B. DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN FINANCIER À L'ACTIVITÉ DES TRAVAILLEURS DÉFECTUEUX ET MAL ARTICULÉS
1. La prime pour l'emploi (PPE)
a) Un crédit d'impôt visant à soutenir les revenus d'activité modestes
La prime pour l'emploi (PPE) a été créée par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création d'une prime pour l'emploi . Il s'agit d'un crédit d'impôt accordé aux foyers fiscaux domiciliés en France et calculé sur la base des revenus individuels des membres de ce foyer fiscal. Les critères d'éligibilité ainsi que les modalités de calcul du montant de cette prime sont complexes (cf. infra ).
Sous l'effet combiné du gel du barème de la prime et des effets de la création du RSA « activité », le nombre de foyers fiscaux bénéficiant de la PPE a fortement diminué depuis 2008. En 2013, le nombre de bénéficiaires s'élevait ainsi à environ 5,8 millions d'euros, pour un coût total d'environ 2,5 milliards d'euros. Le coût définitif pour l'année 2014 s'élève à 2,2 milliards d'euros .
Évolution du coût et du nombre de foyers fiscaux bénéficiaires de la PPE
Note : Le coût de la PPE, en tant que dépense fiscale, correspond à la somme de la minoration de recettes d'impôt sur le revenu au regard de la quotité d'impôt qui aurait résulté de l'application de la norme (soit en 2013, environ 580 millions d'euros) et, pour la part de crédit d'impôt excédant l'impôt effectivement dû, aux remboursements en numéraire au profit des contribuables (soit en 2013, environ 1,88 milliard d'euros).
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des tomes II des fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances)
b) Une prestation aux objectifs confus, peu redistributive et à l'effet incitatif faible
La prime pour l'emploi a fait l'objet de nombreux rapports et évaluations. Elle a été classée comme dépense fiscale peu efficiente par le comité d'évaluation des dépenses discales et des niches sociales 6 ( * ) . Trois défauts principaux de la PPE ont été soulignés de manière récurrente par les différents travaux conduits, en particulier par la Cour des comptes en 2011 7 ( * ) , ou plus récemment, dans le rapport de notre collègue député Christophe Sirugue de 2013 8 ( * ) ou celui de Dominique Lefebvre et François Auvigne 9 ( * ) , co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages de 2014.
(1) Une mesure aux objectifs multiples et incertains
La prime pour l'emploi a d'abord été conçue comme une incitation à l'activité professionnelle , en visant à éviter que les personnes qui reprennent une activité ne voient leurs revenu disponible stagner ou diminuer en raison de la perte de certaines allocations sociales et minima sociaux. Afin de ne pas favoriser le travail à temps très partiel, elle cible les revenus d'activité à partir de 0,3 SMIC et son montant augmente jusqu'à atteindre son maximum au niveau de 0,9 SMIC . Toutefois, les modifications apportées par la suite à la PPE, qui ont conduit à une forte revalorisation de ses taux et de ses seuils et plafonds (cf. infra ), ont conduit à une forte augmentation des montants moyens versés aux bénéficiaires. La PPE s'est ainsi transformée en complément de rémunération pour les personnes ayant des revenus d'activité modestes, c'est-à-dire en véritable mesure de soutien au pouvoir d'achat.
Comme le note la Cour des comptes, la PPE a également pu être considérée à partir de 2006 comme « un moyen d'accompagner la modération du coût du travail » 10 ( * ) , en permettant de « distribuer du pouvoir d'achat tout en modérant l'évolution du SMIC ».
La création du RSA « activité », qui poursuit des objectifs similaires en termes d'incitation à la reprise d'activité et de complément de rémunération (cf. infra ), est également venue remettre en question l'utilité de la PPE.
(2) Une prestation peu redistributive
L'une des principales critiques adressées à la PPE concerne son effet faiblement redistributif, malgré le doublement de son montant entre 2002 et 2008.
Tout d'abord, la PPE est insuffisamment familialisée . En effet, son mode de calcul prend avant tout en compte les revenus individuels des contribuables. Elle se réfère à la notion de foyer fiscal et non à celle de ménage, qui correspond à l'ensemble des personnes vivant sous le même toit. En outre, les majorations qui existent pour personnes à charge ou pour les couples mono-actifs sont d'un montant très faible.
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Foyer fiscal et ménage Un foyer fiscal désigne l'ensemble des personnes inscrites sur une même déclaration de revenus. Par exemple, un couple marié avec un enfant à charge constitue un foyer fiscal. Un ménage désigne l'ensemble des personnes partageant un même logement, sans qu'elles soient nécessairement unies par un lien de parenté. Il peut être composé d'une seule personne. En conséquence, un ménage peut être constitué de plusieurs foyers fiscaux . Par exemple, un couple non marié dans lequel chaque personne remplit sa propre déclaration de revenus compte pour deux foyers fiscaux. |
Source : INSEE
Ainsi que le note la Cour des comptes, ces caractéristiques aboutissent à créer des situations peu équitables, car « une personne rémunérée au SMIC à temps plein touche la même PPE que son conjoint soit inactif ou perçoive un revenu pouvant aller jusqu'à deux fois le SMIC, voire bien davantage en cas de concubinage, puisque dans ce cas le ménage est constitué de deux foyers fiscaux distinc t » 11 ( * ) .
En outre, la PPE est mal ciblée . Son grand nombre de bénéficiaires aboutit à un saupoudrage de la prime dont les montants unitaires sont faibles : le montant moyen annuel de la PPE s'établissait en 2012 à 432 euros, soit 36 euros par mois . Ainsi, un célibataire sans enfant et rémunéré au SMIC à temps plein est éligible à 76 euros de PPE par mois ; après imputation du RSA « activité », la PPE résiduelle est de 54 euros par mois 12 ( * ) . En outre, elle ne bénéficie pas aux travailleurs les plus précaires , en particulier ceux qui travaillent à temps très partiel, puisqu'elle n'est versée qu'à partir d'un seuil de revenus d'activité supérieur à 0,3 SMIC. Au total, la PPE n'aurait contribué qu'à hauteur de 3,3 % à la réduction des inégalités de niveau de vie en 2008 13 ( * ) .
Ce manque de ciblage est manifeste au regard de la répartition du bénéfice de la PPE par décile de niveau de vie. Ainsi, elle bénéficiait en 2014 à l'ensemble des déciles, bien qu'elle soit davantage concentrée entre les deuxième et sixième déciles de niveau de vie (cf. tableau infra ). En 2011, 8 % de ses bénéficiaires appartenaient aux déciles 8 à 10 14 ( * ) et disposaient ainsi d'un revenu supérieur à 25 400 euros par an.
(3) Une prestation insuffisamment incitative
Plusieurs études ont mis en avant l'effet faiblement incitatif de la PPE pour une part importante de ses bénéficiaires. Comme le notait la Cour des comptes, « les entrées au bénéfice de la PPE résultent le plus souvent d'un changement de revenu et/ou de situation familiale. Elles ne sont que peu liées à une reprise d'activité » 15 ( * ) . Plusieurs raisons expliquent ce faible impact.
D'une part, les gains monétaires procurés à l'occasion d'une reprise d'activité sont limités et donc peu incitatifs.
D'autre part, la PPE, étant liée à la déclaration d'impôt sur le revenu, est versée de façon très décalée dans le temps et en une seule fois . Elle est donc peu réactive et peu intégrée aux paramètres pris en compte par les individus dans les choix de reprise en activité. Le versement d'acomptes et la mensualisation, qui avaient été introduits en 2004 et 2006, ont été supprimés en 2008 (cf. infra ).
Enfin, la complexité du mode de calcul de la PPE et de son articulation avec le RSA « activité » rendait cette prime peu lisible et l'éligibilité comme son montant, difficiles à anticiper pour ses bénéficiaires potentiels.
2. Le RSA « activité »
a) Une prestation marquée par un fort taux de non-recours
Le revenu de solidarité active (RSA) a été créé par la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion. Il s'agit d'une prestation versée aux foyers afin de leur garantir un certain niveau de revenu. Il se compose d'une part « socle », versée en l'absence de revenus d'activité, et d'une part « activité », versée en présence de revenus d'activité afin de permettre à tout foyer de percevoir un niveau de revenu garanti (cf. infra ).
La montée en charge du RSA « activité » a été assez lente et le nombre d'allocataires, d'environ 822 000 en 2014 (avec ou sans socle), est resté très inférieur au nombre de foyers éligibles, estimé à 1,5 million lors de la réforme 16 ( * ) . Cette prestation est ainsi caractérisée par un taux de non-recours très élevé , évalué par le Conseil national d'évaluation du RSA « activité » à 68 % 17 ( * ) . Toutes composantes du RSA confondues, la perte moyenne mensuelle associée à ce non-recours s'élevait à 249 euros par foyer non-recourant pour l'année 2010 18 ( * ) . Le non-recours au RSA « activité » seul induisait ainsi une « non-dépense » de 1,7 milliard d'euros pour cette même année.
Plusieurs explications sont généralement apportées pour expliquer ce taux de non-recours important 19 ( * ) . Une première explication réside dans le manque de connaissance du dispositif de la part de ses bénéficiaires potentiels, en dépit des campagnes d'information menées. Par ailleurs, la complexité du dispositif a un effet désincitatif, d'une part car les bénéficiaires potentiels du RSA « activité » peuvent avoir du mal à évaluer les montants auxquels ils ont droit, et d'autre part car l'obligation de déclaration trimestrielle des revenus peut être vécue comme trop contraignante. Enfin, certains bénéficiaires potentiels n'ont pas recours au RSA « activité » par refus de dépendre d'une aide sociale et d'être assimilés aux bénéficiaires du minimum social qu'est le RSA « socle ».
Évolution du nombre d'allocataires du RSA « activité» (avec ou sans socle)
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Année |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
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RSA « activité » |
667 000 |
707 745 |
720 331 |
757 212 |
821 751 |
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RSA « jeunes actifs » |
- |
7 332 |
6 394 |
5 739 |
5 538 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires
Ce fort taux de non-recours s'est traduit par des dépenses effectives de RSA « activité » inférieures aux prévisions jusqu'en 2013. Ainsi, en 2011, les versements effectifs du Fonds national des solidarités actives (FNSA) aux organismes de sécurité sociale au titre du RSA « activité » en France métropolitaine ont été inférieurs de 21 % à la prévision initiale (1 418 millions d'euros effectivement versés contre 1 803 millions d'euros prévus).
En 2014, les dépenses de RSA « activité » en France et en outre-mer ont toutefois connu une progression significative et ont dépassé les prévisions initiales pour atteindre un montant d'environ 1,9 milliard d'euros (contre 1,58 milliard d'euros en 2013). Pour 2015, le montant prévu en loi de finances initiale s'élève à 1,95 milliard d'euros. Cette augmentation est principalement le résultat de l'augmentation du nombre de personnes éligibles depuis 2013 20 ( * ) et des deux revalorisations successives du montant forfaitaire du RSA de 2 % conduites en septembre 2013 et en septembre 2014, en sus des revalorisations annuelles opérées en fonction de l'inflation. Ces revalorisations exceptionnelles ont été mises en oeuvre dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale adopté le 21 janvier 2013, qui prévoit une revalorisation de 10 % sur cinq ans (d'ici 2017).
En revanche, le montant de la dépense de RSA « jeunes actifs » a été, en 2014, inférieur de 9 % à la prévision initiale (23,6 millions d'euros contre 26 millions d'euros prévus). Cette montée en charge limitée s'explique en grande partie par le très faible nombre de bénéficiaires de cette allocation , en raison des conditions restrictives d'accès. Le nombre de jeunes actifs allocataires du RSA « activité » (avec ou sans socle) a même diminué de plus de 24 % entre 2011 et 2014, passant de 7 332 à 5 538 (cf. tableau supra ).
Évolution du coût du RSA
« activité » (métropole + outre-mer)
et du
nombre d'allocataires
Note : Les dépenses de RSA « activité » prises en compte dans le cadre de ce calcul sont celles : en France métropolitaine, dans les départements d'outre-mer et les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon depuis le 1 er janvier 2011, à Mayotte depuis le 1 er janvier 2012, ainsi que les dépenses de revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) 21 ( * ) jusqu'au 31 mai 2013.
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des projets annuels de performances de la mission « Solidarité »)
b) Une prestation dont l'effet en matière de reprise d'activité et de lutte contre la pauvreté est limité
(1) Le RSA « activité » a un effet incitatif à la reprise d'emploi limité
L'objectif du RSA « activité » était d'inciter à la reprise d'activité en rendant le travail plus rémunérateur que l'inactivité grâce par la possibilité de cumuler, de façon pérenne, les revenus d'activité avec cette allocation . Comme le précise la Cour des comptes dans l'insertion au rapport public annuel de 2013, les simulations qui peuvent être faites montrent que depuis la mise en place du RSA « activité », « la reprise d'activité se traduit toujours par un gain financier y compris pour une reprise d'emploi à mi-temps, et quelle que soit la configuration familiale » 22 ( * ) .
Pourtant, l'impact de cette prestation sur la reprise d'emploi parait limité. Dès la phase d'expérimentation en 2007-2008, l'effet incitatif RSA était apparu restreint : dans les zones d'expérimentation, le taux de retour à l'emploi était supérieur de 9 % en moyenne au niveau observé dans les zones témoins, mais les fortes incertitudes statistiques rendaient difficile l'interprétation de cet écart.
Afin de mesurer l'effet du RSA « activité » sur la reprise d'emploi, deux indicateurs de performance ont été créés au sein du programme budgétaire 304 « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire ». Ils montrent également un faible effet incitatif. Le premier mesure la part des foyers allocataires du RSA sans emploi dont au moins un des membres reprend une activité. Cette part a peu évolué dans le temps (7,3 % en 2011, 7,1 % en 2012, 6,8 % en 2013, 7 % en 2014). Le second mesure le taux de sortie du RSA pour dépassement de ressources. Celui-ci a connu une baisse régulière, passant de 4,1 % en 2011 à 3,3 % en 2014, qui s'explique en partie par la revalorisation du RSA qui a eu lieu au cours de cette période.
Dans son rapport publié en 2011, le Conseil national de l'évaluation du RSA a mené des analyses montrant que le passage du RMI et de l'API au RSA n'a eu qu'un faible impact sur le retour à l'emploi . Il avance plusieurs raisons à cela : « la conjoncture économique dégradée a contraint l'offre d'emploi faite aux bénéficiaires ; la connaissance imprécise par les bénéficiaires du mode de calcul du RSA en a limité l'impact ; le RSA, du moins à court terme, n'a pas significativement augmenté l'incitation financière à la reprise d'emploi par rapport au RMI ; des freins autres que financiers limitent souvent leur retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux » 23 ( * ) . Il est sûr que le contexte socio-économique marqué par un taux de chômage élevé vient limiter les effets des mécanismes d'intéressement au retour à l'emploi.
S'il n'a que peu d'effets incitatifs, la mise en place du RSA n'a pas non plus eu d'effets négatifs sur l'activité. Il était en effet craint que le RSA conduise à une augmentation du temps partiel « désiré », du fait du complément de revenu procuré par cette prestation, ainsi que du temps partiel « imposé » par les employeurs, le RSA pouvant être perçu comme un moyen de compenser les baisses de salaires. Les travaux conduits par le Conseil national d'évaluation du RSA 24 ( * ) n'ont pas permis de mettre en évidence l'existence de tels effets.
(2) Le RSA « activité » contribue insuffisamment à la réduction de la pauvreté
Le RSA « activité » bénéficie principalement aux travailleurs pauvres , en raison de son caractère familialisé et de son ciblage sur les faibles revenus d'activité. Il a des propriétés redistributives importantes : son montant moyen, d'environ 190 euros mensuels en 2014 , représente une part significative du revenu de ses bénéficiaires. En comparaison avec la PPE, la répartition des montants du RSA « activité » selon décile de niveau de vie des foyers montre un ciblage important sur les foyers situés dans les 1 er et 2 e déciles (environ 65 % des montants du RSA « activité » leur parviennent).
Répartition des montants simulés de PPE
et de RSA « activité »
selon le décile de
niveau de vie du foyer
Note de lecture : 31,8 % des dépenses simulées de RSA « activité » bénéficie aux 10 % des ménages les moins aisés, contre 8,6 % des dépenses de PPE.
Source : Guillaume Allègre, « RSA et lutte contre la pauvreté : quels effets sur les travailleurs pauvres ? », Politiques familiales et sociales n° 113, septembre 2013
Toutefois, l'effet du RSA « activité » sur le niveau de vie et la réduction de la pauvreté des ménages est limité. Selon les simulations menées par le Conseil national d'évaluation du RSA, le RSA « activité » a permis, en 2010, de faire baisser le nombre de pauvres de 2 % et le taux de pauvreté de 0,2 point . Il permet en outre une réduction de « l'intensité » de la pauvreté de ses bénéficiaires, c'est-à-dire la distance qui sépare le revenu des foyers pauvres du seuil de pauvreté 25 ( * ) .
L' effet redistributif de cette prestation est sensiblement atténué par le fait que le RSA « activité » vient en diminution d'autres revenus (notamment de la PPE) et qu'il est marqué par un fort taux de non-recours. Ainsi, le niveau de revenu des ménages éligibles n'a progressé que de 2 % en 2012, alors qu'il aurait pu progresser de 6,1 % avec un plein recours.
* 6 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.
* 7 Cour des comptes, « La prime pour l'emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus », Rapport public annuel, février 2011.
* 8 Christophe Sirugue, Rapport au Premier ministre relatif à la réforme des dispositifs de soutien aux revenus d'activité modestes, juillet 2013.
* 9 Dominique Lefebvre et François Auvigne, Rapport sur la fiscalité des ménages, mai 2014.
* 10 Cour des comptes, « La prime pour l'emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus », op. cit.
* 11 Cour des comptes, « La prime pour l'emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus », Rapport public annuel, février 2011.
* 12 Rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, juin 2011.
* 13 Ibid.
* 14 Étude d'impact annexée au projet de loi relatif au dialogue social et à l'emploi.
* 15 Cour des comptes, « La prime pour l'emploi : une dépense fiscale aux objectifs de plus en plus confus », Rapport public annuel, février 2011.
* 16 Rapport final du conseil national d'évaluation du RSA, décembre 2011.
* 17 Ibid.
* 18 Ibid.
* 19 Voir notamment de rapport final du conseil national d'évaluation du RSA de 2011.
* 20 Cette augmentation est directement liée à la revalorisation du RSA « socle » qui accroit mécaniquement le nombre de personnes éligibles à la prestation.
* 21 Le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) a été instauré par le décret n° 2009-602 du 27 mai 2009 afin de soutenir le pouvoir d'achat des salariés des départements et collectivités d'outre-mer par une prestation mensuelle versée aux salariés ayant un revenu inférieur ou égal à 1,4 fois le SMIC. Il a été prorogé jusqu'au 31 mai 2013 par le décret n° 2013-146 du 18 février 2013.
* 22 Cour des comptes, « Le RSA « activité » : une prestation peu sollicitée, un impact restreint », Rapport public annuel, février 2013.
* 23 Rapport final du conseil national d'évaluation du RSA, décembre 2011.
* 24 Ibid.
* 25 Ce seuil était évalué, en 2012, à 993 euros (avec un seuil de 60 % du niveau de vie médian retenu).