Projet de loi de finances pour 2019 : Justice judiciaire et accès au droit

B. L'INSUFFISANCE DES EFFECTIFS, UNE DIFFICULTÉ ENCORE LOIN D'ÊTRE RÉSOLUE POUR LES JURIDICTIONS

1. Une légère amélioration de la consommation des emplois en 2017

Le plafond d'emplois du programme 166 « Justice judiciaire » pour 2019 serait fixé à 33 574 équivalents temps plein travaillé (ETPT), en augmentation de 247 ^{36 ( * )} ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale pour 2018, qui était de 33 327 ETPT.

Chaque année, votre rapporteur dénonce le problème récurrent de la sous-consommation du plafond d'emplois : tous les ETPT ne sont pas consommés en fin d'année, certains étant reportés l'année suivante et d'autres tout simplement supprimés. Le taux de consommation de ce plafond, pour l'ensemble des emplois judiciaires, est de 99,2 % en 2017, ce qui représentait, pour cette dernière année, la non-consommation de 260 ETPT.

La situation continue de s'améliorer, puisque le taux de consommation s'établissait à 98,5 % en 2016, soit 475 ETPT non consommés.

Évolution du plafond d'emplois du programme
« Justice judiciaire » entre 2010 et 2017

(en équivalents temps plein travaillé)

Nombre par année
	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
Plafond d'emplois voté (PAP ^37 ( * ) )	29 653	31 018	31 137	31 455	31 640	31 641	32 082	32 748
Effectifs réels ^38 ( * )	29 567	30 525	30 575	30 671	31 036	30 787	31 607	32 488
Solde entre le plafond voté et les effectifs réels ^39 ( * )	- 86	- 493	- 562	- 784	- 604	- 854	- 475	- 260
Écart entre les effectifs réels ^40 ( * ) par rapport à l'année N-1	+ 100	+ 958	+ 50	+ 96	+365	- 249	+ 820	+ 881

Sources : ministère de la justice et commission des lois du Sénat.

Toutefois, le plafond d'emplois des magistrats demeure celui qui présente le taux de consommation le moins satisfaisant, avec seulement 97,5 % de réalisation. Le taux de consommation du plafond d'emplois de greffiers est lui en amélioration (99,4 % en 2017 contre 97,8 % en 2016).

Consommation 2017 du plafond d'emplois du programme « Justice judiciaire »

(en équivalents temps plein travaillé)

	Plafond d'emplois		Écart
	voté	réalisé
Magistrats	9 365	9 127	- 238
Personnel d'encadrement	3 183	3 313	130
B métiers du greffe, de l'insertion et de l'éducation	9 809	9 750	- 59
B administratifs et techniques	678	675	- 3
C administratifs et techniques	9 713	9 623	- 90
Total	32 748	31 607	- 260

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire budgétaire.

2. Des vacances de postes en diminution pour les magistrats mais toujours en augmentation pour les fonctionnaires

Les vacances correspondent aux postes affectés en juridictions par la circulaire de localisation des emplois dite circulaire « CLE », qui n'ont pas été pourvus, faute d'un effectif suffisant ^{41 ( * )} .

Le nombre de postes vacants de magistrats a baissé de façon très significative en 2018 : au 1 ^er octobre 2018, on compte seulement 252 vacances de postes, contre 417 une année auparavant. La Chancellerie bénéficie ainsi des affectations de magistrats recrutés les années précédentes et notamment à compter de 2015, puisqu'ils n'entrent en juridiction qu'au terme des 31 mois de formation à l'École nationale de la magistrature.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des magistrats
affectés en juridictions, hors Cour de cassation
( au 1 ^er octobre de l'année concernée )

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Effectifs théoriques	7 740	7 687	7 687	7 829	7 853	7 887	7 992	8 071	8 071
Effectifs réels	7 708	7 594	7 521	7 489	7 458	7 483	7 513	7 611	7 819
Solde	- 32	- 93	- 166	- 340	- 395	- 404	- 479	- 460	- 252
Taux de vacance d'emplois	0,41 %	1,21 %	2,16 %	4,34 %	5,03 %	5,12 %	5,99 %	5,70 %	3,12 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

La situation continue en revanche de se dégrader pour les fonctionnaires, puisque le taux de vacance passe de 7,44 % en 2017 à 8,27% en 2018, soit près de 1 787 postes vacants pour un effectif théorique de 21 615 fonctionnaires.

Comparaison entre les effectifs réels et théoriques des fonctionnaires affectés
en juridictions ou en service administratif régional
( au 1 ^er janvier de l'année concernée )

	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Effectifs théoriques	21 210	21 083	21 238	21 329	21 404	21 480	21 511	21 699	21 615
Effectifs réels	20 317	20 143	19 810	19 730	19 744	19 937	19 956	20 085	19 828
Solde	- 893	- 940	- 1 428	- 1 599	- 1 660	- 1 543	- 1 555	- 1 614	- 1 787
Taux de vacance d'emplois	4,21 %	4,46 %	6,72 %	7,50 %	7,76 %	7,18 %	7,23 %	7,44 %	8,27 %

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Le taux de vacance des greffiers est même plus important, s'élevant à 8,9 %, ce qui représente 894 postes vacants, pour un effectif localisé de 10 044 greffiers. Ce taux se dégrade par rapport à 2017, puisqu'il s'élevait à 8,46 %, soit 843 postes vacants pour un effectif localisé de 9 662 greffiers.

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire.

Si le comblement des vacances de postes des magistrats est bien engagé, votre rapporteur doute, qu'à ce rythme, la Chancellerie y parvienne pour les greffiers d'ici 2022.

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* ³⁶ Le différentiel entre le nombre de créations d'emplois proposé par le ministère dans le schéma d'emplois (148 ETP) et le nombre d'emplois autorisés dans le plafond annuel (579 ETPT) résulte d'une différence de périmètre comptable entre ces deux outils et des effets sur 2018 des recrutements intervenus en 2017.

* ³⁷ Correspond au nombre d'emplois proposés au moment du vote de la loi de finances. Sources : projets annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* ³⁸ Correspond à l'effectif réel mesuré en exécution budgétaire et issu des rapports annuels de performances « Justice » 2009 à 2016.

* ³⁹ Différence entre les effectifs réels et le plafond voté.

* ⁴⁰ Écart entre les effectifs réels d'une année sur l'autre.

* ⁴¹ Ne sont pas comptabilisées dans ces vacances les absences temporaires, pour raisons médicales ou autres.