B. BREXIT ET TRANSITION ÉCOLOGIQUE : RISQUES ET OPPORTUNITÉS POUR LES ACTEURS DU TRANSPORT MARITIME
Pour l'année 2019, votre rapporteur pour avis chargé des crédits maritimes et portuaires souhaite attirer l'attention de votre commission sur deux sujets d'importance majeure pour le secteur des transports maritimes : d'une part, les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne sur les corridors maritimes européens et, d'autre part, la transition écologique dans ce secteur , qui fait notamment l'objet de plusieurs dispositions fiscales introduites en cours d'examen dans la première partie du projet de loi de finances pour 2019.
1. Les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne : incertitudes et risques
a) Les conséquences du « Brexit » sur le tracé des corridors maritimes du réseau central européen
Le 29 mars 2017 , le Royaume-Uni a notifié son intention de se retirer de l'Union européenne, conformément à l' article 50 du traité sur l'Union européenne (TUE). Dès lors, en l'absence d'accord de retrait ratifié en disposant autrement, le droit primaire et dérivé de l'Union européenne cessera de s'appliquer au Royaume-Uni à partir du 30 mars 2019, faisant de cet État un pays tiers .
Or, à l'heure actuelle, le Royaume-Uni constitue un point de passage essentiel pour l'Irlande, du fait de la situation géographique périphérique de ce pays. En outre, l'Irlande s'appuie largement sur les transports maritimes pour ses échanges commerciaux avec l'Europe continentale. Par conséquent, une révision du tracé du corridor maritime mer du Nord - Méditerranée s'impose.
Le 1 er août 2018 , la Commission européenne a publié une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil 27 ( * ) visant à modifier le règlement CE n° 1316/2013 du 11 décembre 2013 établissant le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe 28 ( * ) (MIE) en ce qui concerne le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.
L' annexe de cette proposition de règlement modifie le tracé des corridors maritimes du Réseau Transeuropéen de Transports (RTE-T) en ce qui concerne la section Mer du Nord - Méditerranée pour créer une nouvelle liaison entre, d'une part, Dublin et Cork, ports irlandais du réseau central et, d'autre part, les ports du corridor mer du Nord - Méditerranée situés en Belgique (Zeebrugge et Anvers) et aux Pays-Bas (Rotterdam). Il pourrait prendre effet à partir de la date à laquelle le règlement MIE cesse de s'appliquer au Royaume-Uni, entrainant la fin de l'appartenance de ce dernier au corridor mer du Nord - Méditerranée.
Ce texte est examiné par la commission des transports et du tourisme du Parlement européen, dans le cadre de la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions ainsi que le prévoit l' article 172 du Traité de fonctionnement sur l'Union européenne (TFUE) en matière de réseaux transeuropéens. Le rapport de la commission devrait être présenté le 3 décembre prochain et un vote est prévu en commission le 22 janvier 2019 avant un vote en plénière le 19 février.
L'avis rendu par le Comité des régions 29 ( * ) prévoit une meilleure prise en compte des ports français du réseau central et propose d'amender la proposition de la Commission pour établir un corridor « Mer du Nord-Méditerranée » passant par Brest, Roscoff, Cherbourg, Caen, Le Havre et relier le corridor dit « Atlantique » au corridor « Mer du Nord-Méditerranée » 30 ( * ) .
Les modifications apportées aux tracés du corridor mer du Nord-Méditerranée devront également être prises en compte dans le cadre de la proposition de nouveau règlement MIE 31 ( * ) , actuellement examinée conjointement par la commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie et la commission des transports et du tourisme 32 ( * ) et qui devra définir le tracé des différents corridors de transports européen jusqu'en 2027.
Telle que conçue, la proposition de règlement 2018/0299 exclut les ports bretons et normands des futurs tracés maritimes entre l'Union européenne et l'Irlande, situation inacceptable aux yeux de votre rapporteur pour avis .
Faute d'avoir fait preuve d'une réactivité suffisante cet été pendant la phase consultative ouverte du 28 juin au 12 juillet, le Gouvernement français s'est retrouvé devant le fait accompli et il a fallu une mobilisation sans précédent des régions de France 33 ( * ) , des élus et des acteurs concernés 34 ( * ) pour tenter de rattraper ce véritable fiasco , qui pourrait priver nombre de ports français du réseau global européen du bénéfice des échanges commerciaux avec l'Irlande. Le ministère des transports tente depuis d'obtenir une modification de cette proposition 35 ( * ) .
La proposition de la Commission européenne apparaît d'autant plus invraisemblable que les ports de Brest et Roscoff sont géographiquement les plus proches pour desservir l'Irlande depuis la partie continentale de l'Union européenne. En outre, s'agissant du port de Cherbourg, par exemple, plus de 60 % de son trafic concerne déjà l'Irlande et le port assure également une connexion par ferry, avec un volume de plus d'un million de tonnes et près de 250 000 passagers annuels.
Votre rapporteur pour avis rappelle que les tracés des corridors du réseau central doivent répondre à des objectifs d'intérêt national et communautaire majeurs comme l'intégration modale, l'interopérabilité et le développement coordonné des infrastructures de transports européennes, en particulier en ce qui concerne les tronçons transfrontaliers. Or l'exclusion de nombreux ports français du futur tracé du corridor mer du Nord-Méditerranée aurait des conséquences irréversibles sur leur intégration aux échanges commerciaux européens .
Outre cette situation inacceptable en l'état, votre rapporteur pour avis partage les préoccupations exprimées par nombre d'acteurs du secteur quant aux conséquences économiques concrètes du retrait du Royaume-Uni de l'Union. Si la crainte d'un « no deal » semble s'éloigner depuis l'annonce d'un premier accord « technique » trouvé lundi 12 novembre 2018, les modalités futures d'association du Royaume-Uni à l'Union européenne demeurent floues à ce stade.
b) L'urgence d'une stratégie adaptée aux défis des ports français
Cette initiative de la Commission européenne intervient dans un contexte où la part de marché des ports français se réduit par comparaison avec celle de leurs voisins européens, comme le relevait déjà notre collègue Charles Revet dans son avis n° 113 (2017-2018) précité.
Pourtant, la France bénéficie a priori d'une position géographique privilégiée pour le transport maritime : avec 360 millions de tonnes de fret et 30 millions de passagers transportés, elle est la cinquième puissance portuaire européenne. Sur les 35 000 hectares d'espace foncier des grands ports maritimes, le secteur portuaire représente plus de 40 000 emplois directs, plus de 90 000 dans les activités industrielles et plus de 300 000 dans les bassins locaux 36 ( * ) .
Néanmoins, les grands ports maritimes français ont du mal à faire face aux concurrences allemande, espagnole, italienne, néerlandaise et portugaise . Aussi, le premier port français en volume, Marseille, n'est que 6 ème en Europe et le port du Havre est en 9 ème position, bien loin derrière les autres ports de façade Manche/mer du Nord.
Dès lors, il est urgent, aux yeux de votre rapporteur pour avis, d'adopter une nouvelle stratégie portuaire pour permettre aux ports français de tirer le meilleur parti des échanges commerciaux intra-européens et avec le reste du monde.
Classement des 19 premiers ports européens par
tonnage
et évolution entre 2016 et 2017
|
Classement / millions de tonnes |
Tonnage total |
Évolution 2016/2017 |
Liquides en vrac |
Solides en vrac |
Marchandises diverses |
|
Rotterdam |
467,4 |
1,3% |
214,3 |
80,2 |
172,9 |
|
Anvers |
223,6 |
4,5% |
73,1 |
12,2 |
138,4 |
|
Hamburg |
136,5 |
-1,2% |
13,7 |
31,0 |
91,8 |
|
Amsterdam |
99,7 |
2,8% |
46,8 |
46,4 |
6,5 |
|
Algeciras |
96,5 |
-0,4% |
29,1 |
1,9 |
65,5 |
|
Marseille |
80,4 |
-0,3% |
46,3 |
13,6 |
20,4 |
|
Valence |
73,2 |
3,4% |
3,2 |
2,3 |
67,8 |
|
Bremen |
73,1 |
-1,4% |
1,6 |
7,9 |
63,5 |
|
Le Havre |
71,9 |
9,9% |
39,9 |
2,2 |
29,8 |
|
Barcelone |
60,1 |
25,9% |
14,5 |
4,5 |
41,1 |
|
Gênes |
54,2 |
8,7% |
15,2 |
3,4 |
35,5 |
|
Dunkerque |
50,3 |
7,8% |
5,1 |
24,6 |
20,6 |
|
Sines |
49,9 |
-2,5% |
22,5 |
6,4 |
21,0 |
|
Bilbao |
34,2 |
7,0% |
19,8 |
4,5 |
9,9 |
|
Livourne |
33,7 |
2,7% |
8,8 |
0,8 |
24,1 |
|
Nantes Saint-Nazaire |
29,9 |
17,3% |
20,0 |
7,1 |
2,8 |
|
Rouen |
20,1 |
-4,6% |
9,8 |
8,9 |
1,3 |
|
La Rochelle |
8,6 |
-5,6% |
2,8 |
4,9 |
0,8 |
|
Bordeaux |
7,3 |
-7,3% |
4,8 |
1,8 |
0,6 |
Source : réponses au questionnaire budgétaire - DGITM.
L'idée d'actualiser et de repenser la stratégie portuaire française n'est d'ailleurs pas nouvelle . Dans la partie de son rapport public annuel 2017 consacrée au bilan de la réforme des grands ports maritimes 37 ( * ) , la Cour des comptes invitait le Gouvernement à réviser la stratégie nationale portuaire pour améliorer la coopération entre les ports, leur gestion domaniale et, en particulier, leur desserte ferroviaire. De même, la Cour a déjà eu l'occasion d'attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de renforcer le pilotage stratégique et financier du Grand port maritime de Marseille 38 ( * ) et de relever un certain nombre d'incohérences et de dysfonctionnements dans la réalisation du terminal multimodal du Havre 39 ( * ) .
Face à la diminution structurelle du trafic lié aux hydrocarbures et la montée en puissance de la fiscalité applicable aux ports (cotisation foncière des entreprises), le modèle portuaire doit être révisé .
En juillet 2017, la Commission européenne a demandé à la Belgique et à la France d'abolir les exemptions de l'impôt sur les sociétés accordées à leurs ports, de manière à aligner leurs régimes fiscaux sur les règles de l'UE en matière d'aides d'État . Selon la Commission, les bénéfices des opérateurs portuaires doivent être taxés selon les lois nationales normales relatives à l'impôt sur les sociétés afin d'éviter des distorsions de concurrence 40 ( * ) .
Récemment, à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d'État, un nouveau coup a été porté au modèle économique des ports : le Conseil constitutionnel a été amené à se prononcer sur la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit du 2° de l'article 1449 du code général des impôts dans sa rédaction résultant de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 41 ( * ) . En l'espèce, il a jugé que l'exonération de cotisation foncière des entreprises (CFE) pour les grands ports maritimes, les ports autonomes ainsi que les ports gérés par des collectivités territoriales, des établissements publics ou des sociétés d'économie mixte, à l'exception des ports de plaisance, introduisait une rupture d'égalité devant la loi et devant les charges publiques , en ce qu'elle exclut de son champ d'application les sociétés susceptibles de gérer un port, n'ayant pas le statut de sociétés d'économie mixte mais dont le capital peut être significativement voire totalement détenu par des personnes publiques. Sur ce fondement et rejetant le grief avancé par la société requérante au sujet de la méconnaissance par le législateur de la liberté contractuelle et de la liberté d'entreprendre, le Conseil constitutionnel a déclaré ce dispositif d'exonération fiscale contraire à la Constitution .
L'année 2017 a par ailleurs été marquée par 49 mouvements de grève et 4 679 journées de grève en cumulé , en nette recul par rapport à 2016 et proche des années 2012-2015 où la conflictualité était apparue modérée depuis la réforme portuaire de 2008. La baisse du nombre des mouvements de grève voile néanmoins la réalité du climat social dans les ports, qui reste tendu .
Lors des Assises de l'économie de la mer en novembre 2017, le Premier ministre a annoncé l'engagement d'une stratégie portuaire autour de trois axes : la complémentarité entre les ports, la compétitivité et l'amélioration de la fluidité du passage portuaire. En parallèle, la stratégie logistique 2025 , co-pilotée par le ministère de la transition écologique et solidaire et le ministère de l'économie, doit permettre de mieux intégrer les ports aux chaînes logistiques. Un conseil d'orientation et de suivi, co-présidé par les ministres des transports et de l'économie et réunissant les principales organisations professionnelles, les associations de collectivités territoriales et les syndicats, a été installé en mars 2017.
En novembre 2018, à l'issue du CIMer qui s'est tenu à Dunkerque, le Premier ministre a chargé la ministre des transports d'établir d'ici six mois une stratégie nationale pour les ports français. Le Premier ministre a par ailleurs dessiné certains axes de travail parmi lesquels le renforcement de la coopération entre les ports des Hauts-de-France et la fusion d'ici au 1 er janvier 2021 des ports du Havre, de Rouen et de Paris (actuellement groupés au sien du GIE Haropa) en un établissement public unique doté de trois implantations territoriales.
Votre rapporteur pour avis rappelle également la nécessité, pour le Gouvernement, de s'assurer que l'ensemble des ports français disposent des personnels techniques compétents (douanes, vétérinaires) afin de réaliser les contrôles des cargaisons des navires rendus nécessaires par le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Ces points ont notamment été traités par la commission spéciale sénatoriale constituée pour l'examen du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures de préparation au Brexit 42 ( * ) .
Le 8 novembre dernier, le Premier ministre a par ailleurs annoncé la nomination d'un coordinateur interministériel pour gérer les conséquences du Brexit sur les ports et les territoires français. Vincent Pourquery de Boisserin sera chargé de conduire, avec les élus, les discussions nécessaires à l'adaptation pratique des infrastructures portuaires à cette nouvelle donne.
La rapidité de ces adaptations sera particulièrement déterminante pour la capacité des ports français à amortir les conséquences négatives du Brexit et à profiter des opportunités commerciales qu'il offre.
Au-delà, plusieurs mesures fiscales introduites lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019 devraient contribuer à la soutenabilité économique du modèle portuaire français et votre rapporteur pour avis y sera particulièrement attentif. L'examen prochain de la loi d'orientation des mobilités (LOM) pourrait également permettre de sécuriser certains pans de l'activité des ports français.
2. Accompagner la transition écologique du secteur du transport maritime
Le secteur maritime a longtemps été exclu des négociations internationales sur le climat et la qualité de l'air, à l'image du Protocole de Kyoto et de l'Accord de Paris, les États laissant le soin à l'Organisation maritime internationale (OMI) d'aborder ces sujets.
À l'heure actuelle, les transports maritimes représentent environ 2,6 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone (CO 2 ). Toutefois, en ramenant les volumes de marchandises transportées par le secteur maritime aux émissions de CO 2 , celles-ci restent moins fortes que dans les autres secteurs de transport (voir tableau ci-dessous).
Source : OCDE, forum international des transports 2017.
En revanche, s'agissant de la problématique de la qualité de l'air et de la protection de la santé publique , le sujet est plus délicat car la quasi-totalité des navires marchands transocéaniques et de la flotte de cabotage utilise du fioul lourd comme carburant, qui émet, outre du CO 2 , des oxydes de soufre (SOx), des oxydes d'azote (NOx) et des particules fines .
Le cadre juridique international concernant les émissions polluantes des navires a été renforcé depuis la fin des années 1990 : la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL) de 1973, qui limite les émissions de NOx en fonction de la date de mise en service des navires, a été complétée en 1997 par une annexe VI relative à la prévention de la pollution de l'atmosphère. Cette annexe prévoyait notamment une limitation de la teneur en soufre des carburants utilisés à 3,50 % dans un premier temps puis à 0,50 % au 1 er janvier 2020 . La proportion de souffre dans les carburants marins est même limitée à 0,10 % dans les zones dites SECA 43 ( * ) (zone Manche-mer du Nord classée comme telle depuis 2007 par exemple). Les centres de sécurité des navires, dont l'action est coordonnée par la direction des affaires maritimes, sont chargés de contrôler le respect de ces normes.
À cet égard, votre rapporteur pour avis souhaite apporter son soutien à l'idée de créer une zone de contrôle des émissions de SOx en mer Méditerranée , compte tenu des risques induits pour la santé humaine et des nuisances occasionnées pour les citoyens vivant dans des villes portuaires à fort trafic. Pour aboutir, cette initiative devra toutefois être présentée par plusieurs États parties à la convention MARPOL ayant des intérêts en commun dans une zone identifiée puis adoptée au sein de l'OMI.
Au-delà, votre rapporteur pour avis partage l'objectif d'une diversification des modes de propulsion des navires, que ce soit par des énergies de transition telles que le gaz naturel liquéfié (GNL) et dans la mesure où il n'est pas importé d'un pays utilisant la fracturation hydraulique ou par des énergies totalement décarbonées à l'image de l'hydrogène . Votre rapporteur pour avis est néanmoins conscient du fait que, compte tenu des coûts d'investissement dans ces technologies, le développement de solutions de court terme comme le lavage des fumées doit également être poursuivi.
Sur ce dernier point, votre rapporteur pour avis indique qu'il est favorable au mécanisme de suramortissement fiscal introduit à l'article 18 quinquies du projet de loi de finances pour 2019 lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale pour les investissements réalisés par les armateurs dans le cadre de l' achat de navires neufs fonctionnant à l'hydrogène et au gaz naturel liquéfié ainsi que l'achat de biens destinés au traitement des gaz d'échappement ('scrubber') et à l'alimentation électrique des navires au cours d'une escale.
Le taux de suramortissement est fixé à 25 % pour le GNL et 30 % pour les propulsions décarbonées (hydrogène, électrique, vélique). Ce dispositif pourra s'appliquer à compter de la réception par le Gouvernement de la réponse de la Commission européenne sur sa conformité au droit de l'Union en matière d'aides d'État.
Si le gaz naturel liquéfié permet de réduire de façon très importante les émissions d'oxyde de soufre (SOx) et d'oxydes d'azote (NOx) émises par des navires et les émissions de dioxyde de carbone (CO2) de l'ordre de 10 à 20 %, il demeure une énergie carbonée. Aussi, l'enthousiasme doit être mesuré : il s'agit d'une énergie de transition et de diversification pour la propulsion des navires, avant de trouver une énergie décarbonée techniquement opérationnelle et économiquement viable.
Votre rapporteur pour avis rappelle, à cet égard, la nécessité de soutenir les ports dans leur offre de solutions techniques adaptées au déploiement de ces technologies , comme le prévoit le volet portuaire du cadre d'action national pour le déploiement des carburants alternatifs (CANCA) pris en application de la directive 2014/94/UE 44 ( * ) et il se félicite que chaque façade maritime dispose désormais d'un terminal GNL.
En revanche, si les infrastructures de GNL se développent progressivement, les équipements pour le branchement électrique à quai sont encore très peu nombreux .
Enfin, votre rapporteur pour avis se félicite de l'adoption, le 13 avril 2018, par le soixante-douzième comité de protection de l'environnement marin (MEPC72), d' une stratégie initiale de réduction des gaz à effet de serre des navires au sein de l'OMI . Le niveau d'ambition se décline en trois objectifs 45 ( * ) :
- un renforcement de l'index d'efficacité énergétique (EEDI) des navires neufs ;
- un objectif relatif pour 2030 : « réduire les émissions de CO 2 par activité de transport, en moyenne pour l'ensemble des transports maritimes internationaux, d'au moins 40 % d'ici à 2030, en poursuivant l'action menée pour atteindre 70 % d'ici à 2050, par rapport à 2008 » ;
- un objectif absolu pour 2050 : « parvenir au point culminant des émissions de GES provenant des transports maritimes internationaux aussitôt que possible et réduire le volume total d'émissions de GES annuelles d'au moins 50 % d'ici à 2050 par rapport à 2008, tout en poursuivant l'action menée en vue de leur élimination progressive, comme cela est préconisé dans la vision, enchaînement qui permettra de réduire les émissions de CO 2 conformément aux objectifs de température fixés dans l'Accord de Paris ».
Cet aboutissement est dû, en bonne partie, à la mobilisation des États de la coalition pour la haute ambition dans le transport maritime (SHAC) à laquelle la France participe activement et à l'initiative française de la déclaration « Tony deBrum », présentée au « One planet Summit » du 12 décembre 2017 et soutenue à ce jour par 48 États.
Plusieurs options seront étudiées lors des prochaines sessions de l'OMI afin d'atteindre ces objectifs.
* 27 2018/0299(COD) :https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2018/0299(OLP).
* 28 Règlement modifiant le règlement UE n° 913/2010 et abrogeant les règlements CE n° 680/2007 et CE n° 67/2010.
* 29 COTER-VI/050, Avis du Comité européen des régions sur le Mécanisme pour l'interconnexion en Europe.
* 30 Amendements 29 portant sur le tableau 1 de la partie III de l'annexe au règlement MIE et 31 sur le tableau 4 de la partie III de la même annexe.
* 31 2018/0228 (COD).
* 32 https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&reference=2018/0228(OLP)
* 33 Bretagne, Normandie, Hauts de France, en particulier.
* 34 Union des ports français, HAROPA, Ports Normands associés.
* 35 Voir le courrier adressé par la ministre des Transports à la Commissaire européenne Violeta Bulc le 10 août 2018.
* 36 Chiffres tirés du document de politique transversale du projet de loi de finances pour 2017 consacré à la politique maritime de la France.
* 37 Cour des comptes , Le bilan de la réforme des grands ports maritimes : une mise en oeuvre inégale, des effets modestes, une attractivité insuffisante , 8 février 2017.
* 38 Cour des comptes, rapport particulier n° S2016-2969 « Grand port maritime de Marseille, exercices 2009 à 2014 », 13 février 2017.
* 39 Cour des comptes, référé n° S2018-2282, « Le terminal multimodal du Havre », 9 octobre 2018.
* 40 Voir le communiqué de presse de la Commission européenne en date du 27 juillet 2017 et la décision SA.38398.
* 41 Décision QPC du 21 septembre 2018 - Société d'exploitation de moyens de carénage.
* 42 Sur ce point, voir le rapport n° 92 (2018-2019) de notre collègue Ladislas Poniatowski, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 30 octobre 2018.
* 43 Sulphur emission control are, zone de contrôle des émissions de SOx.
* 44 Directive 2014/94/UE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2014 sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE.
* 45 Source : réponses au questionnaire budgétaire - DGITM.