B. UN SECTEUR DE L'AUDIOVISUEL TOURNÉ VERS LA RÉFORME DE L'AUDIOVISUEL PROGRAMMÉE EN 2020
1. Un projet de loi prévu pour aboutir à l'été 2020
Le Gouvernement a annoncé le dépôt d'un projet de loi sur la communication audiovisuelle et sur la souveraineté culturelle à l'heure numérique. Initialement prévu en 2018, ce texte a été reporté au printemps 2019, puis à l'été et enfin à l'automne. Finalement, après avoir fait l'objet d'un avis des autorités de régulation (CSA, Arcep, Hadopi), il devrait être examiné en conseil des ministres le 4 décembre 2019.
Selon les indications données à votre rapporteur pour avis, la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale devrait conduire ses auditions au mois de décembre 2019 avant d'examiner le projet de loi en commission avant la fin du mois de janvier 2020. Le débat en séance publique est programmé fin février. Notre assemblée devrait donc se saisir du projet de loi au printemps, après les élections municipales.
Le calendrier du débat est assez contraint car l'Assemblée nationale pourrait suspendre ses travaux au cours de l'été 2020 pour une durée inhabituelle afin de pouvoir conduire des travaux de rénovation. Or le projet de loi prévoit, en particulier, que le conseil d'administration de la nouvelle holding de l'audiovisuel public devra être constitué au plus tard début 2021. Compte tenu des délais nécessaires à l'adoption des décrets d'application, il serait donc souhaitable que la future loi soit promulguée à l'été 2020.
Ce projet de loi comprend trois volets : un premier volet relatif à la création, un deuxième concerne l'évolution de la régulation tandis que le dernier volet est consacré à la réforme de l'audiovisuel public.
Ce titre III consacré à la réforme de l'audiovisuel public s'inspire directement des préconisations qui avaient été faites par votre rapporteur pour avis avec notre collègue André Gattolin en 2015 (voir ci-dessous). Nos concitoyens qui s'interrogent sur le rôle du travail parlementaire trouveront matière à réponse dans ce projet de loi puisque c'est ce rapport qui a proposé de créer une holding publique rassemblant France Télévisions, Radio France, France Médias Monde et l'INA. Nous avions été jusqu'à proposer de le dénommer « France Médias », c'est le nom qui est aujourd'hui retenu. Nous avions également fait le choix de laisser en dehors de la holding Arte et TV5 Monde, et là encore nous avons été suivis. Nous avions enfin préconisé que le président de cette nouvelle société publique soit désigné par son conseil d'administration et c'est bien ce mode de gouvernance, normalisé, qui est privilégié. Comme nous le souhaitions également, les missions de cette holding devront rester stratégiques : définir les orientations du COM, désigner les directeurs généraux des 4 filiales, répartir le produit de la contribution à l'audiovisuel public, définir les mutualisations et la stratégie numérique commune...
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Les principales propositions du rapport du Sénat
de 2015
Proposition n° 2 : pour répondre à la grave crise de financement de l'audiovisuel public, stabiliser ses ressources à travers le reversement de la totalité du produit de la taxe sur les opérateurs de télécommunications ou, à défaut, envisager une hausse limitée et temporaire de la contribution à l'audiovisuel public (CAP) en conditionnant cette évolution à la définition d'objectifs chiffrés d'économies dans le cadre des nouveaux COM. Proposition n° 3 : instaurer une contribution forfaitaire universelle sur le modèle allemand, à partir du 1 er janvier 2018. Proposition n° 3.1 : rationaliser le système actuel des dégrèvements et des exonérations de contribution à l'audiovisuel public. Proposition n° 4 : limiter le champ des produits et services pouvant faire l'objet de messages publicitaires sur le service public selon des critères définissant une « publicité raisonnée ». Proposition n° 4.1 : réduire la place globale de la publicité sur les chaînes de France Télévisions tout en rétablissant la possibilité de diffuser de la publicité en soirée pour mieux répartir une « publicité raisonnée ». Proposition n° 4.2 : interdire la publicité dans les plages horaires consacrées aux programmes destinés à la jeunesse. Proposition n° 5 : intégrer l'ensemble des financements publics dans le calcul de la part de financement autorisant aux chaînes publiques la détention de parts de coproduction. Proposition n° 6 : supprimer l'obligation faite à France Télévisions de garantir la diversité de la production, en particulier dans la fiction, qui favorise la dispersion de ses investissements et l'émiettement du secteur de la production. Proposition n° 8 : relever le plafond autorisé de production dépendante. Proposition n° 9 : renforcer la transparence et le contrôle des processus de sélection des producteurs indépendants et de leurs prestations par les chaînes publiques. Proposition n° 11 : permettre à France Télévisions d'obtenir la même capacité qu'Arte France pour développer un service de vidéo à la demande, en assouplissant les droits d'usage fixés par son cahier des charges. Proposition n° 12 : regrouper l'ensemble des sociétés de l'audiovisuel public au sein d'une nouvelle entité qui pourrait être dénommée « France Médias » et qui serait constituée au 1 er janvier 2020. Proposition n° 12.1 : prévoir que la direction de « France Médias » aura seule autorité pour répartir la contribution à l'audiovisuel public entre ses différentes filiales et nommer leurs dirigeants. Proposition n° 13 : prévoir la nomination du président directeur général de « France Médias » par son instance de direction collégiale conformément au droit commun des entreprises. Proposition n° 14 : faire de l'Agence des participations de l'État (APE) le représentant unique de l'État au sein de l'instance de direction collégiale de « France Médias » au nom de l'État actionnaire. Proposition n° 16 : organiser la prise en compte de l'horizon 2020 dans les futures échéances des COM des sociétés de l'audiovisuel public et des mandats de leurs présidents. Proposition n° 17 : simplifier et enrichir le contenu des COM en limitant le nombre d'objectifs et d'indicateurs, en adoptant quelques objectifs et indicateurs communs et en renforçant leur volet financier. Proposition n° 19 : constituer en début d'exercice une réserve de 150 millions d'euros au sein du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » destinée à faire face aux aléas exceptionnels que pourrait rencontrer l'un des bénéficiaires de la contribution à l'audiovisuel public, et définir des règles de redistribution de cette réserve en fin d'exercice selon des critères de performance en cas de non-utilisation. Proposition n° 20 : mutualiser les investissements des sociétés de l'audiovisuel public en vue du développement d'une plateforme numérique unique. Proposition n° 25 : fixer un objectif pluriannuel chiffré de baisse de la masse salariale dans le cadre des futurs COM, à décliner annuellement, avec des indicateurs cibles. Proposition n° 26 : poursuivre la rationalisation du réseau régional de France 3 dans le cadre de la réforme territoriale, tout en préservant la couverture de l'ensemble des bassins de vie. |
2. Une réforme des structures ne peut remplacer l'absence de réflexion sur les missions
Les recommandations établies dans le rapport sénatorial de 2015 ayant été reprises par le projet de loi, leurs auteurs devraient être pleinement satisfaits.
Pourtant il n'en est rien car la transformation de l'audiovisuel public doit reposer sur trois dimensions indissociables :
- une évolution des structures reposant sur la création d'une gouvernance commune, c'est l'objet du projet de loi ;
- une définition pluriannuelle des moyens ;
- une réflexion sur les missions et la vocation de cet outil fondamental qu'est l'audiovisuel public.
Or, si le train de l'évolution des structures est en partance, et si celui qui prévoit les moyens est annoncé avec retard pour 2021 ou 2022, la définition des missions tarde encore à venir.
Tout se passe en fait comme si on avait pris le problème à l'envers. Votre rapporteur pour avis rappelle que son rapport de 2015 s'intitulait : « Pour un nouveau modèle de financement de l'audiovisuel public : trois étapes pour aboutir à la création de « France Médias » en 2020 ».
Notre réflexion était partie il y a cinq ans des moyens. Quels moyens pour quelles missions ? Et nous avons abouti à la nécessité de modifier les structures en particulier pour accélérer l'élaboration d'offres numériques communes. C'est le raisonnement inverse qui est appliqué aujourd'hui . On coupe les moyens, on repousse la réforme du financement à 2021 ou 2022 et on modifie les structures avant tout pour rechercher des économies et non pour renforcer la spécificité du service public.
Au lieu de garantir des moyens dans la durée, le Gouvernement a préféré procéder à des coups de rabot successifs depuis 2017 sans tenir compte des enjeux propres à chaque média public, de leurs projets et de leurs perspectives. Une trajectoire a ainsi été définie en 2018 qui prévoit 190 M€ de baisse de la ressource publique d'ici 2022. Cette baisse de la ressource ne tient pas compte de la hausse naturelle de la masse salariale consécutive à l'ancienneté et de l'accroissement de certains coûts (indexation des contrats et des baux locatifs par exemple). Le Gouvernement a exigé par ailleurs que les entreprises de l'audiovisuel public accroissent leurs investissements dans le numérique de 150 M€ ce qui accroît d'autant l'effort demandé à chacune d'entre elles. France Télévisions a ainsi chiffré l'écart à financer à près de 370 M€.
La réforme des structures de 2020 s'ajoutera donc à la raréfaction des moyens engagée en 2018 sans qu'une réflexion globale n'ait abouti sur les missions .
C'est donc un véritable « management par le stress budgétaire » qui a été mis en place depuis 2017. La montagne est d'autant plus difficile à gravir pour les entreprises que cette thérapie de choc succède à une période de relative abondance des crédits (de 2012 à 2017) durant laquelle la tutelle n'a exigé aucune véritable réforme. La fusion des rédactions de France Médias Monde a ainsi été abandonnée en 2012 alors qu'elle était au coeur du projet initial de constitution d'un pôle de l'audiovisuel extérieur. La fusion des rédactions de France Télévisions a pris à cette même époque beaucoup de retard, le projet Info 2015 vient d'ailleurs de s'achever seulement cette année, avec 4 ans de retard. Cet immobilisme a été dénoncé tant par la Cour des comptes que par notre commission qui avait donné des avis négatifs aux COM de Radio France et de France Télévisions.
En somme, votre rapporteur pour avis estime que l'austérité la plus sévère a succédé à une absence de volonté forte de maîtrise des coûts, en faisant à chaque fois l'économie d'une réflexion sur les attentes de la Nation vis-à-vis de son audiovisuel public.
3. Une succession de non-choix ne constitue pas une stratégie
L'absence de vision stratégique a trop souvent amené l'actionnaire à prendre des décisions en fonction des priorités du moment, sans se poser la question de la pertinence à long terme, ni des conséquences au regard des missions fondamentales du service public.
L'histoire récente des entreprises de l'audiovisuel public est ainsi parsemée de ces décisions contestables qui ont le plus souvent été imposées aux entreprises par les tutelles en fonction de considérations étrangères tant à l'intérêt de ces entreprises qu'à une vision ambitieuse de l'audiovisuel public.
• Le dernier exemple en date de ces décisions imposées depuis « en haut » concerne les modifications du périmètre de France Télévisions. Sans aucun débat préalable, le Gouvernement a décidé de supprimer la diffusion hertzienne de France 4 et de France Ô à compter de septembre 2020. L'économie est estimée par la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) à 16 M€ pour France 4 (25 M€ en tenant compte des coûts de diffusion) et à 13 M€ pour France Ô. Ces 29 M€ de coût de grille représentent 1 % du budget de France Télévisions, ce qui paraît dérisoire. Comme l'indiquait le président de la BBC, Sir David Clementi, l'année dernière au Sénat 7 ( * ) , il est incompréhensible que France Télévisions se prive d'un outil de fidélisation de la jeunesse alors même que le service public est confronté à la problématique du vieillissement de ses audiences . La nouvelle plateforme jeunesse de France Télévisions, dénommée Okoo, sera lancée en décembre 2019, trois mois avant l'arrivée de Disney + prévue en mars prochain 2020... Le service public va donc devoir exister sur le terrain même des nouveaux géants du secteur sans véritable atout si ce n'est la gratuité et l'absence de publicité 8 ( * ) . L'existence de France 4 constituait un avantage compétitif pour le secteur public afin de créer un continuum entre offre linéaire et non linéaire, France Télévisions est condamné à se battre à armes inégales avec Disney + et Netflix mais également avec le groupe M6 qui vient de racheter Gulli et disposera donc de la seule offre entièrement destinée à la jeunesse de la TNT.
La suppression de la diffusion hertzienne de France Ô participe de la même politique de « désarmement unilatéral » du service public. Même si la ligne éditoriale de cette chaîne posait question, une relance aurait pu être engagée. Le groupe public lancera cependant un portail numérique des outre-mer au premier trimestre 2020 et il prévoit d'investir 10 M€ dans les cofinancements avec les 1ères ultramarines de France Télévisions. France Télévisions a par ailleurs pris 25 engagements pour renforcer la présence des outre-mer dans ses programmes 9 ( * ) .
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La réception périlleuse de SALTO Si la stratégie numérique de France Télévisions vis-à-vis des jeunes et de l'outre-mer se dessine progressivement, elle demeure incertaine concernant la plateforme SVOD du groupe. Après avoir renoncé à lancer sa propre plateforme faute de pouvoir maîtriser les enjeux technologiques d'un tel projet, le groupe s'est associé à TF1 et M6 pour lancer une offre payante commune. Votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion l'année dernière d'exprimer ses doutes face au modèle économique de cette offre. Les trois éditeurs à l'initiative du projet défendent l'idée d'une offre complémentaire aux plateformes américaines axée sur des programmes essentiellement français qui pourrait séduire plusieurs millions de Français. Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter l'ambition limitée de cette offre qui renforcera dans l'esprit des Français l'absence de caractère distinctif des programmes publics par rapport à ceux du privé. Il constate par ailleurs que cette offre ne sera disponible qu'en 2020, c'est-à-dire plus de cinq ans après le lancement de Netflix en France et qu'elle devra trouver sa place par rapport à de redoutables concurrents comme Amazon Prime, Apple TV +, Disney +... Votre rapporteur pour avis estime que le lancement de SALTO ne doit pas faire obstacle à l'élaboration d'une offre publique beaucoup plus qualitative et culturelle qui pourrait être développée au niveau européen en association avec ARTE. Des réflexions sont engagées en ce sens mais ce projet défendu par la chaîne franco-allemande gagnerait à être considéré comme davantage prioritaire par France Télévisions. |
• Un deuxième exemple de la politique des « non-choix » dont est victime le service public concerne Radio France et le chantier de la Maison de la Radio. Les nouvelles sont certes plutôt encourageantes de ce côté puisque la fin du chantier devrait avoir lieu, comme prévu l'année dernière, à l'été 2022. Par ailleurs, le coût final semble enfin maîtrisé puisque la dernière évaluation faite par l'entreprise évalue le coût du chantier à 580 M€ en tenant compte des studios de création. C'est 20 M€ de moins que la propre estimation de votre rapporteur dans son avis de l'année dernière. Cependant l'État n'a pas été en mesure de définir dans le PLF le montant et les modalités de sa contribution au financement du chantier pour 2020. Non seulement cette situation n'est pas confortable pour l'entreprise mais elle ne semble pas respectueuse du Parlement qui ne peut se prononcer sur ce financement dans le cadre du débat budgétaire. Enfin, on ne peut que déplorer l'idée de départ du projet de rénovation ayant consisté à maintenir les équipes dans les locaux pendant les travaux. Outre le fait que ce choix a été à l'origine des retards et du dérapage des coûts, il a contribué à dégrader le climat social, les personnels ne pouvant concilier les contraintes de leur métier concernant le son avec les nuisances sonores inhérentes à un chantier d'une telle importance.
• Un dernier exemple de cette politique des « non-choix » concerne notre audiovisuel extérieur. La réduction des crédits se traduit aujourd'hui par une réduction des zones de diffusion. TV5 Monde s'est retirée des réseaux câblés en Grande-Bretagne cette année et prévoit de réduire sa couverture en Europe continentale, notamment en Italie, l'année prochaine. France 24 ne sera plus disponible sur les réseaux câblés en Amérique du Nord en 2020. Ces décisions illustrent une absence de réflexion stratégique sur notre audiovisuel extérieur. Notre pays ne peut espérer maintenir une influence mondiale en accordant à ses opérateurs des moyens par nature limités issus de la CAP et donc financés par les téléspectateurs nationaux.
Votre rapporteur pour avis estime qu'il serait temps de reconnaître que la France demeure une puissance régionale importante mais qu'elle ne peut prétendre rayonner sur l'ensemble des continents. Un tel aggiornamento pourrait se traduire par deux conséquences : procéder à des arbitrages de périmètre pour adapter nos objectifs à nos moyens en matière d'audiovisuel extérieur mais également augmenter ces mêmes moyens afin de défendre notre influence dans les zones vraiment stratégiques (l'Afrique, l'Asie et le Moyen-Orient).
Notre audiovisuel public est d'abord victime de ces « non-choix », sur le nombre de chaînes, sur le numérique, sur le chantier de Radio France, sur les zones d'influence dans le monde...
Votre rapporteur pour avis considère que la responsabilité de cette situation incombe d'abord aux tutelles - et donc les Gouvernements successifs - qui ont été incapables de définir une vision stratégique pour l'audiovisuel public et de donner du sens au service public dans un monde numérique.
Pourtant, l'urgence à préserver des acteurs puissants est bien présente. Les plateformes américaines ne proposent pas d'information, elles n'ont pas non plus vocation à présenter un récit national à travers des émissions sur l'Histoire et le Patrimoine. En un mot, elles n'ont pas la charge de faire vivre le débat démocratique. France 3 et France Bleu ont ainsi prévu d'organiser plus de 800 débats à l'occasion des élections municipales. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur pour avis considère qu'il conviendra d'être vigilant dans le cadre du débat sur la loi audiovisuelle à la préservation et au renforcement de nos acteurs nationaux, qu'il s'agisse des groupes de télévision comme des groupes de radio.
* 7 https://www.senat.fr/notice-rapport/2017/r17-733-notice.html
* 8 La suppression de la publicité dans les émissions jeunesse de France Télévisions a été décidée à l'initiative du Sénat par la loi n° 2016-1771 du 20 décembre 2016 relative à la suppression de la publicité commerciale dans les programmes jeunesse de la télévision publique qui prévoit dans son article 2 que « - Les programmes des services nationaux de télévision mentionnés au I de l'article 44 destinés prioritairement aux enfants de moins de douze ans ne comportent pas de messages publicitaires autres que des messages génériques pour des biens ou services relatifs à la santé et au développement des enfants ou des campagnes d'intérêt général. Cette restriction s'applique durant la diffusion de ces programmes ainsi que pendant un délai de quinze minutes avant et après cette diffusion. Elle s'applique également à tous les messages diffusés sur les sites Internet de ces mêmes services nationaux de télévision qui proposent des programmes prioritairement destinés aux enfants de moins de douze ans. »
* 9 FTV s'est engagée à diffuser au moins un programme par mois en première partie de soirée et un magazine quotidien consacré à l'outre-mer. Une montée en puissance des sujets consacrés à l'outre-mer est déjà perceptible dans les grandes éditions d'information.