II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
A. LES GRANDES LIGNES DU PROGRAMME EN 2018
1. L'évolution des crédits
Le programme 112 est marqué en 2018 par un changement de périmètre important , en raison du transfert au programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements » des AE et CP dédiés à de nouveaux contrats de ruralité, ainsi que par l'extinction des AE au titre du pacte Etat-métropoles.
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits du programme 112 par action entre la LFI 2017 et le PLF 2018.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 112 ENTRE 2017 ET 2018 (EN M€)
|
Actions |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Variation |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
Action 01 |
Attractivité économique et compétitivité des territoires |
154 |
83 |
59 |
96 |
-62 % |
16 % |
|
Action 02 |
Développement solidaire et équilibré des territoires |
263 |
127 |
100 |
128 |
-62 % |
0 % |
|
Action 04 |
Instruments de pilotage et d'étude |
35 |
37 |
31 |
32 |
-11 % |
-15 % |
|
Total |
452 |
247 |
191 |
255 |
-58 % |
3 % |
|
|
Source : projet de loi de finances pour 2018. |
|||||||
Il résulte de ce transfert une forte baisse du montant en AE, de l'ordre de -58 %, passant de 452 M€ en 2017 à 191 M€ en 2018 . À ce titre, plus aucune AE n'est prévue pour 2018 au titre des contrats de ruralité ou du pacte Etat-métropoles.
Le paiement des engagements pris en 2017 au titre de ces deux dispositifs continuera toutefois à être inscrit au programme 112. Au total, en CP, 44 M€ sont prévus pour les contrats signés en 2017 et 15 M€ sont prévus en faveur du pacte Etat-métropoles . Le paiement de ces engagements entraîne la hausse en CP observée sur l'ensemble du programme.
Toutefois, la baisse en AE pour 2018 est plus élevée que le seul retrait de ces deux dispositifs du programme et la hausse globale en CP masque une baisse des crédits pour les autres dispositifs. Si l'on examine l'évolution des crédits du programme 112 hors contrats de ruralité et pacte Etat-métropoles 1 ( * ) , les AE passeront de 210 à 191 M€. Selon cette même approche, les CP passeront de 218 à 196 M€.
En d'autres termes, les moyens consacrés aux éléments stables du programme diminueront de 9 % en AE et de 10 % en AE en 2018. Votre rapporteur pour avis rappelle qu'entre 2016 et 2017, les crédits en CP avaient déjà diminué de plus de 10 %.
Cette évolution résulte essentiellement d'une diminution en 2018 des crédits consacrés à la prime d'aménagement du territoire, aux contrats de plan Etat-régions, aux restructurations des sites de défense, au fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires et aux pôles d'excellence rurale.
Le tableau suivant retrace l'évolution des crédits pour les principaux dispositifs financés par chaque action du programme.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR ACTION ET SOUS-ACTION ENTRE 2017 ET 2018 (EN M€)
|
Actions et sous-actions |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Action 01 : Attractivité économique et compétitivité des territoires |
154,5 |
82,8 |
59,5 |
95,6 |
-62 % |
16 % |
|
Prime d'aménagement du territoire |
20,0 |
19,0 |
10,0 |
20,7 |
-50 % |
9 % |
|
Contrat de projets Etat-Régions |
36,3 |
29,1 |
36,7 |
30,1 |
1 % |
4 % |
|
FNADT hors CPER |
8,6 |
17,8 |
6,5 |
12,3 |
-24 % |
-31 % |
|
Business France |
6,0 |
6,0 |
5,8 |
5,8 |
-4 % |
-4 % |
|
Réseau et partenaires CGET |
0,6 |
0,6 |
0,5 |
0,5 |
-16 % |
-16 % |
|
Contrats de ruralité |
53,0 |
6,0 |
0,0 |
11,0 |
-100 % |
83 % |
|
Pacte Etat-Métropoles |
30,0 |
4,2 |
0,0 |
15,2 |
-100 % |
259 % |
|
Action 02 : Développement solidaire et équilibré des territoires |
262,7 |
127,1 |
100,3 |
127,6 |
-62 % |
0 % |
|
Contrat de projets Etat-Régions |
91,7 |
71,7 |
85,4 |
72,6 |
-7 % |
1 % |
|
FNADT hors CPER |
10,9 |
35,0 |
14,0 |
21,0 |
28 % |
-40 % |
|
Réseau et partenaires CGET |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
0,9 |
-3 % |
-3 % |
|
Contrats de ruralité |
159,1 |
19,4 |
0,0 |
33,1 |
-100 % |
70 % |
|
Action 04 : Instruments de pilotage et d'études |
34,9 |
37,4 |
31,2 |
31,6 |
-11 % |
-15 % |
|
Fonctionnement (titre 2 et hors titre 2) |
25,3 |
25,3 |
24,0 |
24,0 |
-5 % |
-5 % |
|
Etudes |
2,0 |
2,0 |
1,8 |
1,8 |
-8 % |
-8 % |
|
Immobilier Pleyel |
2,0 |
4,5 |
0,3 |
0,8 |
-85 % |
-83 % |
|
Assistance technique et réseaux CGET |
5,6 |
5,6 |
5,0 |
5,0 |
-11 % |
-11 % |
|
TOTAL |
452,1 |
247,3 |
191,0 |
254,9 |
-58 % |
3 % |
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
L' action 1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » représente 31,1 % des crédits en AE du programme.
Elle regroupe notamment les financements suivants :
- la prime d'aménagement du territoire (PAT) ;
- le soutien aux pôles de compétitivité ;
- les restructurations des sites de défense ;
- la subvention pour charges de service public à Business France ;
- le financement d'une partie des contrats de plan Etat-régions (CPER).
Le pacte Etat-métropoles ainsi qu'un tiers 2 ( * ) environ du montant des contrats de ruralité signés en 2017 sont également financés par cette action.
Les crédits de l'action s'élèvent à 59,5 M€ en AE et à 95,6 M€ en CP, soit une évolution respectivement de -62 % et de +16 %.
L' action 2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » représente 52,5 % des crédits en AE du programme.
Elle regroupe notamment les financements suivants :
- les pôles d'excellence rurale (PER) ;
- le soutien à l'accès des usagers aux services publics ;
- le soutien aux maisons de santé pluridisciplinaires ;
- la revitalisation des centres-bourgs ;
- le financement d'une partie des CPER.
Les deux tiers 3 ( * ) environ du montant des contrats de ruralité signés en 2017 sont financés par cette action.
Les crédits de l'action s'élèvent à 100,3 M€ en AE et à 127,6 M€ en CP, soit une évolution respectivement de -62 % et une stabilité.
L' action 4 « Instruments de pilotage et d'études » représente 16,3 % des crédits du programme.
Elle regroupe les moyens de personnel, de fonctionnement et d'études du Commissariat général à l'égalité des territoires , ainsi que les moyens mis en oeuvre dans le cadre de l'assistance technique aux programmes européens et à la coopération internationale.
Les crédits de l'action s'élèvent à 31,2 M€ en AE et à 31,6 M€ en CP, soit une évolution respectivement de -11 % et de + 15%.
Plusieurs instruments font l'objet d'un soutien résiduel ou en extinction en termes de crédit :
- les maisons de santé pluridisciplinaires (MSP), en vue de couvrir les engagements réalisés sur les années 2011 à 2013 pour le lancement de 300 MSP (900 K€ en CP) ;
- l'ingénierie nécessaire aux collectivités lauréates dans le cadre de l'appel à manifestation d'intérêt « centres-bourgs » de 2014, pour la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des projets (2,8 M€ en CP) ;
- enfin, les pôles d'excellence rurale (PER), pour lesquels le soutien financier du programme 112 s'est éteint en 2017, dernière année de paiement des engagements antérieurs, à hauteur de 15 M€ en CP.
2. Une baisse des moyens du CGET peu compatible avec le projet d'une Agence de la cohésion des territoires
Créé en 2014 par la fusion du Secrétariat général du comité interministériel des villes, de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, et de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale, le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) est un service du Premier ministre, chargé de concevoir et de piloter de façon transversale la politique d'aménagement du territoire .
Pour cela, le CGET s'appuie en particulier sur des politiques contractuelles , à travers les contrats de ville, les contrats de plan Etat-régions et les contrats de ruralité. Il pilote également des dispositifs d'intervention spécifiques en faveur des territoires fragiles , comme la prime d'aménagement du territoire, l'accompagnement des restructurations des sites de défense et le réseau des maisons de services au public.
Le CGET assure également le secrétariat permanent de l'Observatoire des territoires , qui constitue, depuis 2004, un lieu de synthèse et de mise en perspective des informations produites sur les territoires par les services de l'État, les collectivités territoriales et les organismes d'étude et de recherche. Son dernier rapport, a été publié le 13 décembre 2016 avec pour thème « Emploi et territoires ».
Le budget de fonctionnement du CGET est regroupé au sein de l'action 4 du programme 112 , qui regroupe la masse salariale, les moyens immobiliers, logistiques et informatiques, ainsi que des crédits d'études. Elle prévoit également des crédits dédiés à l'assistance technique pour plusieurs programmes européens et pour la coopération internationale.
Les dépenses de personnel s'élèvent à 19,9 M€ en 2018, soit une baisse de 4,3 % par rapport à 2017. Le plafond d'emplois du CGET diminuera de 15 ETPT en 2018 . Les autres crédits portés par l'action s'élèvent à 11,3 M€ en AE et à 11,7 M€ en CP en 2018, soit une baisse de 21,3 % en AE et de 31,7 % en CP.
Après une baisse déjà importante de ses ressources en 2017, le CGET connaîtra donc encore une contraction de ses crédits en 2018 , notamment quant à ses dépenses de personnel. Si la baisse de ses moyens de fonctionnement résulte d'abord d'économies sur ses dépenses immobilières et de leur transfert vers le programme 129, elle provient également d'une réduction affectant les études et le fonctionnement courant du CGET.
Lors de la conférence nationale des territoires organisée le 17 juillet 2017 au Sénat, le Président de la République a annoncé la création d'une Agence de la cohésion des territoires . Votre rapporteur pour avis avait préconisé la création d'une telle structure dans son rapport sur l'aménagement du territoire, adopté par votre commission le 31 mai 2017 4 ( * ) .
Le projet du Gouvernement doit toutefois encore être précisé , en termes d'ambition, de ressources, de réseau territorial ou encore de prestations apportées aux collectivités territoriales. Lors de son audition par votre commission, le 17 novembre 2017, le ministre de la cohésion des territoires a confirmé que de nombreux points restaient à définir.
En 2018, la baisse des ressources du CGET , envisagé comme fondement pour cette future Agence, et la forte diminution des crédits du Cerema , qui constitue un autre pôle important d'ingénierie publique, créent un contexte peu favorable à la création d'une structure ambitieuse .
À ce titre, votre rapporteur pour avis estime qu' à défaut de disposer de moyens accrus, la contribution d'une telle agence à l'aménagement du territoire est incertaine . Si une simple réorganisation pourrait améliorer l'accès à l'ingénierie actuellement disponible au sein de l'État, cette solution ne répondrait pas pleinement à l'ampleur des besoins exprimés par les collectivités territoriales.
3. Les contrats de plan État-régions
Pour l'année 2018, le programme 112 apportera 15,1 M€ en CP pour couvrir les engagements pris antérieurement dans le cadre de la génération des contrats de projet État-régions 2007-2014 . Au total, le taux d'engagement des CPER de cette génération a atteint 89 % au 31 décembre 2014, date de clôture des engagements.
Concernant la génération des contrats de plan État-régions 2015-2020 , le programme 112 contribuera à hauteur de 122,1 M€ en AE et de 87,6 M€ en CP pour 2018, dont 12,52 M€ dédiés à la couverture des engagements pris en 2018 (soit un taux de couverture de 10 % pour les nouvelles AE).
Lancée en 2013, cette génération a fait l'objet de négociations entre l'État et les collectivités territoriales en 2014, avant une signature des contrats au cours de l'année 2015. En 2016, des ajustements ont été apportés afin d'adapter les contrats au périmètre des nouvelles régions. Cette modification n'a toutefois pas conduit à une véritable fusion des contrats existants.
En métropole, les contrats de plan comprennent six volets thématiques :
- la mobilité multimodale ;
- l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation ;
- l'innovation, les filières d'avenir et l'usine du futur ;
- la couverture du territoire par le très haut débit et le développement des usages du numérique ;
- la transition écologique et énergétique ;
- ainsi qu'un volet territorial.
Via le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), le programme 112 contribue au volet territorial ainsi qu'au volet numérique des CPER. Le montant contractualisé pour la génération 2015-2020 s'élève à 754,9 M€ pour le FNADT.
Le tableau suivant présente les montants contractualisés par l'État et par les régions pour les CPER 2015-2020 après les ajustements réalisés en 2016.
MONTANTS CONTRACTUALISÉS POUR LES CPER 2015-2020
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Le taux d'engagement moyen des crédits contractualisés pour l'État s'élève à 25 % fin 2016 , en ligne avec la prévision évoquée l'an passé. Le Gouvernement estimait initialement ce taux à 37 % fin 2017, soit un niveau déjà faible à mi-parcours des CPER . Selon les informations transmises à votre rapporteur, le taux effectif risque d'être en deçà de cet objectif, compte tenu des annulations de crédits décidées à l'été 2017.
Le tableau suivant présente l'évolution du niveau des autorisations d'engagement et du taux d'engagement par contrat entre 2015 et 2017, hors annulation de crédits en cours d'année 2017.
MONTANTS ENGAGÉS POUR LES CPER 2015-2020
Source : réponses au questionnaire budgétaire.
Par rapport à l'année 2015, les écarts se sont accrus entre contrats , en fonction du démarrage ou non de projets structurants dans certaines régions, notamment en matière de mobilité.
En 2018, une révision à mi-parcours des CPER est prévue, afin de tenir compte des nombreux changements qui sont intervenus par rapport au contexte initial de cette contractualisation : changement des exécutifs régionaux, modification de la carte territoriale, nouvelles priorités nationales, nouvelle planification apportée par les schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) et les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).
Dans la perspective de cette révision, un travail de mise en cohérence de la contractualisation existante entre l'État et les collectivités territoriales (CPER, contrats de ville, contrats de centres-bourgs, contrats de ruralité, pacte État-métropoles...) va être mené. Par ailleurs, les concertations actuellement menées par l'État au niveau national pourraient conduire à des modifications au sein des CPER, notamment pour le volet mobilité en lien avec les conclusions des Assises de la mobilité.
Si le travail d'actualisation et de mise en cohérence des CPER prévu pour 2018 est de nature à définir des actions plus adaptées aux priorités identifiées par les collectivités en partenariat avec l'État, votre rapporteur pour avis relève qu'un effort est nécessaire en vue de respecter les engagements financiers pris lors de la conclusion des contrats en 2015 . À ce titre, une accélération des engagements est indispensable pour être en conformité avec les montants contractualisés.
* 1 En 2017, ces deux dispositifs représentaient un total cumulé de 242 M€ en AE et de 30 M€ en CP.
* 2 L'action 1 finance deux des six thématiques des contrats de ruralité : l'attractivité du territoire ; les mobilités locales et l'accessibilité.
* 3 L'action 2 finance quatre des six thématiques des contrats de ruralité : l'accès aux services publics et marchands et aux soins ; la revitalisation des bourgs centres ; la transition écologique et énergétique ; la cohésion sociale.
* 4 « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité », rapport d'information n° 565 (2016-2017) de MM. Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le 31 mai 2017.