II. LE PROGRAMME 148 : DES EFFORTS POUR LA FORMATION INTERMINISTÉRIELLE ET LE DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE
A. UNE APPROCHE GLOBALE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 148
Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le programme 148 « fonction publique » est intégré à la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il comprend trois actions : la formation interministérielle, l'action sociale interministérielle et le développement de l'apprentissage.
En dépit de son intitulé générique, ce programme ne concerne que l'action interministérielle : il vise à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.
Les mesures de formation et d'action sociale des ministères en sont donc exclues, les crédits correspondants étant répartis dans les différents budgets ministériels. À titre d'exemple, les crédits interministériels du programme 148 ne représentent que 16,91 % des sommes allouées à l'action sociale dans la fonction publique d'État.
Le programme 148 est doté, au titre du PLF pour 2017, d'une enveloppe de 245,14 millions d'euros en crédit de paiement, soit une augmentation de 4,57 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances pour 2016 .
Si les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle restent stables, ceux alloués à la formation et à l'apprentissage augmentent respectivement de 6,34 % et de 18, 57 %.
Évolution et répartition des
crédits du programme 148
(en CP et en millions
d'euros)
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
1. La formation interministérielle des fonctionnaires et l'apprentissage : une augmentation sensible des credits
a) L'augmentation du nombre d'élèves des IRA et le fonds d'innovation RH
Près de 90 % des crédits de la formation interministérielle sont destinés à l'École nationale d'administration (ENA) et aux instituts régionaux d'administration (IRA). Le reliquat permet de financer les actions de formation de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), les congés pour formation de certains représentants syndicaux et la politique de diversification des profils dans la fonction publique d'État.
Le montant de cette action du programme 148 s'établit à 83,13 millions d'euros au PLF pour 2017, soit une hausse de 4,96 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2016 (+ 6,34 %). Cette augmentation est due à :
- l'accroissement du nombre d'élèves accueillis au sein des IRA ( Cf. le II. B du présent rapport) ;
- la création d'un « fonds d'innovation RH » doté d'un million d'euros. Il s'agit, selon le bleu budgétaire, de « financer des expérimentations en matière RH sur la base d'un appel à projet national » . Ces expérimentations pourraient notamment porter sur l'organisation du travail, l'accompagnement au changement, la mobilité, etc. 11 ( * ) .
Évolution et répartition des crédits la formation interministérielle
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire
b) La poursuite du plan de recrutements d'apprentis dans la fonction publique d'État
L'action « apprentissage » du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis . Elle permet de prendre en charge la moitié des coûts de rémunération et de formation des apprentis recrutés en 2015 et 2016 12 ( * ) .
Les objectifs fixés étaient ambitieux : alors que la fonction publique d'État (FPE) n'avait recruté que 763 apprentis en 2014, le Gouvernement a souhaité porter ce nombre à 4 400 à la rentrée 2015 et à 10 000 à la rentrée 2016.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'objectif de 2015 a été atteint , la FPE ayant recruté 4 496 apprentis. L'éducation nationale et le ministère de l'intérieur représentent respectivement 56,7 % et 11,8 % de ces recrutements.
Répartition par ministère des recrutements d'apprentis en 2015
|
Ministères |
Opérateurs |
Total |
|
|
Affaires étrangères |
0,4% |
0,0% |
0,4% |
|
Affaires sociales, santé et droit des femmes |
0,8% |
1,0% |
1,8% |
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
0,7% |
1,5% |
2,2% |
|
Culture et communication |
0,5% |
1,7% |
2,2% |
|
Défense |
6,4% |
0,1% |
6,5% |
|
Écologie, développement durable et énergie |
2,2% |
1,9% |
4,0% |
|
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche |
45,9% |
10,7% |
56,7% |
|
Finances et comptes publics |
5,7% |
0,0% |
5,7% |
|
Économie, industrie et numérique |
0,2% |
0,2% |
0,4% |
|
Intérieur |
11,8% |
0,0% |
11,8% |
|
Justice |
3,7% |
0,0% |
3,8% |
|
Services du Premier ministre, décentralisation et fonction publique |
0,9% |
0,1% |
1,1% |
|
Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social |
1,9% |
1,6% |
3,5% |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Les apprentis recrutés dans la fonction publique d'État sont en moyenne plus diplômés que ceux de la fonction publique territoriale : 77 % ont un niveau équivalent ou supérieur au baccalauréat contre 57 % dans le versant territorial 13 ( * ) .
Le montant de cette action « apprentissage » augmente de 5,57 millions d'euros dans le PLF pour 2017 , soit un total de 35,57 millions d'euros.
L'objectif de recruter 10 000 apprentis en 2016 semble toutefois difficile à atteindre : selon les chiffres encore provisoires du mois d'octobre, 7 700 apprentis auraient été recrutés par la fonction publique d'État depuis janvier.
Votre rapporteur regrette , en outre, que cette action ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier . Les chiffres de la fonction publique territoriale sont d'ailleurs préoccupants : alors que les collectivités territoriales sont les principaux employeurs d'apprentis dans le secteur public 14 ( * ) , leur recrutement est passé de 7 218 apprentis en 2014 à 6 510 en 2015 15 ( * ) .
2. L'action sociale interministérielle : une stabilisation des crédits
Le programme 148 finance neuf prestations d'action sociale interministérielles qui visent, en complément des dispositifs des ministères, à améliorer les conditions de vie des agents et de leurs familles, notamment dans les domaines de la restauration, du logement, de l'enfance et des loisirs 16 ( * ) .
Le PLF pour 2017 propose de stabiliser le montant de l'action sociale interministérielle à 126,44 millions d'euros . Trois prestations représentent près de 80 % de ce total : le chèque emploi-service universel (CESU), le chèque-vacances et la réservation de places de crèche.
Prestations de l'action sociale interministérielle
Source : commission des lois du
Sénat
à partir du bleu budgétaire du programme
148
* 11 Bleu budgétaire du présent programme 148, p. 21.
* 12 Ces versements s'opèrent aux « frais réels » sur la base des coûts communiqués a posteriori par les ministères ayant recruté des apprentis.
* 13 Cf. l'annexe 2 pour plus de précisions sur le profil des apprentis recrutés dans la fonction publique en 2015.
* 14 Cf. l'avis budgétaire n° 170 (2015-2016) sur le PLF pour 2016 pour plus de précisions
( http://www.senat.fr/rap/a15-170-7/a15-170-71.pdf ).
* 15 Source : réponse au questionnaire budgétaire.
* 16 Article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.