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N° 145 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2019 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances , adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 , |
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TOME IV Fascicule 1 MÉDIAS, LIVRE ET INDUSTRIES CULTURELLES : Audiovisuel et avances à l'audiovisuel public |
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Par M. Jean-Pierre LELEUX, Sénateur |
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Voir les numéros : Assemblée nationale ( 15 ème législ.) : 2272 , 2291 , 2292 , 2298 , 2301 à 2306 , 2365 , 2368 et T.A. 348 Sénat : 139 et 140 à 146 (2019-2020) |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les crédits consacrés à l'audiovisuel public dans le projet de loi de finances pour 2020 inscrits au compte de concours « Avances à l'audiovisuel public » sont marqués par une triple évolution :
- la trajectoire budgétaire définie en 2018 jusqu'en 2022 continue d'être appliquée afin de réaliser 190 M€ d'économies . Le PLF 2020 prévoit ainsi une baisse de 69,2 M€ du concours financier à l'audiovisuel public par rapport à la loi de finances pour 2019, soit une dotation de 3 711,2 M€ ;
- la loi de finances pour 2019 ayant supprimé l'affectation d'une part de la taxe sur les opérateurs de communication électroniques (TOCE) à France Télévisions, sans évolution de son tarif, le produit de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) aurait été en 2020 supérieur aux besoins accordés aux entreprises de l'audiovisuel public ;
- pour assurer l'adéquation entre la ressource publique constituée par la CAP et les besoins accordés aux entreprises de l'audiovisuel public, le Gouvernement a décidé de baisser le tarif de la CAP de 1 € afin qu'il retrouve son niveau de 2017, soit 138 € en métropole et 88 € en Outre-mer 1 ( * ) . Cette baisse du tarif prévue par l'article 31 du projet de loi de finances (PLF) 2020 constitue une novation, la loi de finances pour 2019 s'étant contentée de supprimer l'indexation et donc de maintenir inchangé le tarif de la CAP.
La baisse du tarif de la CAP s'accompagne d'une absence de réforme de cette taxe alors même qu'une réforme de l'audiovisuel public est engagée et qu'un projet de loi devrait être discuté au Parlement au premier semestre 2020 . La réforme ne devrait pas intervenir avant 2021 ou 2022 selon les déclarations du ministre de la culture.
Cette absence de « mise à jour » du modèle économique alors qu'une réforme de la gouvernance et des structures est lancée interpelle votre rapporteur pour avis d'autant plus que les principes essentiels de cette réforme s'inspirent assez largement des préconisations qui avaient été faites par votre rapporteur pour avis et notre collègue André Gattolin dans leur rapport 2 ( * ) de 2015. À la différence notable que la réforme proposée était systémique et visait à assurer des moyens dans la durée à l'audiovisuel public ainsi que la structure adéquate pour permettre la transformation numérique de ces acteurs.
En mettant les sociétés de l'audiovisuel public « à la diète » sans ouvrir de véritables perspectives sur les missions à préserver et à développer et sur les moyens nécessaires pour ce faire, le Gouvernement participe à la dégradation du climat social dans ces entreprises dont témoigne notamment la grève de plusieurs jours initiée à Radio France depuis le 25 novembre.
Depuis six ans qu'il auditionne chaque année les syndicats des principales entreprises de l'audiovisuel public, votre rapporteur pour avis a acquis la conviction que les efforts demandés aux personnels de ces sociétés étaient indissociables de l'ambition qui était envisagée par l'actionnaire pour améliorer l'offre de service public et renforcer sa spécificité . En faisant le choix d'installer un véritable « management par le stress budgétaire » dans chacune de ces entreprises, le Gouvernement a pris le risque que se fasse jour une crise du sens, les baisses de moyens étant considérées comme un objectif en elles-mêmes.
L'année 2020 donnera ainsi lieu à des arbitrages douloureux dans chaque entreprise de l'audiovisuel public . Des plans de départs sont engagés à France Télévisions et Radio France. Les formations musicales de Radio France seront redimensionnées. Deux chaînes arrêteront d'émettre en septembre 2020, France 4 et France Ô. La diffusion de France 24 et TV5 Monde connaîtra un reflux en Amérique et en Europe.
À côté de ces coupes claires dans les moyens et dans les offres, de nouveaux projets seront cependant mis en oeuvre en particulier dans le numérique . France Télévisions lancera en décembre son offre jeunesse Okoo après avoir présenté Lumni en novembre. Arte et TV5 monde préparent des plateformes internationales. France 3 et France Bleu souhaitent donner une dimension numérique à leur offre d'information commune de proximité...
C'est donc un foisonnement de projets nouveaux qui caractérisera l'année 2020. Pourtant, l'absence de perspectives financières comme une réflexion inaboutie sur les priorités du service public de l'audiovisuel nourrissent l'inquiétude quant à la réforme engagée par le Gouvernement. Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter cette situation et rappeler que la mise en oeuvre d'une gouvernance commune a précisément pour objectif de garantir l'avenir de l'audiovisuel public, de préserver l'identité de chacune de ses composantes et de renforcer leurs capacités respectives à innover .
Afin de créer une dynamique positive à cette grande réforme, votre rapporteur pour avis souhaite proposer que la réforme du financement attendue pour 2021 ou 2022 ne fasse pas l'impasse sur l'octroi de moyens nouveaux à la direction de la nouvelle holding France Médias afin de lui permettre de mettre l'accent sur quelques priorités, parmi lesquelles, par exemple, la jeunesse, la francophonie et la valorisation du patrimoine cinématographique.
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Le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » Le compte de concours financiers (CCF) « Avances à l'audiovisuel public », créé par le VI de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, retrace les flux liés à la contribution à l'audiovisuel public (CAP). Ce compte retrace : - en dépenses : les dotations allouées aux organismes de l'audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio France, France Médias Monde "FMM", Institut national de l'audiovisuel "INA", TV5 Monde). Celles-ci, conformément à la règle inscrite dans l'article instituant le CCF, sont versées par douzième du montant inscrit en loi de finances initiale ; - en recettes : - les encaissements de contribution à l'audiovisuel public ; - et la prise en charge par le budget général de l'État des dégrèvements de contribution à l'audiovisuel public (mission « Remboursements et dégrèvements »). Le produit de la CAP et le montant des dégrèvements pris en charge par l'État constituent l'intégralité des ressources publiques allouées aux sociétés de l'audiovisuel public. En effet, depuis 2016, le secteur ne bénéficie plus de dotation budgétaire directe et, depuis 2019, il ne bénéfice pas davantage de crédits issus du produit de la taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (TOCE). Les recettes prévues dans le cadre du PLF 2020 tiennent compte : - d'une prévision de ressources issues de la CAP de 3 789 M€ (3 246,9 M€ pour les encaissements nets et 542,1 M€ pour la prévision de dégrèvements compensés par l'État), en baisse de 70,6 M€ par rapport à 2019 en tenant compte notamment d'une évolution prévisionnelle du nombre de foyers assujettis de 0,17 % en 2020 par rapport à l'hypothèse de la LFI 2019. Selon le bleu budgétaire, « la trajectoire d'économies du secteur permet en 2020, et pour la toute première fois depuis que cet impôt existe, de diminuer le tarif de la contribution à l'audiovisuel public pour le contribuable » 3 ( * ) . Un mécanisme de garantie des ressources issues de la CAP est par ailleurs prévu dans le cadre de la loi de finances, au bénéfice des entités de l'audiovisuel public. Ce mécanisme prévoit qu'en cas d'encaissements nets de CAP inférieurs à leur niveau prévisionnel, le niveau de dégrèvements compensé par l'État est majoré à due concurrence. Source : bleu budgétaire « Avances à l'audiovisuel public » |
I. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'AUDIOVISUEL DANS LE BUDGET DE L'ÉTAT
A. UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS QUI ACCENTUE L'EFFORT DEMANDÉ DEPUIS 2018
1. Une trajectoire budgétaire maintenue pour économiser 190 M€ sur la période 2018-2020
Après avoir augmenté de 100 M€ sur la période 2015-2017 puis baissé de 36,7 millions d'euros en 2018, et de 36,1 M€ en 2019, les crédits consacrés à l'audiovisuel public baisseront de 69,2 M€ en 2020 (soit une baisse de -1,8 %) pour représenter 3,71 milliards d'euros.
Cet effort se répartit comme suit :
- 60 M€ pour France Télévisions,
- 5 M€ pour Radio France,
- 2,2 M€ pour ARTE,
- 1 M€ pour France Médias Monde (FMM) et pour l'Institut national de l'audiovisuel (INA),
- les moyens de TV5 Monde demeurant stables.
La baisse des moyens concerne donc cette année toutes les entreprises de l'audiovisuel public, à l'exception de TV5 Monde.
Évolution de la répartition des crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » de 2017 à 2020
(en millions d'euros HT)
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LFI 2017 |
LFI 2018 |
LFI 2019 |
PLF 2020 |
Évolution 2019/2020 |
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en M€ |
en % |
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841 - France Télévisions |
2 547,7 |
2 516,9 |
2 490,8 |
2 430,8 |
- 60 |
- 2,5 % |
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842 - Arte |
274,3 |
279,5 |
277,5 |
275,3 |
- 2,2 |
- 0,8 % |
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843 - Radio France |
612,3 |
596,3 |
592,3 |
587,3 |
- 5 |
- 0,9 % |
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844 - France Médias Monde |
251,5 |
257,8 |
256,2 |
255,2 |
- 1 |
- 0,4 % |
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845 - Institut national de l'audiovisuel |
89 |
88,6 |
87,4 |
86,4 |
- 1 |
- 1,2 % |
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847 - TV5 Monde |
78,4 |
77,4 |
76,2 |
76,2 |
- |
- |
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Total Avances à l'audiovisuel public |
3 853,1 |
3 816,3 |
3 780,2 |
3 711,2 |
- 69,2 |
- 1,8 % |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Lorsque l'on examine l'évolution des moyens de chaque entreprise depuis 2017, il n'est pas inutile de rappeler que si les crédits accordés à France Télévisions et Radio France ont fortement baissé, l'évolution demeure positive pour France Médias Monde (+ 3,7 M€) et Arte (+ 1 M€) .
En somme, France Télévisions et Radio France sont les principaux contributeurs au plan d'économies, mais ARTE et France Médias Monde se voient privés des moyens de mettre en oeuvre les priorités d'action définies dans leurs COM respectifs .
C'est la raison pour laquelle votre rapporteur pour avis ne soutiendra pas l'amendement adopté par la commission des finances qui vise à transférer près de 10 M€ du budget de France Télévisions à celui de France Médias Monde. Notre audiovisuel extérieur a certes besoin d'une vraie réflexion stratégique et d'arbitrages au plus haut niveau pour définir les contours d'une ambition raisonnable et réaliste. Son avenir ne peut néanmoins dépendre d'une politique consistant à « déshabiller Pierre pour habiller Paul » au risque de déstabiliser encore un peu plus les autres acteurs de l'audiovisuel public.
C'est sans doute la principale limite de la trajectoire budgétaire adoptée en 2018. En limitant les moyens dévolus à chaque acteur, elle attise les récriminations et développe les craintes sur l'attribution des moyens dans le cadre de la future holding publique . Votre rapporteur pour avis considère donc comme fondamental de rappeler que les difficultés rencontrées par les entreprises constituent les conséquences directes d'un choix effectué par le Gouvernement de priver l'audiovisuel public de moyens qui lui étaient jusque-là réservés. Le produit de la TOCE qui s'élevait à 266 M€ en 2018 ne profite ainsi plus à l'audiovisuel public mais a été depuis l'année dernière entièrement reversé au budget de l'État. Le produit de la CAP étant en 2020 supérieur aux besoins des entreprises de l'audiovisuel public que le Gouvernement entendait satisfaire, le PLF prévoit de baisser son tarif, ce qui constitue un précédent.
2. Une baisse inédite du tarif de la CAP (article 31)
L'article 31 du PLF 2020 prévoit d'ajuster le montant des ressources affectées à l'audiovisuel public afin d'accompagner les réformes engagées au sein du secteur. La loi de finances pour 2019 avait déjà été l'occasion de geler le montant de la CAP à 139 € en métropole et 89 € en outre-mer. Le PLF 2020 va plus loin puisqu'il propose de ne pas appliquer la règle d'indexation de la CAP sur l'inflation et de diminuer de 1 € son montant. L'effort demandé aux sociétés audiovisuelles publiques est réparti entre l'ensemble des sociétés du secteur et participe de la mise en oeuvre des transformations structurelles souhaitées par le Gouvernement.
L'article 31 vise également à actualiser et reconduire le dispositif de garantie des ressources liées à la contribution à l'audiovisuel public des organismes du secteur public de l'audiovisuel.
Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter cette baisse du tarif de 1 € de la contribution à l'audiovisuel public qui intervient après le gel déjà décidé l'année dernière. Cette diminution des moyens va inévitablement contrarier l'accomplissement des missions de l'audiovisuel public .
On peut rappeler que le montant de la redevance demeure en France bien en-deçà de ce qu'il est dans d'autres pays comparables. La Slovénie, l'Irlande, le Royaume-Uni, l'Autriche, l'Allemagne et le Danemark ont ainsi des montants de redevance sensiblement plus élevés que chez nous.
Montant de la redevance audiovisuelle en € (2019)
Source : rapport sur la réforme de la
contribution à l'audiovisuel public (CAP),
direction de la
législation fiscale (DLF).
* Le montant de la redevance au Danemark est de l'ordre
de 338 € en 2018 mais une suppression progressive est en cours :
le financement des chaînes publiques sera, à terme,
pris en
charge dans le budget de l'État.
Si votre rapporteur pour avis regrette cette baisse des moyens, il a cependant fait le choix difficile de ne pas s'y opposer car faute de redéfinition des missions et des priorités, elle constitue l'unique moyen trouvé par l'État pour exiger des réformes dans l'organisation de ces entreprises .
Depuis dix ans, le législateur a fait son travail en accompagnant la hausse des moyens de l'audiovisuel public. Il convient en effet de rappeler que la contribution à l'audiovisuel public est aujourd'hui un impôt forfaitaire dont le montant est fixé chaque année en loi de finances. Le montant de la CAP a évolué significativement à la hausse depuis 2009 sous le double effet de l'indexation assortie de règles d'arrondis favorables et de « coups de pouce » décidés par le Gouvernement.
Dans son rapport 4 ( * ) de 2017, la Cour des comptes estimait que « ces deux mécanismes, indexation et arrondis 5 ( * ) , ont produit un phénomène de surindexation de la CAP » . En particulier, l'inflation réelle entre 2007 et 2016 a été inférieure à l'inflation prévisionnelle du projet de loi de finances à six reprises sur dix ans 6 ( * ) .
Répartition des augmentations de la CAP entre indexation et « coups de pouce »
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(en euros) |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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Montant de la redevance |
118 |
121 |
123 |
125 |
131 |
133 |
136 |
137 |
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Revalorisation inflation
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2 |
1 |
2 |
2 |
2 |
2 |
1 |
1 |
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Revalorisations au-delà de l'inflation (« coup de pouce ») |
2 |
4 |
2 |
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Hypothèse de revalorisation
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0 |
2 |
2 |
2 |
1 |
1 |
0 |
0 |
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Montant de la redevance
|
116 |
118 |
120 |
122 |
123 |
124 |
124 |
124 |
Source : La contribution à l'audiovisuel public (2007-2016), rapport de la Cour des comptes
La Cour des comptes en concluait qu' « en se fondant sur l'inflation réelle, la CAP en 2016 n'aurait dû être que de 124 euros, et non pas les 137 euros atteints grâce au cumul de la surindexation et des mesures « coup de pouce » » . Cette approche très favorable du calcul du montant de la redevance a permis - ajoute la Cour - de dégager, entre 2009 et 2016, un montant cumulé de ressources supplémentaires pour l'audiovisuel compris approximativement entre 1,2 et 1,3 milliard d'euros . Au final, il convient d'observer que le montant de la CAP a augmenté de 18 % de 2009 à 2016 alors que l'inflation n'a progressé que de 8 % sur cette période .
Si les moyens de l'audiovisuel public ont donc fortement augmenté de 2009 à 2017, il convient de souligner qu' ils ont d'abord servi à financer des coûts et des effectifs croissants et non à développer des offres innovantes . À France Télévisions et à Radio France, c'est le nombre des cadres dirigeants et leurs salaires conséquents qui ont connu un vrai dynamisme selon les organisations syndicales.
On peut le déplorer, mais la politique d'austérité semble porter ses fruits. La présidente de France Télévisions expliquait il y a encore deux ans que l'entreprise était « à l'os » en matière d'effectifs. Sur la période 2018-2022, ce sont pourtant plus de 1 000 emplois nets qui seront supprimés et une économie de 100 M€ qui pourra être réalisée. À Radio France, le plan de départs devrait concerner près de 300 personnes.
Dans ces conditions, votre rapporteur pour avis souhaite opérer un distinguo très clair sur la baisse des moyens selon ses conséquences. S'il la soutient lorsqu'elle a pour effet de provoquer des économies et de rechercher une hausse de la productivité, il ne peut que la déplorer lorsqu'elle a pour effet de réduire l'ambition du service public tant en métropole, qu'en outre-mer et à l'international.
Évolution de la CAP depuis 2016
Source : réponse au questionnaire budgétaire
Pour conclure sur les moyens dévolus aux sociétés de l'audiovisuel public, il convient de rappeler que la réforme de la CAP « à l'allemande » (à travers l'universalisation de son assiette) que votre rapporteur pour avis défend depuis 2015, se traduirait mécaniquement par environ 150 M€ de ressources supplémentaires. Une telle réforme constituerait une mesure de justice puisque, pour l'essentiel, les foyers qui ne payent pas la CAP consomment néanmoins des programmes publics soit sur un support électronique (ordinateur, tablette ou téléphone), soit à la radio, soit en ne déclarant pas la possession d'un poste de télévision.
Une telle réforme qui a été reportée à 2021 voire 2022 (sans aucune garantie sur les contours qu'elle pourrait prendre) permettrait de dégager des moyens nouveaux pour soutenir des priorités sans pour autant renoncer aux ambitions en matière de gestion .
Les difficultés que rencontrent les sociétés de l'audiovisuel public dans l'exercice de leurs missions et le développement de leurs projets tiennent donc moins à une question d'argent qu'à des choix pas toujours assumés par les tutelles. La majorité actuelle a fait le choix de réduire la voilure de la culture et de l'influence française et, en même temps, de continuer à revendiquer une ambition qui ne repose en fait sur aucune volonté politique réelle. Et c'est ce choix technocratique pour ne pas dire schizophrénique qui crée un trouble aujourd'hui, notamment auprès des salariés de ces entreprises.
* 1 Le produit de la CAP est estimé en 2020 à 3 789 M€ contre 3 852,7 M€, soit une différence de 63,7 M€ d'une année sur l'autre. Une variation de 1 € du tarif de la CAP étant évaluée à environ 28 M€, cela signifie que le produit de la CAP baissera de 35 M€ indépendamment de l'évolution de son tarif. Cette « sous-prévision » du rendement de la CAP en 2020 pose d'autant plus question que l'évolution du nombre de foyers assujettis est estimée à + 0,17 % par le bleu budgétaire.
* 2 Rapport d'information n° 709 (2014-2015) du 29 septembre 2015 de MM. André Gattolin et Jean-Pierre Leleux, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances, « Pour un nouveau modèle de financement de l'audiovisuel public : trois étapes pour aboutir à la création de « France Médias » en 2020 ».
* 3 Le tarif de la CAP en 2020 reviendra ainsi à son niveau de 2017 soit 138 € en métropole et 88 € en Outre-mer.
* 4 « La contribution à l'audiovisuel public (2007-2016) : régime, collecte et usage » (juillet 2017).
* 5 L'article 1605 du CGI prévoit que le montant de la CAP est arrondi à l'euro le plus proche et que la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.
* 6 La Cour observe par exemple qu'en 2009 l'inflation prévue au PLF était de 1,5 % ce qui a conduit à augmenter de deux euros la CAP en arrondissant à l'euro supérieur alors qu'à la fin de l'année, l'inflation constatée n'était que de 0,1 % ce qui aurait dû conduire à ne pas augmenter la CAP. La Cour estime ainsi qu'en 2009 l'audiovisuel public a bénéficié d'une cinquantaine de millions d'euros supplémentaires.