EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, LES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION SERONT EN RECUL DE 1,5 MILLIARD
A. UN OBJECTIF DE LIMITATION DE L'ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CREDITS DE LA MISSION, QUI NE RÈGLE PAS LA QUESTION DE LA DETTE DE L'UNÉDIC
1. La dette de l'Unédic ne cesse de s'alourdir
Les dernières prévisions financières de l'Unédic reposent sur les hypothèses suivantes 2 ( * ) :
- la croissance économique devrait atteindre 1,8 % en 2017 et 1,7 % l'an prochain ;
- l'inflation passerait de 1 % cette année à 1,1 % l'an prochain ;
- 117 000 emplois affiliés à l'assurance chômage devraient être créés l'an prochain, contre 250 000 cette année ;
- le taux de chômage au sens du Bureau international du travail, actuellement de 9,5 %, devrait être stable l'an prochain ;
- le nombre de demandeurs d'emploi inscrits en catégorie A à Pôle emploi en fin de mois diminuerait de 2 000 personnes l'an prochain, après avoir augmenté de 76 000 cette année ;
- en revanche, le nombre de chômeurs indemnisés augmenterait l'an prochain de 7 000 personnes, après une hausse de 56 000 en 2017.
En conséquence, la dette de l'assurance chômage passera de 30 milliards en 2016 à 34 milliards à la fin de l'année et devrait même dépasser 37 milliards fin 2018 à réglementation inchangée.
Votre rapporteur pour avis exhorte le Gouvernement et les partenaires sociaux à prendre la mesure de la gravité de la situation financière de l'assurance chômage et à adopter des mesures courageuses pour assurer sa pérennité. Certes, deux évolutions récentes vont dans le bon sens. Tout d'abord, la nouvelle convention d'assurance chômage du 14 avril 2017 permettra une économie de 500 millions d'euros en 2018 par rapport à l'ancienne réglementation, portée à 900 millions d'euros par an en régime de croisière. Ensuite, la négociation d'un nouveau règlement européen sur la coordination des systèmes d'assurance chômage 3 ( * ) permettra à l'Unédic d'économiser 480 millions par an sur l'indemnisation des travailleurs transfrontaliers.
Ces deux mesures permettront quasiment de supprimer le déficit structurel 4 ( * ) de l'Unédic, qui est estimé à 1,5 milliard par an en moyenne sur la période 2010-2016, hors charges d'intérêts. Reste que la suppression du déficit structurel ne permettra pas à elle seule de résorber la dette de l'Unédic, qui devrait atteindre son point haut en 2020 (environ 39 milliards), soit plus d'une année de recettes. En effet, ce n'est que sur la période complète d'un cycle économique que les excédents et les déficits de l'assurance chômage sont censés s'annuler en l'absence de déficit structurel. Lorsqu'une dette est constituée, il faut donc dégager des excédents structurels pour la rembourser , sauf à imaginer que l'État accepte d'en reprendre tout ou partie. Si les intérêts de la dette sont aujourd'hui limités à 1 % des recettes de l'assureur (405 millions en 2018) grâce à une stratégie financière pertinente, le fardeau de l'endettement risque de bloquer à l'avenir ses marges de manoeuvre et pénaliser les demandeurs d'emploi indemnisés en cas de nouvelle crise financière et d'augmentation des taux d'intérêts, aujourd'hui historiquement bas.
Plus globalement, le prochain projet de loi sur l'assurance chômage devra répondre à ces interrogations sur sa soutenabilité financière, tout en tranchant des questions essentielles comme l'ouverture du dispositif aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants, l'instauration d'un bonus-malus sur les contrats de travail courts, ou encore le rôle de l'État dans la gouvernance de l'Unédic 5 ( * ) .
2. Les crédits de la mission « travail et emploi » seront en diminution dans les trois années à venir
Afin de respecter les objectifs maastrichtiens et de dégager des ressources pour financer les priorités du Gouvernement, le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 fixe comme objectif, avant la fin du quinquennat, une baisse de 4 points du taux de prélèvements obligatoires et d'un point de la dépense publique.
En conséquence, plusieurs missions verront leurs crédits diminuer dans les années à venir.
En particulier, les crédits de paiement de la mission « travail et emploi » ne pourront pas dépasser le plafond 6 ( * ) de 15,2 milliards d'euros en 2018, 12,9 milliards en 2019 et 12,6 milliards en 2020.
* 2 Situation financière de l'Assurance chômage, prévisions pour les années 2017 et 2018, 25 octobre 2017, Unédic.
* 3 Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.
* 4 On appelle déficit structurel la partie du déficit due à des mesures qui ne sont pas directement liées aux fluctuations de la conjoncture économique.
* 5 Pour mémoire, le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 prévoit la suppression l'an prochain des cotisations salariales d'assurance maladie et d'assurance chômage, en contrepartie d'une augmentation de 1,7 point de la contribution sociale généralisée (CSG).
* 6 Ce plafond ne s'applique pas à la contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », à la charge de la dette, aux remboursements et aux dégrèvements.