B. LES IRA : DES ÉCOLES DE SERVICE PUBLIC À PRÉSERVER
Votre rapporteur a souhaité approfondir l'examen des crédits alloués aux instituts régionaux d'administration (IRA) en visitant les établissements de Lille et de Lyon.
Ce choix a été motivé par trois facteurs. La subvention allouée aux IRA représente, en premier lieu, plus de 16 % du programme 148. Il existe, en deuxième lieu, peu d'études spécifiques sur ces écoles, les instituts régionaux d'administration étant trop souvent perçus comme des « petites soeurs régionales » de l'ENA 17 ( * ) alors qu'ils présentent des problématiques propres. Il semble enfin nécessaire d'examiner la structure financière de ces établissements dont les effectifs pourraient augmenter de 13,5 % à la rentrée 2017.
Des IRA ont été créés dans cinq villes : Lille et Lyon (1970), Nantes (1972), Metz (1973) et Bastia (1979) . Outre la formation continue des fonctionnaires en poste, les IRA sont chargés de la formation initiale des attachés d'administration , corps interministériel de catégorie A.
1. La formation au sein des IRA : un parcours professionnalisant
Le degré de sélectivité des IRA demeure élevé : 643 élèves ont été admis à la rentrée 2015 18 ( * ) sur un total de 10 303 candidatures, soit un taux de réussite de 8,9 %. Il convient de distinguer, comme dans toute école de service public, les concours externes (54 % des admis en 2015), internes (40 %) et le troisième concours (6 %).
|
Le profil des élèves de l'IRA de Lyon Près de 80 % des 129 étudiants de la promotion 2016 de l'IRA de Lyon ont un niveau bac + 4 ou plus. Trois étudiants sur cinq sont diplômés en droit ou en sciences politiques. La moyenne d'âge est de 31 ans mais l'écart type est important : l'élève le plus jeune est âgé de 22 ans, le plus vieux de 53 ans. La grande majorité des élèves (70,5 %) est originaire de la région Auvergne-Rhône-Alpes. Sept auditeurs étrangers sont également accueillis au titre du « cycle international des IRA » (CIIRA). Ils sont issus d'Albanie, du Cameroun, de République centrafricaine, du Sénégal, du Tchad et de Tunisie. L'IRA de Lyon est le seul institut à proposer des logements à ses étudiants : 65 studios sont mis à disposition par le bailleur social Lyon métropole habitat. |
La formation au sein des IRA est organisée en plusieurs phases :
- un tronc commun (septembre-février), qui comprend des cours fondamentaux et un stage en administration de sept semaines ;
- un cycle d'approfondissement (avril-juillet), qui contient des cours de spécialisation sur l' « univers professionnel » choisi ainsi qu'un stage de huit semaines.
Synoptique de l'année de formation au sein des IRA
Source : IRA de Lyon
Votre rapporteur tient à souligner le caractère très professionnalisant de la formation délivrée par les IRA :
- les épreuves d'évaluation - comme le rapport commandé 19 ( * ) - correspondent à des mises en situation professionnelle très formatrices pour les étudiants ;
- les enseignants sont, pour la plupart, des fonctionnaires en poste. À titre d'exemple, 161 des 179 intervenants de l'IRA de Lille exercent dans la fonction publique 20 ( * ) .
2. Les débouchés : trois univers professionnels distincts
À l'issue de leur cursus, les élèves des IRA sont affectés dans trois « univers professionnels de formation initiale » : administration centrale (29,97 % des postes en 2015), administration territoriale de l'État (33,07 %) et administration scolaire et universitaire (36,96 %).
Cette affectation dépend de trois variables : les postes proposés par l'administration, les préférences exprimées par les élèves et leurs résultats aux évaluations (classement).
Dans les faits, plus de la moitié des étudiants (66,2 %) de la promotion 2015 a pu choisir son affectation entre les trois univers professionnels et seuls 16,8 % des élèves - les moins bien classés - se sont vu imposer l'affectation dans un autre univers 21 ( * ) .
Les élèves sont intégrés au « corps interministériel des attachés d'administration de l'État » (CIGeM) qui comprend environ 25 000 agents répartis en trois grades (attaché, attaché principal et attaché hors classe). Ils sont chargés de « fonctions de conception, d'expertise, de gestion ou de pilotage d'unités administratives (et de) fonctions d'encadrement » 22 ( * ) .
Le caractère transversal de ce corps interministériel permet aux attachés d'accéder à une grande diversité de postes, tant à la sortie des IRA qu'à l'occasion de mobilités ultérieures.
Exemples de postes ouverts à la sortie des IRA
|
Administration centrale |
Administration territoriale de l'État |
Administration scolaire et universitaire |
|||
|
Administration d'accueil |
Missions |
Administration d'accueil |
Missions |
Administration d'accueil |
Missions |
|
Service « achat » des ministères |
Rédaction et suivi de marchés publics |
Préfecture |
Appui aux services du préfet en tant qu'adjoint au chef de bureau |
Rectorats |
Appui au recteur |
|
Ministère des affaires étrangères |
Rédaction de note sur la politique étrangère |
Ministère de l'environnement, de l'énergie et de la mer |
Membre d'une direction départementale des territoires |
Établissements scolaires |
Gestion financière de l'établissement |
|
Caisse des dépôts et des consignations |
Analyse financière |
Caisse des dépôts et des consignations |
Identification, à l'échelle régionale, des projets pouvant recevoir le soutien de la Caisse |
||
|
Office national des forêts |
Missions commerciales et d'études de marchés de l'ONF, vérification des comptes |
||||
|
Office français de protection des réfugiés et apatrides |
Instruction des demandes d'asile |
||||
Source : commission des lois du Sénat
3. Les moyens des IRA : un budget rigide et dépendant de la subvention pour charges de service public
Le coût complet de formation d'un élève des IRA s'est élevé à 60 838 euros en 2015. À titre de comparaison, le coût de formation d'un élève de l'ENA est de 85 032 euros.
Cet indicateur prend notamment en compte le traitement des étudiants et celui des 107 ETP employés par les IRA (direction pédagogique, comptabilité, entretien, etc .).
Décomposition du coût complet de formation d'un élève des IRA
Source : réponses au questionnaire budgétaire
La rémunération nette d'un élève recruté par le concours externe s'établit à 1 595 euros par mois.
* Les classes préparatoires intégrées
(CPI) sont des dispositifs créés pour aider des étudiants
d'origine modeste
ou des demandeurs d'emploi à préparer les
concours administratifs
23
(
*
)
.
Les IRA disposent ainsi de très peu de marges de manoeuvre budgétaires , l'essentiel de leurs dépenses étant des charges de personnel.
S'agissant des recettes, 95 % des fonds des IRA sont issus de la subvention pour charges de service public, subvention dont le montant global s'est élevé à 38,86 millions d'euros en 2016.
Principalement issues des formations continues proposées par les instituts 24 ( * ) , les ressources propres de l'ensemble des cinq IRA se limitent à 1,9 million d'euros.
Un exemple de ressources budgétaires : l'IRA de Lille en 2016
Source : IRA de Lille
Les « autres subventions » ont été versées par le Commissariat général à l'égalité des territoires et par la Caisse des dépôts et des consignations
4. Les perspectives : la nécessité de former davantage d'élèves dans un cadre budgétaire contraint
Des « concours directs » se sont développés ces dernières années : organisés par les ministères, ils permettent aux lauréats d'intégrer directement le corps des attachés d'administration sans suivre de scolarité au sein des IRA. À titre d'exemple, le ministère de l'intérieur a recruté 71 attachés en 2015 par l'intermédiaire d'un concours direct et a relancé une procédure comparable en 2016 25 ( * ) .
La multiplication des concours directs soulève deux difficultés : elle affecte la logique interministérielle du corps des attachés d'administration et prive les lauréats de la formation professionnalisante assurée par les IRA.
Pour expliquer cette difficulté, la DGAFP précise que « les besoins de recrutements exprimés par les ministères se situent de manière constante à un niveau minimum de 750 postes, soit un niveau sensiblement supérieur à la capacité de financement des instituts. De fait, le besoin annuel de recrutements de la communauté interministérielle est aujourd'hui estimé à près de 900 postes » 26 ( * ) .
En réponse, le Gouvernement propose d'accroître le nombre d'étudiants accueillis par les IRA : l'effectif global des instituts passerait de 620 élèves (rentrée 2016) à 730 (rentrée 2017) . Les 110 étudiants supplémentaires seraient répartis de manière égale entre les cinq IRA, soit un accroissement des effectifs de 22 unités pour chaque établissement.
Le PLF pour 2017 prévoit une augmentation de 1,9 million d'euros de la subvention pour charges de service public des IRA afin de financer cette hausse des effectifs à compter de la rentrée 2017.
Évolution de la subvention pour charges de
service public des IRA
(en millions d'euros)
Source : commission des lois du Sénat
L'accroissement de la subvention pour charges de service public prévu par le PLF pour 2017 a été calculé à partir d'un coût annuel de formation de 51 818 euros par élève 27 ( * ) , soit 9 020 euros de moins que le coût constaté en 2015 28 ( * ) .
Le Gouvernement prévoit ainsi des économies d'échelle au niveau des locaux et des dépenses pédagogiques des IRA 29 ( * ) , les frais de rémunération des étudiants restant rigides. Parallèlement, les IRA compteraient un ETP de moins qu'en 2016, soit un total de 106 ETP contre 115 en 2014.
Il conviendra de suivre avec attention l'évolution des budgets des IRA et de procéder à des réajustements dans l'hypothèse où l'accroissement de la subvention pour charges d'intérêt public ne serait pas suffisant pour garantir l'équilibre financier des établissements. Ces derniers doivent également poursuivre leurs efforts en termes de formation continue afin d'accroître leurs ressources propres .
|
La formation professionnelle dans les IRA Parallèlement à leur mission de formation initiale des attachés d'administration, les IRA proposent des formations professionnelles aux fonctionnaires en poste. Il convient de distinguer : - les formations qui ne constituent pas une ressource propre pour les IRA, dans la mesure où elles sont directement financées par la subvention pour charges de service public du programme 148. Tel est le cas du « droit de tirage » des plates-formes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) ; - les formations payantes qui constituent une ressource propre pour les IRA. Entrent dans cette catégorie les formations directement commandées par les ministères ( « formations intra-ministérielles ») et celles proposées aux agents en poste ( « catalogue payant » ) . Les IRA assurent un nombre croissant de formations payantes, même s'ils restent très dépendants de la subvention pour charges de service public . En 2015, l'IRA de Lyon a par exemple accueilli 1 925 stagiaires pour un total de 3 508 journées de formation. Les recettes ainsi dégagées s'élèvent à 282 698 euros, soit une augmentation de près de 32 % par rapport à 2011. Le coût unitaire des formations demeure maîtrisé : il s'établit en moyenne à 45 euros par journée et par stagiaire en 2015. À l'IRA de Lille, les recettes des formations payantes s'établissent à 221 567 euros en 2015. De nombreuses formations sont ouvertes aux versants territorial et hospitalier grâce à un accord passé entre la plate-forme RH, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) et l'association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) 30 ( * ) . |
* 17 « Réforme des instituts régionaux d'administration (IRA) : une révolution culturelle ? » , Sandrine Botteau, novembre 2009 (www.carrieres-publiques.com).
* 18 Ce nombre est légèrement inférieur pour la rentrée 2016, 620 élèves ayant été admis dans les IRA.
* 19 Lors de cette épreuve, les étudiants sont répartis par groupe et doivent répondre à une commande transmise par une administration publique. Ils rédigent tout d'abord un rapport puis le soutiennent à l'oral. L'appréciation de l'administration commanditaire sur la qualité de ce travail est communiquée au jury d'évaluation (article 8 de l'arrêté du 23 août 2007 relatif à l'organisation de la formation initiale au sein des instituts régionaux d'administration).
* 20 Le reliquat étant composé de maîtres de conférences (trois personnes), de psychologues (cinq), de membres du milieu associatif (six) et de consultants (quatre).
* 21 Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).
* 22 Article 3 du décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'État.
* 23 Cf. l'avis budgétaire n° 170 (2015-2016) sur le PLF pour 2016 pour plus de précisions sur les CPI (http://www.senat.fr/rap/a15-170-7/a15-170-71.pdf).
* 24 Cf. le II. B. 4 du présent rapport.
* 25 Arrêté du 24 mars 2016 autorisant au titre de l'année 2016 l'ouverture d'un concours externe et d'un concours interne de recrutement d'attachés d'administration de l'État relevant du ministre de l'intérieur.
* 26 Source : réponses au questionnaire budgétaire.
* 27 Pour obtenir ce montant, il convient de diviser l'augmentation de la subvention (1,9 million d'euros) par les effectifs supplémentaires (110). On obtient alors le coût d'un élève attaché pris en compte par le Gouvernement pour quatre mois d'études (17 273 euros, de septembre à décembre 2017). Il suffit ensuite de multiplier ce montant par trois pour obtenir le coût d'un élève sur douze mois (51 818 euros).
* 28 En 2015, le coût annuel de formation s'établissait, pour mémoire, à 60 838 euros (Cf. supra) .
* 29 Les actuelles salles de classes des IRA pouvant par exemple accueillir des étudiants supplémentaires.
* 30 Projet « mobilité inter fonctions publiques » (MIFP), Cf. le II. C du présent rapport pour plus de précisions.