C. LES PLATES-FORMES D'APPUI INTERMINISTÉRIEL À LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES : UN DISPOSITIF À AFFIRMER
Autres outils de mise en oeuvre du programme 148, les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) interviennent en soutien des politiques RH des différents ministères afin de mutualiser les informations, les bonnes pratiques et les journées de formation.
Votre rapporteur a souhaité mieux comprendre le fonctionnement de ces plates-formes en visitant celles de l'Ile-de-France et d'Auvergne Rhône-Alpes.
1. Une création récente et des missions multiples, voire trop nombreuses
Les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) ont été créées en 2010 dans le contexte de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Vingt-quatre PFRH avaient été initialement constituées. Leur nombre a été ramené à quinze au 1 er janvier 2016, les PFRH situées dans des régions fusionnées (Auvergne Rhône-Alpes, Hauts-de-France, etc . 31 ( * ) ) ayant été regroupées.
Chaque PFRH est dotée de neuf agents et est rattachée au secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) de la préfecture de région.
Initialement compétentes pour faciliter la mobilité des fonctionnaires de l'État, les plates-formes ont étendu leurs missions à l'ensemble du secteur RH. La feuille de route 2016-2017 fixée par M. Thierry Le Goff, directeur général de l'administration et de la fonction publique, a organisé ces missions autour de trois axes : la gestion des ressources humaines, la formation et l'action sociale interministérielles .
a) La gestion des ressources humaines : l'aide à la mobilité et la gestion prévisionnelle des effectifs
Les plates-formes RH appuient les ministères dans la gestion de leurs ressources humaines.
Elles soutiennent tout d'abord les agents souhaitant ou devant effectuer une mobilité au sein de leur corps ou d'un autre corps en :
- animant un réseau de responsables RH des ministères - les conseillers en mobilité carrière (CMC) - chargés d'accompagner les agents dans leur parcours professionnel et de les mettre en contact avec d'éventuels recruteurs ;
- participant à des événements ponctuels comme, par exemple, le « rendez-vous mobilité » organisé le 10 avril 2015 par le ministère de la défense ;
- alimentant la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) .
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La bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) La BIEP est un site internet permettant de centraliser les annonces d'emplois et de stages au sein de la fonction publique d'État et de certaines personnes publiques volontaires (mairie de Paris, Conseil d'État, syndicat des transports d'Île-de-France, etc .). Ce site internet offre également la possibilité aux personnes intéressées de transmettre leur candidature par voie dématérialisée. Le site est consultable en accès libre à l'adresse suivante : http://www.fonction-publique.gouv.fr/biep/bienvenue-sur-la-bourse-interministerielle-de-lemploi-public . La DGFAP comptabilise environ 78 000 visiteurs uniques par semaine. Environ 4 700 offres sont dénombrées sur la BIEP, dont 1 500 offres d'apprentissage. Les pratiques divergent toutefois d'un ministère à l'autre : en juin 2016, 551 offres avaient été publiées par le ministère des affaires sociales et de la santé contre 75 par le ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social 32 ( * ) . |
Les plates-formes RH appuient également les ministères dans leur gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) , travail qui permet, pour mémoire, de cartographier les effectifs en place et d'anticiper les évolutions futures (mobilités fonctionnelles, vieillissement, départs en retraite, postes vacants, etc .).
Les PFRH élaborent ainsi les plans régionaux interministériels de gestion prévisionnelle des ressources humaines 33 ( * ) . Elles sont également consultées de manière ponctuelle par des services administratifs souhaitant des études plus fines.
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Les études GPRH de la plate-forme d'Ile-de-France Pour réaliser ses études de GPRH, la plate-forme d'Île-de-France a développé PALO , un logiciel libre d'aide à la décision . Votre rapporteur a pu constater la précision de cet outil, notamment en ce qui concerne les effectifs de l'administration territoriale de l'État en Île-de-France. PALO a été présenté aux autres PFRH en 2014 et des formations ont été organisées pour les plates-formes intéressées. Une mise à jour de ce logiciel est aujourd'hui nécessaire pour assurer son bon fonctionnement. Estimée à 30 000 euros, elle n'est pas financée à ce stade, ce que votre rapporteur déplore. |
b) La formation interministérielle : un rôle de maître d'ouvrage
Les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) recensent les besoins en formation à l'échelle déconcentrée. Elles interviennent en complément des formations directement proposées aux fonctionnaires par leur employeur.
Les PFRH remplissent ainsi un rôle de maître d'ouvrage : en fonction de ces besoins, elles sollicitent des maîtres d'oeuvre pour assurer les formations ouvertes à plusieurs ministères.
Ces maîtres d'oeuvre peuvent être :
- des opérateurs de formation comme les IRA ou les universités ;
- des ministères, lorsqu'ils ouvrent leurs propres formations à d'autres services ;
- les plates-formes elles-mêmes, qui peuvent organiser leurs propres formations en sollicitant directement des intervenants extérieurs.
Les PFRH élaborent ensuite le plan régional interministériel de formation (PRIF) qui dresse la liste des formations disponibles. Cette liste est également publiée sur un site internet consultable en accès libre - site SAFIRE 34 ( * ) -, et tout fonctionnaire peut solliciter son inscription en ligne. Chaque mois, SAFIRE est consulté par plus de 726 000 visiteurs uniques.
Exemple d'une formation proposée sur SAFIRE
Source : SAFIRE
En 2015, 27 360 agents ont suivi une ou plusieurs des 2 922 formations inscrites dans les PRIF, pour un nombre total de journées de formation estimé à 42 370 .
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Les actions de formation interministérielle en Auvergne-Rhône-Alpes En 2015, 2 323 agents ont suivi une ou plusieurs des 241 formations proposées par les plates-formes d'Auvergne et de Rhône-Alpes 35 ( * ) , pour un total de 3 864 jours de formation. Trois catégories d'agents ont été ciblées en priorité : ceux impactés par la réorganisation de l'administration déconcentrée de l'État, les managers et les « acteurs RH » . Le budget total de ces formations s'est élevé à 320 262 euros. |
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, il convient de mieux coordonner les outils interministériels (PRIF et SAFIRE) et les politiques ministérielles de formation .
Certains ministères n'ouvrent que trop rarement leurs formations à l'échelon interministériel. D'un point de vue technique, ils renseignent d'abord leur propre logiciel de formation et ces informations ne sont retranscrites dans SAFIRE que dans un second temps et sur la base du volontariat de chaque ministère. La convergence des différents systèmes d'information pourrait permettre une plus grande mutualisation des formations à l'échelle interministérielle.
c) L'action sociale interministérielle : une activité de guichet
En complément de leurs missions de gestion des ressources humaines et de formation, les PFRH mettent en oeuvre au niveau déconcentré l'action sociale interministérielle prévue au programme 148.
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La gestion des actions sociales interministérielles par la PFRH d'Ile-de-France Cette PFRH gère 13,4 millions d'euros de prestations d'action sociale. Cette somme est ainsi répartie :
Source : PFRH d'Ile-de-France La plupart de ces prestations nécessite la passation de marchés publics. En 2014, la PFRH d'Île-de-France a par exemple renouvelé son marché de réservation de places en crèche. Cette procédure de mise en concurrence a permis de réduire le coût annuel d'un berceau de 11 300 à 10 800 euros. Les fonctionnaires intéressés peuvent également réserver ces places de crèche en ligne via l'application CERES 36 ( * ) . |
Sur un plan strictement budgétaire, les actions sociales interministérielles (13,4 millions d'euros pour la PFRH d'Île-de-France) ont plus de poids que les actions de formation (158 671 euros pour cette même plate-forme).
Toutefois, en pratique, ces actions sociales constituent souvent des « activités de guichet » , pour lesquelles les marges de manoeuvre sont réduites 37 ( * ) .
2. Un positionnement institutionnel non stabilisé
a) Un positionnement interministériel à affirmer et à clarifier
Créées récemment, les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) ne se sont pas encore clairement imposées dans le paysage institutionnel . Leur action présente pourtant beaucoup d'intérêts dans un contexte de réorganisation administrative : création de réseaux pour la diffusion des offres de postes, approche plus précise de la GPRH, mutualisation des formations, etc .
Ces structures souffrent, en pratique, de la priorité donnée aux politiques de ressources humaines menées à l'échelle ministérielle , comme le prouvent les difficultés rencontrées par la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) et par SAFIRE. Par ailleurs, le rôle des PFRH et leurs outils ne semblent pas suffisamment connus des fonctionnaires.
La gouvernance des plates-formes apparaît, en outre, peu lisible . Si elles sont rattachées au secrétaire général pour les affaires régionales (SGAR) de la préfecture de région, les PFRH dépendent également :
- de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), qui fixe leurs orientations fonctionnelles et leur délègue la mise en oeuvre de certaines actions du programme 148 ;
- du Premier ministre et de sa direction des services administratif et financier (DSAF), chargés de la gestion administrative et de la rémunération des agents des PFRH.
Cette gouvernance partagée ne facilite ni la définition d'axes prioritaires d'action pour les plates-formes ni la lisibilité de leur budget. En l'état, votre rapporteur n'a pas été en mesure de calculer le budget global des PFRH, une étude précise étant nécessaire pour chaque plate-forme 38 ( * ) .
De même, aucun indicateur uniformisé ne permet d'évaluer la performance de ces structures.
Les crédits des PFRH : la difficulté d'obtenir une vue globale
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Imputation |
Difficultés de calcul |
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Rémunération des personnels |
Programme 333
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Ces dépenses ne sont pas isolées
au sein
des programmes 333 et 307
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Fonctionnement courant |
Programme 307
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Formations interministérielles |
Formations généralistes |
Programme 148
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Ces dépenses ne sont pas isolées au sein des programmes 148 et 333 |
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Formation au profit des directions départementales interministérielles |
Programme 333
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Formations des ministères ouvertes en interministériel |
Budget de chaque ministère |
Ces dépenses ne sont pas isolées au sein des budgets ministériels |
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Action sociale interministérielle |
Programme 148
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Les fonds gérés par les PFRH au sein de l'action sociale ne sont pas isolés |
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Source : commission des lois du Sénat
NB : un regroupement des fonds alloués aux SGAR au sein du programme 333 est envisagé pour le PLF pour 2018, ce qui permettra d'améliorer, à la marge, la lisibilité des budgets des PFRH.
Votre rapporteur juge essentiel de profiter des réflexions en cours sur la « DRH de l'État » pour clarifier la gouvernance des PFRH et consolider leur positionnement.
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La DRH de l'État La création d'une « DRH de l'État » a été annoncée lors du conseil des ministres du 23 décembre 2015 et devrait être effective fin 2016. Concrètement, il s'agit de renforcer la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) en consacrant son rôle de pilotage et de gestion des ressources humaines de l'État 39 ( * ) . Une « stratégie pluriannuelle de modernisation des politiques de ressources humaines » sera définie et devra être respectée par l'ensemble des ministères. Elle permettra, sous le contrôle de la DGAFP, de renforcer les travaux de GPRH, de redéfinir les modes de gestion des services déconcentrés et de développer une « culture managériale » . Votre rapporteur constate que les plates-formes RH auront toute leur place dans cette réorganisation administrative et qu'il convient de profiter de cette opportunité pour renforcer leur positionnement. |
b) La nécessité d'approfondir les relations entre les PFRH et les autres versants de la fonction publique
Les plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) doivent également devenir un outil de mobilité entre les différents versants de la fonction publique .
Elles doivent collaborer plus étroitement avec les employeurs territoriaux et hospitaliers. À titre d'exemple, les agents territoriaux peuvent déjà consulter la bourse interministérielle de l'emploi public (BIEP) mais peu sont informés de son existence et la plupart craignent la complexité des procédures de mobilité d'un versant de la fonction publique à l'autre.
Les collaborations menées à titre expérimental entre certaines PFRH et les employeurs territoriaux et hospitaliers semblent d'ailleurs porter leurs fruits, comme le montre l'exemple des Hauts-de-France .
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Le projet « mobilité inter fonctions publiques » (MIFP) dans les Hauts-de-France Lancé en novembre 2012, ce projet regroupe la plate-forme RH et l'IRA de Lille, les principaux employeurs publics locaux, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l'association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH). Il vise à faciliter les mobilités entre les versants de la fonction publique à partir des outils suivants : - publication des offres d'emploi de chaque versant sur le site www.mifp.fr et mise à disposition de guides de la mobilité ; - organisation d' événements ponctuels comme le « forum régional inter fonctions publiques de la mobilité » qui s'est tenu à Lille le 29 septembre dernier ; - mutualisation des formations . Ainsi, en 2016, l'IRA et la plate-forme RH de Lille ont ouvert 198 places de formation aux autres versants de la fonction publique, l'ANFH a proposé 80 places et le CNFPT en a offert 300. |
* 31 Fusions de régions prévues par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.
* 32 Source : réponses au questionnaire budgétaire.
* 33 Document prévu par l'article 36 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements.
* 34 Acronyme signifiant « système d'information pour l'animation de la formation interministérielle régionale ».
* 35 Plates-formes réunies au sein d'une même entité depuis le 1 er janvier 2016.
* 36 Application disponible à l'adresse suivante : https://ceres-portail.6tzen.fr/.
* 37 Sans préjudice des éventuelles économies dégagées lors du renouvellement des marchés publics ( Cf. supra avec l'exemple des places de crèche en Île-de-France).
* 38 Cf . supra et l'exemple du budget de la plate-forme d'Ile-de-France.
* 39 Juridiquement, cette réforme nécessite de modifier le décret n° 2008-1413 du 22 décembre 2008 relatif à la direction générale de l'administration et de la fonction publique. La révision de ce décret est annoncée pour fin 2016.