INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Cette année encore, la sécurité civile est le parent pauvre du budget consacré à la sécurité. Les crédits stagnent et les emplois sont sans perspective d'évolution à moyen terme. Le transfert de crédits alloués aux grands projets informatiques de la sécurité civile risque de faire perdre en visibilité quant aux moyens qui leurs seront réellement affectés à l'avenir et fait craindre qu'ils ne soient relégués au rang de variables d'ajustement budgétaire au sein de leur nouveau programme.
L'absence de réel effort au sein de ce projet de loi de finances pour 2020 est d'autant moins compréhensible que le budget de la sécurité civile représente à peine 2,5 % des crédits alloués à la mission « sécurités ». Face à ce budget décevant, les attentes et les besoins de la sécurité civile sont, eux, bien présents.
Plus d'un an et demi après la décision « Matzak » rendue par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), qui reconnaissait la qualité de travailleur à un sapeur-pompier volontaire belge, l'ombre mortifère de cette jurisprudence plane toujours sur le volontariat français.
Les investissements des SDIS sont toujours en souffrance. Ils ne sont quasiment plus soutenus par l'État qui ne réattribue plus à la sécurité civile les économies qu'elle lui a pourtant fait réaliser en 2016 avec le passage à la nouvelle prime de fidélisation et de reconnaissance à destination des sapeurs-pompiers volontaires.
Des SDIS ont été associés à la phase de préfiguration du service national universel (SNU). Certes, nous attendons du SNU qu'il soit un tremplin pour le volontariat, mais le flou demeure toujours sur les modalités de participation des SDIS. Il fait craindre que la montée en puissance du SNU ne cache un nouveau transfert de charge de l'État vers les collectivités territoriales.
Le développement des plateformes d'appel communes que votre commission appelle de ses voeux depuis trois ans permettra une meilleure synergie dans les interventions des SDIS et des SAMU mais soulèvera de manière encore plus visible le problème de « brouillage des compétences respectives du 15 et du 18 » 3 ( * ) déjà identifié. Il est plus que jamais nécessaire d'engager une réflexion de fond sur le domaine de compétence des SDIS afin qu'ils cessent d'être le palliatif universel au recul des autres services publics, celui de la santé en tête.
Concernant les moyens aériens de la sécurité civile, le marché conclu pour l'acquisition de 6 appareils Dash est en cours d'exécution et a permis la livraison d'un appareil. La disponibilité des Tracker amenés à être progressivement remplacés par les Dash est toutefois bouleversée. La flotte a connu la perte d'un avion cet été et une partie des appareils est actuellement indisponible pour raisons techniques laissant craindre une rupture capacitaire. De plus, aucune solution ferme n'est aujourd'hui arrêtée pour le remplacement des Canadair de la sécurité civile alors qu'il doit intervenir d'ici cinq ans.
Enfin, l'École nationale des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOP) connaît des problèmes récurrents de financement et devra, cette année encore, puiser dans son fonds de roulement pour assurer l'équilibre de son budget pour 2020. Le renouvellement du contrat d'établissement qui règle le financement est l'opportunité d'offrir à l'ENSOSP les ressources pérennes à la hauteur de ses missions et de l'excellence avec laquelle elle les remplit. Les acteurs qui concourent à son financement doivent maintenant prendre leurs responsabilités, l'État en tête.
I. LA SÉCURITÉ CIVILE PARENT PAUVRE DU BUDGET DE LA SÉCURITÉ
Le programme 161 « Sécurité civile » est l'un des quatre programmes de la mission Sécurités qui « concourt à la stratégie du ministère de l'intérieur visant à protéger et secourir les Français sur l'ensemble du territoire » 4 ( * ) . Cette mission comprend également les programmes Police nationale , Gendarmerie nationale et Sécurité et éducation routières .
L'État est « garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national ». à ce titre, il « en définit la doctrine [...] coordonne ses moyens [...] évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en oeuvre des mesures d'information et d'alerte des populations » 5 ( * ) . Le ministère de l'intérieur est son bras armé.
Piloté par la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), le programme « Sécurité civile » finance les moyens nationaux de la sécurité civile, qu'il s'agisse des outils d'intervention opérationnels mis en oeuvre au quotidien pour le secours à personne, les opérations de déminage ou déclenchés en cas de catastrophes majeures, qu'elles soient naturelles comme les feux de forêt, les inondations, les tempêtes ou les séismes, ou technologiques avec les risques NRBC-E (nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif).
A. LA STAGNATION DES MOYENS DE LA SÉCURITÉ CIVLE
1. Des crédits en baisse
Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une baisse de 3 %, des crédits de paiement (CP) alloués au programme Sécurité civile : ceux-ci s'élèvent à 519,47 millions d'euros, contre 532,12 millions d'euros en 2019.
La baisse des CP s'explique principalement par les variations de périmètre du programme 161 au profit du programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » suite à la mutualisation de diverses tâches à l'échelle du ministère de l'intérieur (voir infra ). Une fois neutralisés les effets de périmètre, les CP du programme 161 sont en légère baisse, de 0,5 % sur un an.
Les autorisations d'engagement (AE) bénéficient d'une augmentation de 8 % : leur montant est de 492,82 millions d'euros pour 2020, contre 457,77 millions d'euros en 2019. Cette augmentation s'explique principalement par l'augmentation significative des dépenses de fonctionnement liées à la maintenance des aéronefs (action 12) passant de 40,65 millions d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2019 à 102,50 millions d'euros demandés pour 2020.
Évolution des crédits de la
sécurité civile sur deux ans
(en euros)
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Numéro et intitulé
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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• Ouvertes en LFI 2019 |
Demandées pour 2020 |
Évolution
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Ouverts en LFI 2019 |
Demandés pour 2020 |
Évolution
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11 |
Prévention et gestion des crises |
53 649 074 |
29 211 542 |
-46 % |
35 449 074 |
29 872 057 |
-16 % |
|
12 |
Préparation et interventions spécialisées des moyens nationaux |
240 508 142 |
322 414 393 |
+34 % |
338 926 680 |
348 408 663 |
+3 % |
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13 |
Soutien aux acteurs de la sécurité civile |
151 210 440 |
131 527 405 |
-13 % |
149 939 009 |
131 527 405 |
-12 % |
|
14 |
Fonctionnement, soutien et logistique |
12 407 953 |
9 665 649 |
-22 % |
12 807 953 |
9 665 649 |
-25 % |
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TOTAL |
457 775 609 |
492 818 989 |
+8 % |
537 122 716 |
519 473 774 |
-3 % |
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Ces crédits ont été marginalement modifiés lors d'une seconde délibération à l'Assemblée nationale, le 15 novembre 2019. 2,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été affectés au bénéfice du programme « Sécurité civile » .
Évolution des crédits de la mission « Sécurité civile » sur six ans (en millions d'euros)
Source : commission des lois
2. Des emplois sans perspective d'évolution
Les effectifs évoluent légèrement à la baisse puisque 5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) sont supprimés cette année, le plafond des autorisations d'emploi passant de 2 484 à 2 479 ETPT. Cette diminution est la conséquence de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2019. En outre, l'élargissement du programme 216 a conduit au transfert sortant d'un ETPT prévu au 1 er janvier 2020.
Toutefois, le schéma d'emplois du programme prévoit une augmentation de 12 ETP correspondant aux recrutements autorisés l'an prochain en conséquence du renouvellement de la flotte aérienne amorcé en 2018. Les augmentations successives du plafond d'emplois devraient s'interrompre au-delà de 2020, puisqu'aucune création d'emplois n'est envisagée par la DGSCGC en 2021 et 2022.
Cette situation fait suite à une augmentation nette de 10 équivalents temps plein (ETP) au sein du schéma d'emplois de la sécurité civile pour 2019 6 ( * ) , dont 6 correspondaient à des personnels des moyens aériens et 4 à des postes de démineurs, venant en complément des 31 postes de démineurs créés en 2018.
Au total, les dépenses de personnel s'élèvent, selon le projet de loi de finances pour 2020, à 186 millions d'euros , contre 183 millions d'euros en 2019, soit une légère augmentation de 1,6 %.
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Le plafond d'emplois du programme « Sécurité civile » pour 2020 2 479 ETPT, soit - 5 ETPT par rapport à 2019 7 ( * ) : - 131 personnels administratifs (- 3) ; - 477 personnels techniques (+ 33) ; - 1 415 militaires (hors gendarmes) (- 8) ; - 70 ouvriers d'État (- 15) ; - 81 hauts fonctionnaires, ou personnels des corps de conception et de direction, et corps de commandement (police nationale) (- 7) ; - 305 personnels de corps d'encadrement et d'application (- 5). Source : projet annuel de performances Sécurités 2020 |
3. Une variation de périmètre significative : l'élargissement du programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » au détriment du programme « Sécurité civile »
Le programme 216 « conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » porte « les fonctions de pilotage du ministère de l'intérieur au travers des activités d'état-major, d'expertise, de conseil et de contrôle qu'il assure. Il veille à la cohérence du soutien apporté par les fonctions support à dimension transversale exercées par le secrétariat général, assurant une gestion mutualisée de différentes prestations au profit des directions et services de l'ensemble du ministère. Enfin, il regroupe l'ensemble des crédits relatifs aux affaires juridiques et contentieuses du ministère et, ceux du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) » 8 ( * ) .
Son champ évolue nettement pour l'exercice 2020, avec le rattachement du nouveau service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'intérieur (SAILMI) ainsi que de la direction du numérique DNUM. Ces rattachements ont pour effet de transférer au sein du programme 216 des crédits habituellement ouverts au titre du programme « Sécurité civile » . C'est notamment le cas de grands projets informatiques tels que le système d'alerte et d'information aux populations (SAIP) et le projet ANTARES (voir infra ). Ce transfert a pour conséquence une baisse des crédits de 14 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP pour l'exercice 2020 (voir tableau infra ).
Détail des transferts vers le programme 216 pour 2020
(en euros)
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Transferts |
Titre 2 |
Hors Titre 2 |
Total |
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AE |
CP |
AE |
CP |
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Couverture des frais de restauration des 23 pompiers mis à disposition (Beauvau et Levallois) |
-47 000 |
-47 000 |
-47 000 |
-47 000 |
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Création du SAILMI - remboursement de la mise à disposition |
-13 200 |
-148 000 |
-148 000 |
-161 200 |
-161 200 |
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Création du SAILMI |
-63 550 |
-63 550 |
-63 550 |
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Création de la DNUM |
-13 719 968 |
- 14 694 468 |
-13 719 968 |
-14 694 468 |
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Ensemble des transferts |
-76 750 |
- 13 914 968 |
- 14 889 468 |
- 13 991 718 |
- 14 966 218 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
- L'absorption des « grands projets informatiques » de la sécurité civile
Ainsi, le projet SAIP demeure porté par la sécurité civile uniquement en ce qui concerne son volet « infrastructure » (sirènes), alors que le volet numérique est transféré à la DNUM et au programme 216. Créée au 1 er janvier 2020, la direction du numérique du ministère de l'intérieur (DNUM) « a [...] vocation à insuffler la transformation numérique dans l'ensemble des politiques publiques portées par le ministère de l'intérieur, en étant force de proposition pour les métiers et en organisant le processus d'innovation, au service des usagers » 9 ( * ) .
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Le SAIP Le Système d'alerte et d'information aux populations (SAIP) remplace depuis 2015 l'ancien réseau national d'alerte (RNA) datant des années 1930. Initié en 2009 par le ministère de l'intérieur, ce système vise à permettre aux acteurs de la gestion de crise de lancer l'alerte par une unique opération au moyen de différents vecteurs (sirènes et téléphonie mobile notamment) dans une zone géographique donnée. Ce projet, qui s'appuie sur l'utilisation du réseau Antarès, repose sur une logique de bassins de risques (1 743 bassins ont été identifiés). Il prévoit, d'une part, la mise en réseau des sirènes de l'État, des collectivités locales et des entreprises soumises à PPI (plan particulier d'intervention) et, d'autre part, l'utilisation de moyens individuels (SMS, GSM...) ou collectifs (panneaux à messages variables), ainsi que le maintien du partenariat actuel avec les radios et télévisions de service public (Radio France et France Télévisions). |
Ne subsistent au sein du programme « Sécurité civile » que 965 033 euros en AE et 600 000 euros en CP, dédiés au « maintien en condition opérationnelle du matériel constituant les moyens d'alerte ainsi que pour faire face aux coûts annexes du déploiement des nouvelles sirènes » 10 ( * ) .
Dans son rapport de 2017 11 ( * ) , notre collègue Jean-Pierre Vogel regrettait la priorité donnée aux sirènes au détriment des autres moyens d'alerte, alors même qu'un retard de 36 mois avait été pris dans la livraison du logiciel central de commande de ce dispositif d'alerte . En conséquence, il préconisait un rééquilibrage des moyens alloués à ce programme au profit notamment de la mise en place d'un dispositif ergonomique d'alerte via des smartphones.
Votre rapporteur regrette ce partage des crédits du SAIP au sein de deux programmes distincts, qui nuit à la visibilité des moyens réellement mis à profit au fil des exercices et au suivi de la mise en oeuvre de ce dispositif qui a déjà connu du retard 12 ( * ) .
Le constat est identique quant au transfert des crédits destinés à l'Infrastructure nationale partageable des transmissions (INPT) prenant en charge ANTARES, le réseau des services publics concourant aux missions de sécurité civile. Votre rapporteur a régulièrement constaté les retards pris dans la mise en place de ce réseau ainsi que les difficultés techniques rencontrées 13 ( * ) . Cette année encore, la mise en oeuvre semble de nouveau ralentir puisque l'objectif d'un taux de 100 % d'adhésion des SDIS à l'infrastructure complémentaire Acropole-Antarès d'ici 2020 était annoncé à l'occasion du PLF 2019 14 ( * ) alors que cet objectif a été revu à 97 % cette année 15 ( * ) . Là aussi, votre rapporteur pour avis regrette le manque de lisibilité induit par le transfert d'ANTARES au sein du programme 216.
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L'INPT et ANTARES L'INPT est composée de différents réseaux de télécommunications, dont ANTARES qui est le réseau de la sécurité civile. Le programme ANTARES a ainsi pour objectif de fournir les bases d'une modernisation nationale des systèmes d'information des différents services concourant aux missions de sécurité civile. Le réseau mis en place par l'État constitue des « autoroutes de l'information » sur la base desquelles pourront se développer différents systèmes d'information : réseau national d'alerte des populations, systèmes d'alerte et de gestion de crise, interfaces SAMU/SDIS. Ce réseau doit être remplacé d'ici 2024 par le réseau radio du futur (RRF). Il s'agit d'un réseau radio à très haut débit, innovant et évolutif, destiné aux équipes de secours et aux unités de sécurité intérieure (soit 300 000 utilisateurs au moins), dans une perspective interministérielle et d'ouverture aux collectivités territoriales et opérateurs d'importance vitale (OIV).
Sources : Projets annuels de performance
«
Sécurités
» 2019
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Les projets informatiques transférés au sein du programme 216 disposaient d'un poids et d'une visibilité significative au sein du programme « Sécurité civile », en lien avec leur caractère stratégique. Il n'est toutefois pas assuré que leur caractère prioritaire sera ressenti par la nouvelle DNUM qui sera en charge d'un grand nombre de projets d'ampleur pour l'ensemble du ministère de l'intérieur. Votre rapporteur alerte sur la nécessité de ne pas transformer ces projets informatiques en variable d'ajustement budgétaire.
- La mutualisation des marchés publics à l'échelle du ministère de l'intérieur
La création du nouveau service de l'achat, de l'innovation et de la logistique du ministère de l'intérieur (SAILMI) est effective depuis septembre 2019. « Cette transformation de la fonction achat du ministère incarne cinq grands principes : suivi d'une véritable « qualité de service », exemplarité dans ses engagements, mise en place de contrats de service avec les directions et les services bénéficiaires, innovation, travail en mode projet et avec une vision digitale par métier et ouverte au monde des entreprises » 16 ( * ) .
Les économies engendrées par cette mutualisation sont estimées à 66 millions d'euros pour 2020 17 ( * ) , dont 5,1 pour la part des marchés relevant de la DGSCGC 18 ( * ) . Votre rapporteur pour avis soutient cette volonté de mutualisation qui va dans le sens d'une meilleure utilisation des deniers publics. Il constate néanmoins que très peu d'éléments étayent ces perspectives d'économie et espère qu'elles n'ont pas été trop optimistes.
* 3 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016, Secours à personne : propositions pour une réforme en souffrance , page 14. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-024-notice.html
* 4 Article 1 er de la loi du 13 août 2014 relative à la modernisation de la sécurité civile.
* 5 Article L. 112-2 du code de la sécurité intérieure.
* 6 L'impact de la création des nouveaux ETP est détaillé dans le projet annuel de performances 2019 de la mission « Sécurités » , tableau Évolution des emplois , page 169.
* 7 Les totaux et variations tiennent compte des effets de mesures de transferts et de périmètre, des effets de corrections techniques et de l'impact du schéma d'emploi pour 2020.
* 8 Extrait de la Présentation stratégique du projet annuel de performance 2020 du programme 216.
* 9 Projet annuel de performance 2020 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », page 95.
* 10 Bleu budgétaire « Sécurité » 2020, page 198.
* 11 Rapport d'information n° 595 sur le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) par M. Jean-Pierre Vogel, déposé le 28 juin 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r16-595/r16-595.html
* 12 Voir l'avis budgétaire de votre rapporteur pour la loi de finances 2018, page 16.
* 13 Rapport pour avis PLF 2018, pages 15 et 16.
* 14 Projet annuel de performance 2019 de la mission « Sécurités », programme « Sécurité civile », page 12.
* 15 Projet annuel de performance 2020 de la mission « Sécurités », page 179.
* 16 Projet annuel de performance 2020 de la mission « administration générale et territoriale de l'État », page 96.
* 17 Projet annuel de performance 2020 de la mission « administration générale et territoriale de l'État », page 95.
* 18 Audition de la DGSCGC du 5 novembre 2019.