EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 54 - Ressources du Fonds national d'aide au logement
Commentaire : cet article affecte deux nouvelles ressources au FNAL : un prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction et une part des recettes de la surtaxe sur les plus-values immobilières.
I. Le dispositif
Pour assurer ses missions, le Fonds national d'aide au logement (FNAL) bénéficie des ressources prévues à l'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation, actuellement constituées :
- des dotations de l'État qui assure l'équilibre du fonds ;
- du produit des cotisations employeurs prévu à l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale.
Le présent article prévoit de compléter les ressources du FNAL avec :
- une contribution exceptionnelle de la PEEC à hauteur de 100 millions d'euros en 2016 ;
- le produit de la taxe sur les plus-values de cession d'immeuble autres que des terrains à bâtir à hauteur de 45 millions d'euros.
II. La position de votre commission
L'an dernier, le Sénat, sur proposition de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial et de votre rapporteur, avait supprimé l'augmentation de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) qui atteignait 300 millions d'euros au lieu des 150 millions d'euros initialement envisagés.
Votre rapporteur constate cette année que le Gouvernement a décidé d'affecter aux ressources du Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour 2016 un prélèvement de 100 millions d'euros sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) qui demeuraient inaffectés dans la convention quinquennale signée avec Action Logement l'an dernier !
En outre, votre rapporteur regrette que les mesures d'économies engagées par le Gouvernement en matière d'APL soient insuffisantes pour éviter de transférer le produit de la taxe sur les plus-values de cession d'immeuble autres que des terrains à bâtir du fonds de péréquation géré par la CGLLS au FNAL.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 55 - Réforme du dispositif des aides personnelles au logement
Commentaire : cet article a pour objet de réformer le dispositif des aides personnelles au logement.
I. Le dispositif
Le Gouvernement a souhaité réformer les critères d'éligibilité des aides personnelles au logement.
Il a tout d'abord décidé que serait prise en compte en plus des ressources du demandeur la valeur en capital de son patrimoine , à compter du 1 er octobre 2016. Les députés ont adopté un amendement de M. Goldberg, rapporteur de la commission des affaires économiques et le sous-amendement du Gouvernement, afin de préciser que le patrimoine ne sera pris en compte que lorsque sa valeur dépasse 30 000 euros . Il est à noter que le seuil retenu est supérieur au plafond du livret A.
En outre, à compter du 1 er juillet 2016, les allocations seront diminuées au-delà d'un certain plafond . Selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016, cette disposition permettrait « de ne pas subventionner des logements dont la taille serait trop grande par rapport aux besoins réels du ménage ou dont le loyer rapporté à la taille du ménage serait excessif ; cette mesure participera ainsi à la lutte contre les loyers élevés et à l'optimisation du parc de logement ; les ménages s'acquittant de loyers manifestement trop élevés par rapport à la taille du ménage considéré verront ainsi leur aide diminuer progressivement lorsque le loyer sera supérieur à un premier seuil, puis l'aide sera supprimée au-delà d'un second seuil ». Les députés ont adopté un amendement de M. Caresche, rapporteur spécial de la commission des finances et un sous-amendement du Gouvernement afin d'encadrer ce dispositif en précisant que le montant de l'allocation diminuera au-delà d'un plafond de loyer élevé qui ne peut être inférieur au plafond de loyer de base multiplié par 2,5 .
Enfin, les députés ont supprimé les dispositions prévoyant d' abroger , dès le 1 er janvier 2016, la minoration forfaitaire dans le calcul des ressources accordée aux demandeurs de moins de 25 ans et qui bénéficie d'un contrat de travail autre qu'un CDI .
Par ailleurs, la réforme de l'APL-accession votée lors de la loi de finances pour 2015 est abrogée.
II. La position de votre commission
• Selon les informations recueillies par votre
rapporteur, 4 % des allocataires détiendraient un patrimoine
supérieur à 75 000 euros et 10 % un patrimoine
supérieur à 30 000 euros. Votre rapporteur observe que la
réforme concernera
10 % des allocataires
et
regrette de n'avoir aucune information sur les modalités pratiques de
prise en compte du patrimoine des allocataires ni sur le coût de
traitement et de contrôle que cela entraînera pour les caisses
d'allocations familiales.
S'agissant du seuil de dégressivité, votre rapporteur constate que le choix d'un seuil fixé à 250 % du loyer de base permettra de mieux prendre en compte la situation des ménages situés en zones tendues. Cependant, elle souhaite que le Gouvernement module ce seuil afin de distinguer la situation des ménages habitant en zones tendues de ceux habitant en zones détendues. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la modification de seuil proposée par les députés ne devrait pas avoir d'impact sur le montant des économies attendues.
En outre, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la décision du Gouvernement d' abroger la réforme de l'APL-accession votée l'an dernier dans la loi de finances. Cependant, elle regrette que le Gouvernement n'ait pas entendu l'avis unanime des professionnels du secteur de la construction, avis relayé par votre rapporteur, qui considéraient que la suppression du dispositif de l'APL-accession était un signal négatif envoyé aux Français qui aurait nécessairement des répercussions sur le nombre de constructions.
• Selon le Gouvernement, les mesures
initialement prévues devaient générer les
économies suivantes
:
- 133 millions d'euros s'agissant de la prise en compte du patrimoine ;
- 125 millions s'agissant du plafond de loyer ;
- 109 millions s'agissant de la minoration forfaitaire.
Globalement 185 millions d'économies étaient attendues en 2016 et 274 millions en 2017.
Cependant, votre rapporteur constate que ces économies dépendent très largement des critères retenus, critères dont la détermination est renvoyée le plus souvent à un décret. Elle regrette que le Gouvernement ne soit pas en mesure à ce stade de lui indiquer avec précision les seuils exacts qui seront retenus qu'il s'agisse du patrimoine ou de la dégressivité de l'aide, et qu'il place ainsi les parlementaires en situation de ne pas pouvoir se prononcer sur les crédits de ce programme en parfaite connaissance de cause.
Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 55 bis - Astreinte administrative en matière de lutte contre l'habitat indigne
Commentaire : cet article prévoit d'affecter la totalité du produit de l'astreinte administrative en matière de lutte contre l'habitat indigne à l'Anah.
I. Le dispositif
La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour un accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi ALUR, a ouvert la possibilité aux maires d'appliquer des astreintes d'un montant maximal de 1 000 euros par jour de retard à l'encontre :
- du propriétaire ou de l'exploitant qui n'exécuterait pas les travaux visant à faire cesser la situation d'insécurité dans un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement (article L. 123-3 du code de la construction et de l'habitation) ;
- du propriétaire qui n'exécuterait pas les travaux visant à remettre en état de fonctionnement ou à remplacer des équipements communs d'un immeuble collectif à usage principal d'habitation présentant un fonctionnement défectueux ou un défaut d'entretien de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou à compromettre leurs conditions d'habitation (article L. 129-2 du code de la construction et de l'habitation) ;
- du propriétaire d'un immeuble menaçant ruine qui n'exécuterait pas les réparations nécessaires afin de mettre fin durablement au péril, qui ne procéderait pas aux travaux de démolition, ou qui ne prendrait pas les mesures indispensables pour préserver les bâtiments contigus (article L. 511-2 du code de la construction et de l'habitation) ;
- du propriétaire qui n'exécuterait pas les mesures visant à remédier à l'insalubrité de l'immeuble (article L. 1331-29 du code de la santé publique).
Le montant de l'astreinte peut être progressif dans le temps et modulé dans des conditions fixées par voie règlementaire.
L'astreinte est liquidée et recouvrée par l'État. Après prélèvement de 4 % pour frais de recouvrement, 43% des sommes perçues doivent être versées au budget de l'Agence nationale de l'habitat. L'étude d'impact de la loi dite Alur avait prévu que 43% des sommes seraient également affectées au Fonds d'aide au relogement d'urgence (FARU).
II. La position de votre commission
Votre rapporteur ne voit pas d'objection à l'affection de l'ensemble des ressources résultant du produit de l'astreinte administrative en matière de lutte contre l'habitat indigne à l'Anah.
Cependant, elle trouve pour le moins regrettable que le décret d'application de ce nouveau dispositif ne soit toujours pas paru.
Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 55 ter - Liquidation de l'astreinte administrative prononcée dans le cadre du DALO
Commentaire : cet article prévoit de faciliter la liquidation de l'astreinte administrative prononcée dans le cadre du DALO
I. Le dispositif
L'article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le demandeur reconnu prioritaire et qui n'a pas reçu d'offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités peut depuis le 1 er décembre 2008 engager un recours contre l'État.
Selon le comité de suivi du DALO, 96 965 recours ont été déposés, soit une progression de 6,3%. Au 31 décembre 2014, on dénombrait 59 502 ménages prioritaires et urgents à reloger contre 54 394 en 2013, dont 74 % résidaient en Ile-de-France.
Le président du tribunal administratif peut ordonner le logement ou le relogement du demandeur par l'État en assortissant sa décision d'une astreinte dont le montant est « déterminé en fonction du loyer moyen du type de logement considéré comme adapté aux besoins du demandeur par la commission de médiation ». Le produit de l'astreinte est versé au Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL).
Selon les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur, en 2014, 19 730 720 euros d'astreintes ont été liquidées. Pour 2015, de janvier à août, 20 884 124 euros d'astreintes ont été liquidées. Le Gouvernement prévoit que ce montant devrait continuer d'augmenter en 2016 en raison de l'augmentation du volume d'activité.
Depuis 2014, certaines juridictions administratives, dont le tribunal administratif de Paris, ont modifié leur pratique et ne prononcent plus automatiquement la liquidation des astreintes. Cette jurisprudence conduit à un décalage entre les crédits budgétaires prévus par la loi de finances pour le FNADVL et les crédits effectivement utilisés.
Les députés ont adopté deux amendements identiques présentés d'une part, par M. Giraud et plusieurs de ses collègues et, d'autre part, Mme Orliac prévoyant une liquidation immédiate des astreintes prononcées et un versement de ces astreintes au FNAVDL tous les six mois.
II. La position de votre commission
Votre rapporteur tient à saluer les associations intervenues au titre de l'accompagnement dans et vers le logement qui ont poursuivi leurs activités malgré des conditions financières dégradées.
Elle ne peut que souscrire à la mise en place de cette nouvelle procédure qui permettra au FNAVDL de bénéficier de ressources plus régulières.
Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.
Article 55 quater - Éligibilité des étudiants aux APL
Commentaire : cet article précise les conditions de ressources des étudiants aux aides au logement
I. Le dispositif
Les députés ont adopté un amendement de M. Goldberg, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques et de M. Pupponi et un sous-amendement de M. Rogemont afin de préciser que les « particuliers », rattachés au foyer fiscal de leurs parents, ne sont pas éligibles aux aides au logement lorsque les parents sont redevables de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF).
II. La position de votre commission
Votre rapporteur constate que cette mesure est très éloignée des mesures ambitieuses qu'avaient adoptées nos collègues députés, lesquels avaient proposé de prendre en compte le revenu des parents, l'éloignement géographique et les cas de rupture familiale dans le versement des APL à des étudiants.
Votre rapporteur estime qu'il s'agit en réalité d'une mesure plus symbolique qu'efficace sur le plan budgétaire. Elle considère que les règles d'attribution des APL aux étudiants, pour lesquelles M. Pupponi constatait qu'elles étaient les moins redistributives et avaient le plus d'effet inflationniste, doivent être réformées et elle souhaite que le Gouvernement se penche sérieusement sur cette question afin de proposer une réforme juste et équitable. M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, présentera un amendement en ce sens, amendement que votre rapporteur soutiendra.
Votre commission pour avis est défavorable à l'adoption de cet article.
Article 56 - Création du Fonds national des aides à la pierre (FNAP)
Commentaire : cet article crée le Fonds national des aides à la pierre (FNAP).
I. Le droit en vigueur
Créé en 2009, le fonds de péréquation participe en application de l'article L. 452-1-1 de code de la construction et de l'habitation, « au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte, ainsi qu'à la rénovation urbaine ». Ce fonds est géré par la Caisse de garantie du logement locatif social.
Ce fonds bénéficie de plusieurs ressources :
- des ressources de la taxe sur les plus-values de cession d'immeubles autres que des terrains à bâtir prévue à l'article 1609 nonies G du code général des impôts. Cette ressource est estimée à 45 millions en 2014 ;
- d'une cotisation et d'une cotisation additionnelle versée par les organismes d'habitations à loyer modéré, les sociétés d'économie mixte et les organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage prévu à l'article L. 365-2 en fonction de leur activité prévues aux articles L. 452-4 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation. La loi de finances pour 2015 a fixé le montant de ces cotisations à 120 millions d'euros par an contre 70 millions euros auparavant, soit une augmentation de 71,4% ;
- pour 2015, du prélèvement de 15 millions d'euros sur le fonds de roulement de la CGLLS.
Ce sont ainsi 180 millions d'euros qui ont été budgétés au titre des ressources du fonds de péréquation.
Le fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux , prévu par l'article L. 302-9-3 du code de la construction et de l'habitation, a pour objet le financement de la réalisation de logements locatifs très sociaux. Il bénéficie de la majoration des prélèvements sur les budgets des communes qui n'ont pas atteint le taux de logement social. En 2015, 13,8 millions d'euros ont été reversés à ce fonds.
II. Le dispositif
Le Gouvernement souhaite réformer le financement des aides à la pierre en mettant en place le Fonds national des aides à la pierre (FNAP).
• Ce fonds aura pour
mission
:
- à titre principal, de contribuer au financement des opérations de développement, d'amélioration et de démolition du parc de logements locatifs sociaux ;
- à titre accessoire, de financer des actions de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale, des actions d'ingénierie pour développer la gestion du système national d'enregistrement, d'actions d'accompagnement visant à moderniser le secteur du logement social, d'autres opérations menées par des personnes morales bénéficiant de prêts et subventions pour la construction, l'acquisition et l'amélioration des logements locatifs aidés.
• Ce fonds bénéficiera de
plusieurs ressources
:
- une fraction des cotisations mentionnées aux articles L. 452-4 et L. 452-4-1 (c'est-à-dire les cotisations et les cotisations additionnelles versées par les organismes de logements sociaux). Pour 2016, cette fraction est fixée à 270 millions d'euros ;
- la majoration du prélèvement prévu au deuxième alinéa de l'article L. 302-9-1 (c'est-à-dire le prélèvement sur les communes carencées en logements sociaux), qui est exclusivement destinée au financement de la réalisation de logements locatifs sociaux à destination des ménages mentionnés au II de l'article L. 301-1. Les députés ont adopté un amendement de M. Goldberg, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques précisant que ces fonds financeraient également des dispositifs d'intermédiation locative dans les communes carencées ;
- des subventions de l'État, des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques et privées. Les députés ont adopté un amendement du Gouvernement précisant que ces dernières ressources ne sont pas accessoires.
En outre, les députés ont adopté un amendement de M. Rogemont supprimant l'augmentation des cotisations versées par les organismes Hlm de 1,5 % à 3 %.
Lors de la seconde délibération du projet de loi de finances, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement relatif aux ressources du FNAP. Il est désormais prévu que l'assiette de la cotisation versée par les organismes Hlm inclura le produit du supplément de loyer de solidarité. Le taux plafond de 3 % des cotisations est rétabli et il est précisé que, s'agissant du supplément de loyer de solidarité, ce taux sera de 75 % au maximum.
•Alors qu'initialement la
gouvernance du
FNAP
était renvoyée à un décret en Conseil
d'État, les députés ont souhaité préciser
les grandes lignes de la composition du conseil d'administration. Aussi, ce
dernier sera-t-il composé :
- de représentants de l'État et de bailleurs sociaux, à parité ;
- de représentants des collectivités territoriales ;
- de représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Cette composition semble s'éloigner de celle initialement envisagée par le Gouvernement qui souhaitait que le conseil soit composé de 5 représentants de l'État, 5 représentants des bailleurs sociaux et de 5 personnalités qualifiées et représentants des collectivités territoriales.
•En outre, le Fonds national de développement
d'une offre de logements locatifs très sociaux exclusivement
destiné au financement de la réalisation de logements locatifs
sociaux sera supprimé.
•Ces nouvelles dispositions entreront en vigueur de
manière échelonnée :
- au 1 er janvier 2016 : suppression de l'affectation au fonds de péréquation géré par la CGLLS des ressources spécifiques (taxe sur les plus-values de cession d'immeubles autres que des terrains à bâtir + cotisations des Hlm) ;
- un mois après le décret créant le FNAP et au plus tard le 1 er juillet 2016 : mise en place du FNAP ;
- un mois après le décret précité et au plus tard le 1 er août 2016 : affectation de ses ressources au FNAP, suppression du Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux et du Fonds de péréquation géré par la CGLLS.
III. La position de votre commission
S'agissant des missions du FNAP , votre rapporteur constate que les missions du FNAP sont plus étendues que celles de l'actuel fond de péréquation. Le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a indiqué à votre rapporteur que l'énoncé des missions du FNAP était volontairement extensif afin de reprendre les missions actuellement financées par l'action 1 du programme 135.
S'agissant de la gouvernance , votre rapporteur proposera que les métropoles soient représentées au sein du FNAP .
S'agissant des ressources , votre rapporteur observe que les dispositions prévues sont en contradiction avec les propos tenus par Mme Sylvia Pinel, ministre du logement lors du congrès Hlm de septembre dernier selon lesquels le FNAP « apportera les meilleures garanties de sécurité, de pérennité et de visibilité au financement, afin de préserver les ressources suffisantes pour vos missions . » En effet, votre rapporteur estime que ce dispositif ne permet en aucun cas d'exclure des gels de crédits de l'État avant affectation au FNAP. En outre, le Parlement n'a aucune visibilité sur les fonds versés par l'État dans les prochaines années. Votre rapporteur craint ainsi que la création de ce fonds ne soit que les prémices d'un désengagement de l'État des aides à la pierre, et que ces aides soient désormais financées par les bailleurs et donc, indirectement par les locataires ayant des revenus modestes.
Votre rapporteur constate que les ressources affectées au FNAP, hors crédits budgétaires, augmentent de 180 millions à 270 millions sans réelle justification. En effet, votre rapporteur observe que les objectifs fixés de construction de logements sont relativement stables et que leurs réalisations sont systématiquement inférieures aux prévisions.
Au vu de ces éléments, votre rapporteur considère que rien ne justifie d'augmenter de 125 % les cotisations des bailleurs sociaux. Elle propose en conséquence de diminuer le montant global du taux de cotisation pour maintenir le taux actuel de 1,5 % , de conserver l'intégration du supplément de loyer (SLS) dans l'assiette de la cotisation à hauteur de 75 % et de diminuer le montant global apporté par les bailleurs sociaux à 200 millions d'euros, ce qui représentera tout de même une augmentation de 66 % par rapport à l'an dernier et permettra ainsi de compenser la non-affectation de la taxe sur les plus-values de cession d'immeubles autres que des terrains à bâtir à hauteur de 45 millions d'euros.
En outre, votre rapporteur a proposé que la cotisation versée par les sociétés d'économie mixte et des organismes bénéficiant de l'agrément relatif à la maîtrise d'ouvrage puisse également s'appuyer sur le produit du supplément de loyer.
Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans réserve de l'adoption des amendements de votre rapporteur.
Article 56 bis - Assiette de la cotisation additionnelle des organismes Hlm
Commentaire : cet article modifie les modalités de détermination de l'assiette de la cotisation additionnelle des organismes Hlm.
I. Le dispositif
L'article L. 452-4-1 code de la construction et de l'habitation précise les modalités de calcul de la cotisation additionnelle versée chaque année par les organismes Hlm à la Caisse de garantie du logement locatif social. Cette cotisation est composée :
- d'une part du « produit d'une somme forfaitaire par le nombre de logements à usage locatif et d'unités de logements-foyers ouvrant droit à redevance sur lesquels l'organisme est titulaire d'un droit réel au 31 décembre de l'avant-dernière année précédant l'année de contribution » ;
- d'une part variable qui a pour assiette l'autofinancement net de l'organisme. « L'autofinancement net est calculé en déduisant les remboursements d'emprunts liés à l'activité locative, à l'exception des remboursements anticipés, de la différence entre les produits et les charges locatifs de l'exercice. Pour le calcul de cette différence, ne sont pas pris en compte les dotations pour amortissements et provisions et leurs reprises, les donations, dons et legs, ainsi que certains produits ou charges exceptionnels ou de transfert définis par décret en Conseil d'Etat . »
Les députés ont adopté un amendement de M. Rogemont et plusieurs de ses collègues tendant à déduire de l'autofinancement les soldes nets reçus par un organisme Hlm au titre de la mutualisation financière entre organismes Hlm.
II. La position de votre commission
Cet amendement présenté par notre collègue Mme Marie-Noëlle Lienemann lors de l'examen de la loi Alur avait été retiré au bénéfice des explications du Gouvernement qui s'était alors engagé à déduire les sommes reçues au titre de la mutualisation financière dans le décret relatif au calcul de la cotisation versée à la CGLLS. Or, votre rapporteur constate que le Gouvernement n'a pas tenu ses engagements.
Votre rapporteur est donc favorable aux dispositions de cet article. En effet, les fonds reçus au titre de la mutualisation financière entre organismes Hlm doivent rester aux organismes Hlm et non alimenter le budget de l'Etat.
Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.