EXAMEN EN COMMISSION
Au cours de sa réunion du 28 novembre 2018, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous la présidence de M. Christian Cambon, président, a procédé à l'examen des crédits de la mission « Sécurités : Gendarmerie nationale » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2019.
M. Christian Cambon, président. - L'ordre du jour appelle, dans un premier temps, la présentation, par nos collègues Philippe Paul et Yannick Vaugrenard, des crédits du programme 152, consacrés à la Gendarmerie nationale, de la mission « Sécurités ».
M. Philippe Paul, co-rapporteur des crédits du programme 152 de la mission « Sécurités ». - Avant de vous présenter notre appréciation sur les crédits de la gendarmerie nationale prévus au projet de loi de finances pour 2019, il convient de saluer la qualité du travail globalement accompli par les gendarmes au cours de l'année passée. Ce qu'il importe avant tout de souligner, c'est que la gendarmerie nationale cherche constamment à s'adapter pour améliorer le service rendu à la population.
Ainsi, dans le domaine de la lutte contre la délinquance, la gendarmerie a obtenu des résultats particulièrement positifs en matière d'atteintes aux biens. Le général Lizurey a évoqué devant nous, le 24 octobre dernier, une baisse de 6,6% des cambriolages au niveau national. Or, cette diminution est en partie due à une adaptation efficace de la gendarmerie au changement de nature de cette criminalité ; celle-ci relevant depuis quelques années de groupes organisés transnationaux.
Par ailleurs, la gendarmerie a su affronter des crises de grande ampleur, qui ont mis à l'épreuve son organisation ainsi que ses performances en matière de maintien de l'ordre. Ces crises ont montré que l'institution était en mesure de s'adapter à des situations particulièrement difficiles. L'évacuation maîtrisée de Notre-Dame-des-Landes, par exemple, témoigne de cette capacité de la gendarmerie à offrir au ministère de l'intérieur, en étroite coordination avec les autres forces de sécurité mais aussi avec les élus locaux, une réponse adéquate aux défis qu'elle est chargée d'affronter. La gendarmerie a ainsi adapté en permanence son dispositif, avec vingt-six escadrons de gendarmerie mobile (EGM) engagés sur l'opération en janvier et février 2018, puis un maintien de huit EGM, avant une remontée en puissance à vingt-cinq EGM pour l'opération d'évacuation d'avril 2018.
Il faut également saluer la contribution essentielle des membres de la réserve opérationnelle de la gendarmerie, que ce soit Outre-mer où leur apport a été précieux après le passage de l'ouragan Irma, ou sur le territoire métropolitain où ils apportent souvent une aide précieuse aux collectivités locales pour le bon déroulement de certains événements. À cet égard, nous regrettons le fait que la régulation budgétaire de 2018 ait conduit à une réduction de 900 emplois de réservistes jusqu'en septembre dernier. Ceci a en effet constitué un handicap très sérieux pour le bon accomplissement des missions de la gendarmerie nationale.
Il est d'autant plus nécessaire de souligner le travail accompli que, comme l'ont montré les excellents travaux de la Commission d'enquête du Sénat sur l'état des forces de sécurité intérieure, les conditions d'exercice du métier sont difficiles. Les causes en sont multiples. La lutte contre le terrorisme a énormément mobilisé la gendarmerie et l'a obligée à revoir son organisation, notamment en matière de renseignement et d'interventions spéciales. Les relations avec la population sont souvent tendues, y compris au cours des interventions les plus quotidiennes, comme lors des contrôles routiers. Les tâches administratives sont de plus en plus lourdes et la procédure judiciaire est devenue trop complexe. Enfin, nous y reviendrons, les moyens matériels sont très contraints.
Il est vrai que la situation n'est pas aussi préoccupante qu'au sein de la police nationale, en partie grâce à l'existence de mécanismes relativement efficaces d'expression et de traitement des difficultés rencontrées par les gendarmes. Je pense en premier lieu au Conseil de la fonction militaire gendarmerie (CFMG) et à son groupe de contact. Il est vrai aussi que les agents ont bénéficié d'améliorations indéniables, comme le programme NéoGend, qui semble unanimement apprécié par les troupes pour sa facilité d'utilisation et pour la simplification des taches qu'il a permise.
Toutefois, ne croyons pas la gendarmerie protégée par son statut militaire. Si ce sont plutôt les policiers qui ont récemment manifesté leur mécontentement avec le mouvement de la fin 2016, la gendarmerie nationale a également connu des crises importantes par le passé, notamment à l'été 1989 et en décembre 2001. Par conséquent, il convient d'observer la plus grande vigilance sur les mesures prises par le Gouvernement pour éviter une dégradation supplémentaire de l'état moral des personnels.
Le présent rapport est l'occasion d'exercer cette vigilance sur les moyens budgétaires qui seront mis à disposition de la gendarmerie nationale en 2019 pour l'accomplissement de ses missions.
Je ne reviendrai pas en détail sur les chiffres que le général Lizurey nous a déjà présentés le 24 octobre dernier. Les crédits de paiement du programme 152 augmentent d'environ 2%. Mais, comme 85% de ces crédits sont des rémunérations et pensions et que celles-ci augmentent de 2,3%, la presque totalité de la hausse prévue est absorbée par le titre II.
Rappelons que le président de la République a annoncé la création de 10 000 emplois sur la période 2018-2022 pour renforcer les forces de sécurité intérieure ; la gendarmerie nationale devant bénéficier sur cette période d'un total de 2 500 emplois, dont 625 au titre de 2019. Pour mémoire, 500 emplois avaient été créés au titre de 2018. Par ailleurs, une enveloppe de 50,03 millions d'euros est prévue en 2019 pour financer des mesures catégorielles statutaires et indemnitaires, dont la suite de l'application du plan de 2016.
En revanche, ni les crédits de fonctionnement, ni les crédits d'investissement ne nous semblent traités de manière satisfaisante en 2019.
Tout d'abord, la légère hausse des dépenses de fonctionnement prévue ne correspondra pas à une amélioration des conditions de travail des gendarmes. Cette hausse s'explique en effet essentiellement par l'ajustement des enveloppes de la gendarmerie mobile et du carburant, par la couverture des coûts de fonctionnement et d'équipement des réservistes et des personnels dont le recrutement est prévu en 2019, ainsi que par l'inflation des loyers. Ainsi, au total, le budget de titre 3 prévu au PLF 2019 permet seulement de reconduire, à périmètre constant, les dotations de fonctionnement courant des unités, les loyers de droit commun, le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information et des hélicoptères, ainsi que l'équipement des unités.
Le vieillissement des matériels est également toujours une source de préoccupation. En 2019, le budget consacré au renouvellement automobile devrait ainsi se monter à 61 millions d'euros en crédits de paiement. Ceci devrait permettre en théorie d'acheter 2 800 véhicules, ce qui est insuffisant pour assurer un renouvellement correct de la flotte. En outre, pour le moment, en raison du gel budgétaire, seuls 1 700 véhicules ont pu être acquis sur les 3 000 prévus pour l'année 2018. Cette restriction n'est pas anodine : les véhicules sont la vitrine des forces de l'ordre, et l'état dégradé des voitures de la gendarmerie porte atteinte à la dignité de la fonction. Enfin, il n'y aura en 2019, une fois encore, aucun investissement nouveau matière de véhicules blindés ou de moyens aériens.
Au total, l'ensemble de ces éléments, ainsi que l'absence de perspective à long terme sur le rattrapage des moyens pourtant nécessaire, me conduit à préconiser une abstention sur les crédits du programme 152. Afin de dépasser ces interrogations que exprimons chaque année sur le budget de la gendarmerie, il me paraît nécessaire que l'ensemble des forces de sécurité intérieure puissent bénéficier d'une nouvelle loi de programmation pluriannuelle, sur le modèle de la loi de programmation militaire.
M. Yannick Vaugrenard, rapporteur des crédits du programme 152 de la mission « Sécurités ». - Je voudrais débuter cette intervention en constatant que nos forces de sécurité sont très éloignées des élans d'affectation constatés après les attentats terroristes que nous avons subis. Or, la gendarmerie en particulier doit fait face très fréquemment à de lâches et violentes agressions, de la part de personnes ou de groupes extrémistes organisés.
La versatilité de l'opinion ne saurait nous atteindre. C'est pourquoi je veux affirmer mon soutien et ma reconnaissance aux services que nos gendarmes rendent à la Nation, avec courage et sang-froid. Mais ce soutien doit aussi être matériel et financier.
À l'issue de notre analyse des crédits de la gendarmerie pour 2019, il me faut malheureusement constater que « le compte n'y est pas ». Qu'il s'agisse des moyens de fonctionnement courant, des véhicules ou encore de l'immobilier, les crédits prévus ne sont pas à la hauteur des enjeux. Plus encore que les montants prévus, c'est la stratégie d'ensemble qui semble faire défaut. En effet, si l'on veut préserver l'ensemble des capacités opérationnelles de la gendarmerie, il faut aujourd'hui d'élaborer un plan global de remise à niveau, en mettant clairement en regard les missions et les moyens correspondants, sur une base pluriannuelle. Je partage donc tout-à-fait l'idée, évoquée par mon collègue Philippe Paul et proposée par une commission d'enquête sénatoriale, d'une nouvelle loi de programmation pluriannuelle des forces de sécurité.
Outre les éléments déjà indiqués, je voudrais souligner les points suivants.
D'abord, les dépenses d'investissement seront en recul en 2019. Certes, un montant de 108,9 millions d'euros en crédits de paiement permettra de financer la cinquième annuité du plan de réhabilitation de l'immobilier domanial de la gendarmerie nationale pour la période 2015-2020. Parallèlement, le plan de renforcement de la sécurité des casernes, deuxième année du plan, se verra attribuer 15 millions d'euros.
Si les crédits prévus par ces deux plans semblent importants, ils doivent toutefois être comparés aux véritables besoins. Les études entreprises par la gendarmerie nationale permettent ainsi d'évaluer les besoins budgétaires en matière immobilière à environ 300 millions d'euros par an, soit 100 millions pour la maintenance et 200 millions pour les opérations de reconstruction ou de renouvellement. Ainsi, au total, les crédits prévus pour 2018-2020 sont inférieurs de plusieurs centaines de millions d'euros aux crédits réellement nécessaires. Sur invitation du directeur général de la gendarmerie nationale, j'ai bénéficié d'une immersion de vingt-quatre heures au sein de l'antenne du GIGN de Nantes, dont les membres servent la Nation avec un dévouement sans limite. À cette occasion, j'ai également mesuré les conditions déplorables de leur hébergement avec leurs familles, qui ne se plaignent pourtant pas.
S'agissant par ailleurs des équipements, comme l'a indiqué Philippe Paul, le renouvellement des véhicules est insuffisant. L'âge moyen des véhicules a certes un peu diminué, passant à 7,4 ans et 120 000 km. Ces chiffres cachent toutefois de grandes disparités, le rythme de mise en réforme des véhicules ayant beaucoup ralenti cette année à cause du gel des crédits déjà évoqué.
Deuxième élément, il convient de constater que, malgré les assurances exprimées l'an passé par le Président de la République, la gendarmerie nationale ne reviendra pas en arrière sur l'application de la directive européenne temps de travail, pour son volet relatif au repos journalier. La perte correspondante en équivalents temps pleins a été définitivement chiffrée par l'inspection générale de l'administration à 4 000 ETP. Ce sont donc des emplois définitivement perdus, qui sont loin d'être compensés par le plan de croissance des effectifs. Le Général Lizurey affirme que cette perte a désormais été absorbée par l'institution sans que le service public en soit affecté. C'est donc l'ensemble des gendarmes, dont la situation est déjà souvent difficile, qui ont donc dû pallier ce déficit en travaillant davantage.
Troisième élément, la question des « tâches indues » n'est toujours pas entièrement traitée malgré certains progrès. Ces tâches indues recouvrent des missions historiquement affectées aux forces de sécurité intérieure, pour des raisons tenant notamment à leur très grande disponibilité, et désormais accomplies par simple habitude. Sont par exemple concernés les convocations et les notifications de décisions judiciaires, les fonctions de gardes statiques devant les bâtiments officiels, l'enregistrement des procurations électorales ou encore le traitement des scellés judiciaires pour destruction.
Plusieurs étapes ont certes déjà été franchies afin de réduire le périmètre de ces missions. Ainsi en est-il par exemple de l'enregistrement de la perte de documents officiels, qui a été restreinte aux seuls cas de pertes sans renouvellement de documents, des gardes statiques, qui ont été fortement réduites, et de la notification des mesures de suspension administrative du permis de conduire.
De l'avis des personnels, ces évolutions sont loin d'être suffisantes. Au moment où se met en oeuvre la police de sécurité du quotidien, il importe plus que jamais de dégager les personnels actifs de la gendarmerie de missions périphériques pour véritablement augmenter leur présence sur le terrain.
Je souhaiterais enfin faire le point sur une réforme en cours au ministère de l'intérieur, que nous devons suivre avec attention car elle peut avoir des conséquences importantes pour le fonctionnement des forces de sécurité intérieure, en particulier la gendarmerie.
Dans le cadre de la transformation numérique de l'État menée sous l'égide de la direction interministérielle du numérique, le ministère des armées s'est déjà doté d'une direction générale du numérique, dite « DNUM ». Un décret et trois arrêtés ont été pris cet été pour mettre en place cette direction générale. Ces textes définissent davantage une direction générale de gouvernance et de coordination qu'une direction qui mènerait elle-même les projets numériques. Ceci permet de préserver un équilibre entre un niveau central d'impulsion qui veille au caractère harmonieux de la transformation numérique de l'ensemble du ministère, et des niveaux plus proches du terrain qui peuvent continuer à innover de manière souple et efficace.
Or le ministère de l'intérieur est en cours de réflexion pour créer sa propre direction générale du numérique. Celle-ci sera placée auprès du secrétariat général du ministère et devrait regrouper plusieurs services préexistants. Je rappelle que les forces de sécurité disposent aujourd'hui d'outils efficaces comme le service des technologies et des systèmes d'information de la Sécurité intérieure (le ST(SI)2), placé auprès de la gendarmerie mais bénéficiant également à la police, et qui est à l'origine de NéoGend et NéoPol, ou encore du système de gestion des soldes « AGORH@ », loués pour leur efficacité et leur coût maîtrisé.
Il nous paraît essentiel que le nouveau dispositif, à propos duquel nous avons entendu le secrétaire général du ministère de l'Intérieur, permette de capitaliser sur ces réussites reconnues. Il s'agit de générer de nouvelles économies tout en préservant les spécificités des systèmes d'information de la sécurité intérieure, dont les exigences en termes de disponibilité et d'efficacité sont très élevées. Il faut également préserver les capacités d'innovation, la souplesse et l'agilité des services existants, qui associent étroitement compétences numériques et de terrain. N'oublions pas non plus que, dans ce domaine des applications informatiques, un accident est vite arrivé, comme en témoigne le précédent de LOUVOIS. Il convient de noter que la création d'une direction générale des achats est également en cours ; nous aurons à suivre ce dossier dans les prochains mois.
En conclusion, je crois qu'il faut prendre très au sérieux les difficultés exprimées par l'ensemble des forces de sécurité intérieure, notamment devant la commission d'enquête qui avait été présidée par Michel Boutant. Dans ce contexte, les crédits du programme 152 pour 2019 ne me paraissent pas, que ce soit par leur volume global ou par leur répartition, de nature à éloigner le risque d'une crise au sein de la gendarmerie nationale.
En conséquence, je préconise d'émettre un avis défavorable aux crédits qui nous sont proposés.
M. Olivier Cigolotti. - Je remercie nos rapporteurs de leur évaluation objective des crédits de nos forces de sécurité. Dans nos départements, les commandants de groupement gèrent la pénurie budgétaire. Les lauréats du concours de la gendarmerie doivent également reporter leur incorporation parfois même au-delà d'un an, faute des crédits de formation suffisants. Ces jeunes peuvent se retrouver dans une situation professionnelle difficile, suite à un tel différé. La situation de nos réservistes de gendarmerie doit également être soulignée : suite à la déflation de 900 emplois, les commandements de groupement font appel à ces réservistes par demi-journée seulement, faute de pouvoir honorer financièrement le coût des repas ! En outre, de nombreux réservistes mobilisés lors de la crise des gilets jaunes en novembre ne seront rémunérés qu'en mars 2019 ! Cette situation est dramatique ! Je m'abstiendrai donc sur les crédits de ce programme.
M. Michel Boutant. - Le règlement des vingt-deux millions d'heures supplémentaires police n'est toujours pas assuré ! Le mal est profond, au sein de nos forces de l'ordre, comme l'ont récemment illustré deux suicides dans la police nationale. Les événements actuels mettent à mal la capacité de résistance de nos forces de sécurité qui sont extrêmement sollicitées. Ce budget, notamment en termes d'investissement, est problématique : plutôt que de mettre en oeuvre ces diminutions budgétaires, il faudrait accorder de nouveaux moyens à ces forces qui protègent la République !
M. Ladislas Poniatowski. - Comment s'exerce le mécénat au profit de la gendarmerie ? Le Groupe Hermès aurait donné un million d'euros à la Garde Républicaine !
M. Philippe Paul. - Il existe en effet des opérations de mécénat, dont l'une, qui implique deux entreprises et s'élève à deux millions d'euros, a bénéficié au manège Battesti de la caserne des Célestins : il s'agit d'un soutien à l'entretien du patrimoine historique de la Garde républicaine. Dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale, la question des aides extérieures à la police nationale et à la gendarmerie a été abordée. On en vient à demander l'achat, par les collectivités locales, de véhicules pour la police nationale ! Cette situation est ubuesque ! Il y a quelques années, le maire de Pointe à Pitre payait déjà le carburant des véhicules de police ! Les gendarmes ne relèvent pas de la loi de programmation militaire et la mission Sécurités leur accorde une place ténue. La tentation est forte de voter contre le budget. La gendarmerie a reçu l'autorisation du ministère des finances d'acquérir de nouveaux véhicules l'année prochaine ou d'intégrer des personnels sur des reliquats de l'exercice de 2018 ! Il faut inscrire notre réflexion sur la gendarmerie en cohérence avec notre position sur le budget des armées. Le Général Richard Lizurey, qui vient d'être prolongé dans ses fonctions, est un grand professionnel très apprécié de ses troupes. Voter contre le budget conduirait, d'une certaine manière, à le fragiliser ; c'est pourquoi j'ai prôné l'abstention.
M. Yannick Vaugrenard. - Je tiens à manifester mon soutien total et absolu au général Lizurey, qui a besoin de moyens conséquents. C'est pourquoi, précisément, je voterai contre ce budget. La Région Ile-de-France et la Ville de Paris, quelle qu'en soit la majorité politique, ont proposé d'acheter des véhicules pour les mettre au service de la police, sans exercer aucun droit de regard pour leur utilisation. Elles ont essuyé un refus de principe. Une telle démarche constituerait certes un précédent. Le mal est profond au sein des forces de sécurité. Il nous faut alerter le Gouvernement ! Pourquoi avoir créé une commission d'enquête sénatoriale, dont les conclusions et les préconisations ont été adoptées à l'unanimité, et ne pas en tirer les conséquences lors de ce vote du budget ? Il est aberrant que les forces de sécurité de la sixième puissance mondiale doivent attendre le mécénat pour défendre la population ! A l'instar de notre démarche lors de l'examen de la loi de programmation militaire, nous pourrions veiller à ce qu'un engagement soit pris en faveur du renouvellement des équipements de nos forces de sécurité. Des moyens interministériels, déjà sollicités lors des opérations extérieurs, pourraient également être déployés au profit de la gendarmerie et la police nationale. Notre soutien doit être important et un vote négatif d'alerte est aujourd'hui nécessaire.
M. Jean-Marc Todeschini. - Le Groupe socialiste suivra la position de notre collègue Yannick Vaugrenard. Nous sommes tous conscients des conditions de vie et d'exercice des gendarmes en nette dégradation depuis des années. Nous entendons soutenir le général Richard Lizurey avec ce vote négatif.
M. Christian Cambon, président. - Le ministre en charge des comptes et de l'action publics nous a expliqué qu'aucun besoin immédiat n'était pourtant à relever !
La commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme 152 de la mission « Sécurités », avec 4 voix pour (groupe LREM), 10 voix contre (Groupe socialiste et républicain) et l'abstention des autres commissaires présents (26 abstentions).