EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IV - ENSEIGNEMENT,
FORMATION, RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT AGRICOLES ET FORESTIERS
Article 26 (art. L. 361-7, L. 718-2-1, L. 718-2-2, L. 800-1, L. 810-2, L. 811-1, L. 811-2, L. 811-5, L. 811-6, L. 811-8, L. 813-1, L. 813-2, L. 813-8-1 [nouveau], L. 813-8-2 [nouveau], L. 814-2 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 341-1 et L. 421-22 du code de l'éducation) - Diverses dispositions en matière d'enseignement agricole
I. Le texte du projet de loi
A - Clarification des missions de l'ensemble de l'enseignement agricole
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 800-1 du code rural et de la pêche maritime concerne l'ensemble des établissements ou organismes d'enseignement, de formation professionnelle, de développement agricole et de recherche agronomique et vétérinaire sous la tutelle du ministère de l'agriculture. Il leur demande de développer leur coopération en élaborant et en mettant en oeuvre des projets communs en matière de production, de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire. Aucune autre disposition du code rural ne définit le cadre des missions du système d'enseignement et de recherche agricole.
Le 1° du I de l'article 26 du projet de loi étoffe significativement ces dispositions générales valables pour l'ensemble de l'enseignement agricole. Il assigne aux établissements concernés trois missions :
- assurer l'acquisition et la diffusion de connaissances dans une perspective de performance économique, sociale, écologique et sanitaire. Sont concernés aussi bien les activités de production et de transformation que les services liés à l'agriculture, à l'alimentation, aux territoires ruraux et la sylviculture ;
- participer aux politiques d'éducation, de recherche, de développement technologique et d'innovation, de sécurité alimentaire et sanitaire, de développement durable et de cohésion des territoires ;
- élaborer et mettre en oeuvre des projets communs dans les domaines précités, qui définissent un champ d'intervention élargi.
B - Médiateur de l'enseignement agricole
Le 2° du I de l'article 26 du projet de loi consacre législativement la fonction de médiateur de l'enseignement agricole technique et supérieur, qui n'est aujourd'hui régi que par une note de service de la DGER en date du 25 octobre 2000. Le médiateur recevra les réclamations concernant le fonctionnement du service public de l'enseignement agricole. Sa compétence couvre les relations avec ses usagers, essentiellement les élèves, les étudiants et leurs familles, et avec ses agents. La rédaction est décalquée de l'article L. 23-10-1 du code de l'éducation qui régit le médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur.
Des missions complémentaires de médiation à titre préventif ou lors de situations conflictuelles pourront lui être confiées par le ministre de l'agriculture. Cette faculté n'a pas d'équivalent dans l'éducation nationale et n'est pas inscrite à l'article L. 23-10-1 précité, ni dans les articles D. 222-37 à D. 222-42 du code de l'éducation qui le déclinent pour préciser le fonctionnement du médiateur et de ses correspondants académiques.
C - Acquisition progressive des diplômes
L'article L. 811-2 du code rural et de la pêche maritime dans sa version en vigueur définit le cadre commun des formations dispensées par l'enseignement général, technologique et professionnel et la formation professionnelle publics aux métiers de l'agriculture, de la forêt, de la nature et des territoires.
Ces formations s'étendent de la classe de quatrième du collège à l'enseignement supérieur inclus. Elles sont dispensées suivant des programmes et des référentiels nationaux. Elles sont sanctionnées par des diplômes d'État ou des diplômes nationaux reconnus équivalents aux diplômes de même niveau de l'enseignement général, technologique et professionnel sous tutelle du ministre de l'éducation nationale.
Le 3° du I de l'article 26 du projet de loi complète l'article précité du code rural pour prévoir la possibilité d'une acquisition progressive de ces diplômes. À cette fin, les élèves se verraient remettre une attestation qui validerait les compétences acquises lors de leur formation, un décret devant préciser les conditions de son utilisation pour l'obtention ultérieure du diplôme. Un dispositif analogue existe déjà pour les formations technologiques et professionnelles de l'éducation nationale sans avoir connu d'application concrète (art. L. 335-11 du code de l'éducation).
D - Bourses et aides à la mobilité internationale dans l'enseignement agricole
L'article L. 811-6 du code rural et de la pêche maritime renvoie à des arrêtés ministériels le soin de préciser pour chaque établissement d'enseignement agricole et vétérinaire ou, en cas de pluralité d'établissements d'une même catégorie, pour chaque catégorie d'établissements :
- leur organisation intérieure ;
- le programme des études ;
- les conditions d'admission et le montant des droits de scolarité ;
- les conditions d'attribution des bourses et les modalités de fixation des prix de pension.
Est visé l'enseignement agricole aussi bien technique que supérieur.
Le 4° du I de l'article 26 du projet de loi ne garde de cette liste que l'arrêté fixant les conditions d'admission et le montant des droits de scolarité.
Ceci ne remet pas en cause la compétence du pouvoir réglementaire pour régler l'organisation intérieure des établissements et le programme des études. Nulle autorisation législative n'était nécessaire et les arrêtés existants demeureront en vigueur.
Les limites à la compétence du pouvoir réglementaire en matière de cursus de formation que pose le principe d'autonomie des établissements d'enseignement supérieur restent également valides. De même, les modalités de fixation des prix de pension dépendent des délibérations des conseils d'administration des EPLEFPA (art. R. 811-86 du code rural et de la pêche maritime) et des établissements d'enseignement supérieur.
La suppression du renvoi à un arrêté pour fixer les conditions d'attribution des bourses n'a pour conséquence que d'aligner sur le droit commun de l'enseignement supérieur le régime de l'enseignement agricole. Il n'existe d'ailleurs pas de politique propre d'attribution des bourses par le ministre de l'agriculture, qui reprend les mesures prises par le ministre en charge de l'enseignement supérieur. Cette modification paraît essentiellement formelle.
En revanche, le 4° du I de l'article 26 du projet de loi prévoit de nouveaux arrêtés spécifiques pour préciser les conditions d'attribution des aides à la mobilité internationale accordées aux élèves, étudiants, apprentis et stagiaires de l'enseignement agricole. La nécessité d'un soutien à la mobilité internationale était apparue comme un des axes de la concertation sur l'avenir de l'enseignement agricole.
E - Projets d'établissements dans l'enseignement technique agricole
L'article L. 811-8 définit les missions, l'organisation et les principes de fonctionnement des EPLEFPA.
Le 5° du I de l'article 26 du projet de loi précise que la démonstration, l'expérimentation et la diffusion des techniques nouvelles dans les ateliers technologiques et les exploitations pédagogiques doivent être cohérentes avec les orientations des politiques publiques pour l'agriculture.
De même, le projet d'établissement établi par chaque EPLEFPA devra respecter les orientations des politiques publiques en matière d'agriculture. Il lui est toujours demandé de surcroît de respecter le schéma prévisionnel national des formations de l'enseignement agricole, le schéma prévisionnel régional des formations, le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles, ainsi que les programmes et les référentiels nationaux.
Enfin, le projet d'établissement devra décrire la politique retenue en matière d'échanges internationaux et de participation à des activités de coopération internationale.
F - Transposition à l'enseignement technique agricole privé
En outre, le 5° du I de l'article 26 du projet de loi transpose à l'enseignement privé :
- le principe d'une organisation des diplômes permettant leur acquisition progressive ;
- l'inscription dans le projet d'établissement de la politique d'échanges internationaux et de coopération ;
- la nécessité pour le projet d'établissement de respecter les orientations des politiques publiques en matière d'agriculture.
G - Indemnisation des exploitations pédagogiques en cas de calamités agricoles
Le II de l'article L. 361-7 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) exclue les collectivités publiques du bénéfice des indemnisations versées par le Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA). En particulier, les exploitations pédagogiques des établissements d'enseignement agricole ne peuvent bénéficier de l'indemnisation des calamités agricoles appuyée sur la troisième section du FNGRA.
Aux termes de l'article L. 361-5 du CRPM, « les calamités agricoles sont les dommages résultant de risques, autres que ceux considérés comme assurables [...] , d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel climatique, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l'agriculture, compte tenu des modes de production considérés, n'ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants. »
Le II de l'article 26 du projet de loi prévoit une dérogation à l'interdiction d'indemnisation des collectivités publiques au bénéfice des établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricole à raison de l'activité de leurs exploitations pédagogiques.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a modifié le projet de loi pour :
- ajouter l'acquisition et la diffusion de connaissances, et non seulement de compétences, aux missions des établissements d'enseignement agricole ;
- faire explicitement mention du modèle coopératif et d'économie sociale et solidaire comme une réponse aux enjeux de performance de la production agricole devant être présenté dans l'enseignement agricole ;
- supprimer la mention des seuls territoires « ruraux » de telle sorte que l'enseignement agricole réponde aux enjeux de performance de tous les territoires ;
- rappeler l'association des milieux professionnels concernés à l'exercice des missions de l'enseignement agricole ;
- rappeler la participation de l'enseignement agricole à la politique de développement durable ;
- préciser que l'enseignement agricole participe aux politiques publiques aux niveaux national, européen et international ;
- ajouter la promotion de la diversité des systèmes de production agricole aux missions des établissements d'enseignement agricole publics et privés ;
- préciser le contenu et des modalités de l'attestation délivrée dans le cadre de l'acquisition progressive des diplômes ;
- prévoir un plan d'action en matière d'orientation au sein des projets d'établissement des lycées agricoles ;
- rappeler que les EPLEFPA forment aussi aux métiers de l'alimentation ;
- compléter le cadre de référence auquel doivent se conformer les projets d'établissements en y intégrant un projet stratégique national pour l'enseignement agricole ;
- étendre des possibilités d'expérimentation dans les établissements à l'organisation des équipes pédagogiques ;
- intégrer la formation continue à l'agroécologie dans les missions des CFPPA et des centres privés.
En séance plénière, l'Assemblée nationale a en outre modifié le projet de loi pour :
- faire participer les établissements d'enseignement agricole à la politique de promotion de l'agroécologie et de l'agriculture biologique ;
- faire participer l'enseignement agricole public à la lutte contre les stéréotypes sexués ;
- associer les régions à la mise en oeuvre des missions de l'enseignement agricole public (animation et de développement des territoires ; insertion scolaire, sociale et professionnelle ; expérimentation et innovation agricoles et agroalimentaires ; coopération internationale) à l'exception de la mission de formation proprement dite ;
- substituer une attestation du niveau des « capacités » à une attestation du niveau des « compétences » dans le cadre de l'acquisition progressive des diplômes ;
- ouvrir la possibilité de recruter des agents contractuels à temps plein dans les centres de formation d'apprentis (CFA) et dans les CFPPA ;
- créer un comité consultatif ministériel compétent pour les personnels enseignants et de documentation des établissements de l'enseignement agricole privé. C'est le complément logique du mouvement engagé par la loi du 8 juillet 2013 de refondation de l'école de la République au bénéfice des personnels des établissements privés dépendant de l'éducation nationale ;
- ouvrir la possibilité pour le Fonds pour la formation des entrepreneurs du vivant (Vivea) de procéder à un recouvrement fractionné de la contribution due par les exploitants agricoles au titre de la formation professionnelle continue.
III. La position de votre commission pour avis
Votre commission pour avis soutient pleinement la volonté du Gouvernement d'assurer la promotion sociale des élèves de l'enseignement agricole. Pour compléter le dispositif, elle a adopté un amendement qui tend à favoriser la poursuite d'études des titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole vers le BTSA en donnant au ministre de l'agriculture la faculté de fixer un pourcentage minimal de bacheliers professionnels agricoles dans les sections préparant au BTSA.
Cet amendement vient compléter les prérogatives du ministre de l'agriculture à qui l'article L. 811-6 du code rural et de la pêche maritime confie la fixation des conditions d'admission dans les établissements d'enseignement agricole. Il est inspiré de l'article 33 de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, qui confie aux recteurs le soin de fixer des pourcentages minimaux de bacheliers professionnels dans les STS et de bacheliers technologiques dans les IUT.
En outre, votre commission pour avis se félicite du tournant agroécologique promu par le ministre de l'agriculture et souhaite que les établissements d'enseignement agricole puissent pleinement y participer. C'est dans cette perspective qu'elle a adopté un amendement visant à clarifier les missions des ateliers technologiques et des exploitations agricoles des EPLEFPA . Il met en avant leur vocation essentiellement pédagogique. Il préfère la notion de formation aux pratiques professionnelles à celle en vigueur de « formation aux réalités pratiques, techniques et économiques », qui paraît à la fois moins concise et moins précise et qui justifie la recherche de l'équilibre économique des exploitations, à rebours de leur mission didactique et de promotion de techniques nouvelles.
Enfin, votre commission pour avis s'est interrogée sur la possibilité de recruter des agents contractuels à temps plein dans les CFPPA et dans les centres de formation d'apprentis des établissements de l'enseignement agricole public.
Le législateur a encadré le recours à des agents contractuels pour répondre à des besoins permanents de l'administration Il a prévu une dérogation spécifique au principe du recrutement d'agents titulaires, c'est-à-dire de fonctionnaires, pour le pourvoi d'emplois à temps incomplet. C'est celle qui est utilisée dans les CFA et les CFPPA. Cette dérogation est justement encadrée pour éviter un recours intempestif et excessif à ce type de contrats qui viderait de son sens l'obligation de recrutement de titulaires. Elle est limitée dans la fonction publique d'État à des emplois d'une durée n'excédant pas 70 % d'un temps complet. La titularisation demeure toujours possible conformément au droit commun de la fonction publique.
Article 26 bis A - Rapport au Parlement sur l'harmonisation des statuts des personnels des établissements d'enseignement agricole et des établissements de l'éducation nationale
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale prévoit la remise avant le 31 décembre 2014 d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les personnels des EPLEFPA. Ce rapport a pour objet spécifique l'étude des conditions dans lesquelles les statuts de ces personnels sont « harmonisés, jusqu'à la réalisation de la parité, avec ceux des corps homologues de l'enseignement général, technologique et professionnel ».
Cette harmonisation devrait avoir pour finalité d'offrir aux personnels de l'enseignement technique agricole public les mêmes garanties que celles dont bénéficient les personnels des établissements relevant du ministère de l'éducation nationale.
L'exposé des motifs de l'amendement du député Le Roch mentionnait en particulier l'examen de l'opportunité de créer une agrégation de l'enseignement agricole, dédiée à ses enseignements spécifiques comme les sciences et techniques agricoles et l'éducation socioculturelle.
Votre commission pour avis a adopté un amendement de suppression de cet article additionnel. L'harmonisation des statuts est prévue par l'article L. 811-4 du code rural et de la pêche maritime. On peut légitimement douter de l'intérêt des demandes de rapports dans la mesure où rien ne vient sanctionner l'inaction fréquente de l'administration. En outre, ce type d'évaluation relèverait plutôt de la commission d'application des lois, d'une part, des corps d'inspection de l'agriculture et de l'éducation nationale, d'autre part.
Article 26 bis B - Rapport au Parlement sur le développement des formations biqualifiantes
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale prévoit la remise avant le 31 décembre 2014 d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités de développement des formations biqualifiantes dans l'enseignement agricole, notamment en zone de montagne. L'amendement était porté par le rapporteur de la commission des affaires économiques.
L'exposé des motifs de l'amendement visait en particulier des formations à l'agrotourisme, au commerce et à l'agroalimentaire ou encore aux activités sportives qui permettraient aux futurs exploitants agricoles de diversifier leurs sources de revenus.
Votre commission pour avis a adopté un amendement de suppression de cet article additionnel. Elle exprime les mêmes doutes que précédemment sur l'intérêt et l'efficacité des demandes de rapport au Parlement. En l'espèce, la matière est même infraréglementaire et dépend du programme normal de contrôle de l'inspection de l'enseignement agricole, sous l'autorité du ministre de l'agriculture.
Article 26 bis (art. L. 312-9 du code de l'éducation et art. L. 811-1 du code rural et de la pêche maritime) - Participation de l'enseignement agricole au service public du numérique éducatif
I. Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale tend à assurer la participation de l'enseignement agricole au service public du numérique éducatif et de l'enseignement à distance, instauré par la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.
II. La position de votre commission pour avis
Votre commission pour avis approuve ces précisions apportées au code de l'éducation qui permettront à l'enseignement agricole de participer pleinement à la construction du service publique du numérique éducatif. Ce sera le moyen d'activer la mise en réseau des établissements, de stimuler la rénovation des méthodes pédagogiques et de faciliter l'adaptation des supports de cours aux nouveaux usages sociaux.
Article 27 (art. L. 812-1, L. 812-6 à L. 812-10 [nouveaux], L. 813-10, L. 830-1 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 343-1 du code de la recherche) - Création de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France et missions de l'enseignement supérieur agricole
I. Le texte du projet de loi
A - Missions de l'enseignement supérieur agricole public
L'article L. 812-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) fixe les finalités spécifiques et les grands principes d'organisation de l'enseignement supérieur agricole public.
Le 2° du I de l'article 27 du projet de loi conserve les missions qui lui sont d'ores-et-déjà assignées et en complète la liste en lui demandant également de :
- contribuer à l'éducation au développement durable et à la mise en oeuvre de ses principes ;
- contribuer à la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche et à l'attractivité du territoire national ;
- promouvoir la diversité des recrutements et la mixité ;
- contribuer à l'insertion sociale et professionnelle des étudiants ;
- assurer un appui à l'enseignement technique agricole, notamment par le transfert des résultats de la recherche et par la formation de ses personnels.
B - Promotion sociale dans l'accès aux formations d'ingénieurs
Le 3° du I de l'article 27 du projet de loi insère un nouvel article L. 812-6 au sein du CRPM. Il donne au ministre chargé de l'agriculture la faculté de prévoir des conditions particulières d'accès aux formations d'ingénieurs dispensées dans l'enseignement supérieur agricole public au bénéfice des titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole qui ont suivi une classe préparatoire professionnelle dans un établissement d'enseignement agricole.
Il s'agit donc d'ouvrir une nouvelle voie d'accès ad hoc aux écoles agronomiques et vétérinaires. Les élèves de l'enseignement agricole peuvent déjà se présenter aux concours, mais l'architecture des cursus n'est pas adaptée aux bacheliers professionnels. Le concours A s'adresse aux étudiants ayant suivi une classe préparatoire aux grandes écoles « Biologie, chimie, physique et sciences de la terre » (BCPST), ce qui en tout état de cause limite l'accès aux seuls bacheliers S. Le concours C est préparé par les étudiants titulaires d'un BTSA, d'un diplôme universitaire de technologie (DUT) ou d'un brevet de technicien supérieur (BTS) dans certaines options, dans le cadre d'une classe préparatoire « ATSbio » en un an.
C - Création de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVFF)
Le 4° du I de l'article 27 du projet de loi insère deux nouvelles sections et quatre nouveaux articles (L. 812-7 à L. 812-10) au sein du CRPM. Il crée une nouvelle structure, l'Institut agronomique et vétérinaire de France (IAVFF), qui rassemble les établissements d'enseignement supérieur agricole publics.
Cette catégorie d'établissements comprend les écoles agronomiques et vétérinaires sous la tutelle du ministre de l'agriculture. Aux termes de l'article L. 812-2 du CRPM, il s'agit d'établissements publics nationaux dotés de la personnalité civile et de l'autonomie financière. Conformément au droit commun des établissements publics à caractère administratif, repris dans l'article L. 812-3 du CRPM, ils sont créés par décret, administrés par un conseil d'administration et dirigés par un directeur. Leur statut les met donc à part du système universitaire qui est constitué autour d'établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP).
Si l'IAVFF rassemble des établissements, il ne met pas pour autant fin à leur existence ; il ne peut pas non plus se substituer à leur tutelle. Les écoles agronomiques et vétérinaires conserveraient donc leur personnalité juridique et leur autonomie.
Il est confié à l'IAVFF trois missions principales :
- élaborer et mettre en oeuvre des stratégies de recherche et de formation communes aux établissements aux niveaux national, européen et international ;
- apporter au ministre chargé de l'agriculture une expertise en matière de formation, de recherche et de développement ;
- assurer la mise en oeuvre d'activités et de projets qui lui sont confiés par ses membres.
En outre, il est prévu que l'IAVFF puisse être accrédité par les ministres de l'agriculture et de l'enseignement supérieur pour délivrer des diplômes nationaux. Cette disposition pourrait servir de support à la constitution d'une « université numérique » et d'une école doctorale commune aux membres de l'IAVFF.
La gouvernance de l'IAVFF est esquissée à l'article 27 du projet de loi selon des formules classiques :
- un conseil d'administration qui détermine la politique de l'institut, approuve son budget et en contrôle l'exécution ;
- un directeur qui dirige l'institut.
Le directeur est nommé par décret. Le président du conseil d'administration est élu parmi ses membres. L'article L. 812-3 du CRPM est plus restrictif puisqu'il précise, pour les établissements d'enseignement supérieur agricole publics, que le président est élu parmi les personnes extérieures à l'établissement et n'assurant pas la représentation de l'État.
D'après l'article 27 du projet de loi, le conseil d'administration de l'IAVFF comprend des personnalités qualifiées et des représentants :
- de l'État ;
- des établissements et organismes membres. La rédaction n'impose pas de représentation de la totalité des membres. La direction générale de l'enseignement supérieur et de la recherche du ministère de l'agriculture a indiqué que pour limiter le nombre de sièges au conseil d'administration et garantir son bon fonctionnement, il était envisageable que certains membres ne soient pas représentés ;
- des enseignants-chercheurs, des enseignants, des chercheurs et des autres personnels des établissements membres et de l'institut. Il est précisé qu'ils représentent au moins 20 % des membres du conseil d'administration. Il convient de noter que dans les écoles agronomiques et vétérinaires, l'article L. 812-3 du CRPM prévoit plus restrictivement que les enseignants-chercheurs et les enseignants se voient attribuer au moins 20 % des sièges ;
- des étudiants en formation dans les établissements membres. En général, le droit commun, dans le code de l'éducation par exemple, évoque plutôt une représentation des usagers au sens large, pour inclure les salariés en formation continue ou les apprentis, au-delà des seuls étudiants.
En matière de ressources propres de l'IAVFF, l'article 27 du projet de loi dispose qu'il bénéficie des contributions de ses membres, ainsi que de toute recette autorisée par les lois et les règlements.
Enfin, le présent article confie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer plus avant l'organisation et le fonctionnement de l'institut. L'article 27 du projet de loi encadre partiellement le décret sur deux points :
- il devra préciser les compétences que l'IAVFF pourra exercer par délégation de ses membres. Il s'agira donc d'une liste fixée ex ante et de façon assez rigide. Peut-être cela pourrait-il être laissé à la décision des membres et donc au conseil d'administration. En tout état de cause, la mise en place effective des délégations autorisées par le décret demandera une délibération du conseil d'administration de l'Institut ;
- il pourra créer, au sein de l'IAVFF, des structures internes permettant des coopérations renforcées entre certains des membres. Trois domaines de coopération renforcée sont « notamment » mentionnés : la formation des personnels de l'enseignement agricole, l'établissement des cartes de formation agronomique et vétérinaire, les coopérations entre l'enseignement supérieur et la recherche. Le caractère facultatif de ces coopérations renforcées ne cadre pas tout à fait avec l'ambition de cohérence stratégique qui préside à la création de l'IAVFF.
D - Accréditation des établissements créés par un traité international
Le nouvel article L. 812-10 du CRPM qu'introduit le 4° de l'article 27 du projet de loi vise à permettre l'accréditation par les ministres de l'agriculture et de l'enseignement supérieur des établissements d'enseignement supérieur, de recherche et de coopération créés par un traité international dont la France est partie, si l'un au moins des instituts qui le composent est situé en France. Cette accréditation permettra aux établissements de délivrer des diplômes nationaux.
D'après l'exposé des motifs, cette disposition vise le Centre international des hautes études agronomiques méditerranéennes (CIHEAM) créé en 1962 par un accord international. L'institut agronomique méditerranéen de Montpellier en dépend et pourrait ainsi délivrer des diplômes nationaux.
E - Transposition aux établissements d'enseignement supérieur agricole privés
Le II de l'article 27 du projet de loi actualise les missions assignées aux établissements supérieurs privés sous contrat par symétrie avec les modifications applicables aux établissements publics.
F - Dissolution d'Agreenium
Le III de l'article 27 du projet de loi prévoit le transfert à titre purement gratuit des biens, droits et obligations du Consortium Agreenium à l'IAVFF dès sa création.
II. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Outre des corrections et des précisions rédactionnelles, le texte issu des travaux de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale contient les modifications suivantes :
- une mention « notamment » des expérimentations conduites dans les exploitations, les centres hospitaliers universitaires vétérinaires et les installations techniques comme fondement des actions de valorisation de la recherche et d'innovation technologique ;
- une mention « notamment » des conclusions de conventions d'échanges d'étudiants, d'enseignants-chercheurs, d'enseignants et de chercheurs comme instrument de coopération internationale ;
- une mention « notamment » de la conclusion de conventions comme instrument de construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche ;
- une mention « notamment » de la formation initiale et continue des personnels comme un des moyens pour l'enseignement supérieur agricole de venir en appui de l'enseignement technique agricole ;
- l'ajout d'une dimension forestière à la compétence de l'Institut agronomique et vétérinaire de France ;
- l'ajout au champ de compétences de l'IAVFF agissant comme conseil du ministre de l'agriculture de l'expertise en matière de transfert de technologie, lorsque celui-ci est possible ;
- la participation de l'IAVFF à l'élaboration de la stratégie nationale de recherche et de la stratégie nationale de l'enseignement supérieur ;
- le respect de la parité entre les femmes et les hommes dans les nominations des personnalités qualifiées au conseil d'administration de l'IAVFF ;
- la suppression, dans l'encadrement du décret en Conseil d'État régissant l'organisation de l'IAVFF, de la possibilité de créer des structures internes permettant des coopérations renforcées entre les membres de l'institut. À la place, obligation pour le décret de créer un réseau interne dédié à la formation des personnels de l'enseignement technique agricole et de définir les conditions de mise en oeuvre de coopérations renforcées entre les membres de l'IAVFF ;
- le rappel que la recherche agronomique et vétérinaire s'appuie non seulement sur le développement de la recherche fondamentale, mais aussi sur la recherche appliquée et sur l'innovation technologique ;
- la prise en compte de la recherche agroalimentaire par le ministre de l'agriculture afin qu'elle soit coordonnée avec la recherche agronomique et vétérinaire ;
- la participation des instituts techniques liés aux professions agricole et agroalimentaire, ainsi que de leurs structures nationales de coordination, à la coopération et à la valorisation dans le domaine de la recherche et du développement technologique.
Outre une correction rédactionnelle, l'Assemblée nationale, en séance plénière, a précisé le champ du décret en Conseil d'État qui doit régler l'application des nouvelles dispositions législatives créant l'IAVFF.
Le pouvoir réglementaire pourra définir les conditions dans lesquelles des coopérations renforcées pourront être spécifiquement instituées entre certains de ses membres en matière d'enseignement et de recherche vétérinaire. Il s'agit ainsi de prévoir au sein de l'IAVFF un mode de collaboration propre aux quatre écoles vétérinaires sur les sujets qui les concernent plus particulièrement.
III. La position de votre commission pour avis
La mise en place de classes préparatoires professionnelles pour favoriser l'accès des bacheliers professionnels de l'enseignement agricole vers des formations d'ingénieurs est une mesure bienvenue pour diversifier l'origine sociale des étudiants des écoles agronomiques et vétérinaires.
Pour compléter ce dispositif, il paraît opportun de prévoir un accompagnement pédagogique spécifique tant des titulaires d'un baccalauréat professionnel agricole passé par une classe préparatoire nouvelle que des titulaires d'une BTS agricole qui entrent dans une école d'ingénieur de l'enseignement supérieur agricole.
Votre commission pour avis a adopté un amendement à cette fin en s'inspirant de l'article 33 de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, qui prévoit que les universités et les grandes écoles puissent mettre en place des dispositifs d'accompagnement tenant compte de la diversité et de la spécificité des publics étudiants accueillis.
C'est essentiellement la définition du nouvel Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVFF) qui a suscité les interrogations de votre commission pour avis.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France , considérant que ce projet n'était pas suffisamment mûr et que ces contours demeuraient encore trop indéfinis.
Toutefois, considérant que le débat parlementaire devrait permettre d'obtenir les clarifications souhaitables, elle a également adopté des amendements visant à préciser le statut, le périmètre, les missions et la gouvernance de cet institut, s'il venait à être créé.
L'exposé des motifs affirme que l'IAVFF est un établissement public de coopération ad hoc . Autrement dit, le projet de loi entend créer une nouvelle catégorie sui generis d'établissements publics, qui comprendrait l'IAVFF comme unique membre. La création d'une catégorie nouvelle d'établissements publics relève en effet du domaine de la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution, tandis que le pouvoir réglementaire peut créer les établissements publics particuliers appartenant à une catégorie existante.
Cependant, la rédaction de l'article 27 du projet de loi ne définit pas le statut de l'IAVFF ; il n'est pas qualifié d'établissement public. Les mentions vagues d' « établissement de coopération » employées au détour de la description du conseil d'administration dans la version initiale ont été supprimées par l'Assemblée nationale. En réalité, il s'agissait de scories d'une version antérieure du texte du projet de loi qui superposait à la fois un établissement public à caractère administratif rassemblant les écoles vétérinaires, conformément aux conclusions du rapport Martinot, et un établissement public de coopération agricole sui generis pour le volet agronomique, en accord avec les recommandations du rapport Chevassus-au-Louis.
Ceci laisse toute latitude au décret en Conseil d'état chargé de déterminer l'organisation et le fonctionnement de l'IAVFF pour en définir le statut. La description succincte de son organisation interne le met à l'écart des EPSCP et des communautés d'universités et d'établissement tels qu'ils sont définis dans la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche. Il semble que le Gouvernement réactive sans l'affirmer explicitement une nouvelle forme d'établissement public de coopération scientifique (EPCS), statut récemment supprimé par la loi précitée.
Votre commission pour avis a adopté un amendement visant à clarifier le statut de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France . Le statut classique d'établissement public administratif (EPA) est retenu pour sa souplesse ; c'était celui que préconisait le rapport Martinot de 2013 consacré à la rénovation de l'enseignement et de la recherche vétérinaire en France. C'est celui de très nombreux organismes oeuvrant dans le domaine de l'enseignement et de la recherche.
Les autres statuts existants (EPSCP, EPST, EPIC) ne paraissent pas adaptés à une structure légère de coordination stratégique. Le statut d'EPCS qui est celui d'Agreenium aurait pu convenir mais dans un souci de rationalisation, la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche l'a supprimé. Tout autre statut ad hoc ou sui generis pour l'IAVFF demeure vague et incertain. En tout état de cause, il ne pourrait constitutionnellement en être laissé la définition au pouvoir réglementaire.
Le périmètre de l'IAVFF n'est pas non plus précisément fixé . Certes les établissements d'enseignement supérieur agricole publics ont l'obligation d'en faire partie. En revanche, l'adhésion d'autres établissements d'enseignement supérieur, sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) ou privés par exemple, et d'instituts de recherche est purement facultative. La direction générale de l'enseignement et de la recherche du ministère de l'agriculture a confirmé que dans ce cas, il reviendrait aux conseils d'administration des établissements candidats de se prononcer.
Il y a donc une dichotomie entre les écoles agronomiques et vétérinaires, d'une part, et les organismes de recherche comme l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), d'autre part. Ce n'est pas cohérent avec l'objet même de l'IAVFF, qui doit rapprocher l'enseignement et la recherche.
Votre commission pour avis a adopté deux amendements visant à clarifier le périmètre de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France .
Le premier amendement de votre commission pour avis inclut dans l'IAVFF dès sa création et sans décision d'adhésion de leur part, les EPST sous tutelle du ministre chargé de l'agriculture , c'est-à-dire les organismes de recherche essentiels que sont l'INRA et l'Institut de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA). Ainsi est rétabli l'équilibre entre enseignement et recherche dès la constitution de l'IAVFF.
Cette disposition maintient la possibilité d'adhésion d'autres organismes de recherche, comme l'Inserm qui est un EPST sous tutelle du ministre de la santé et dont la participation à l'IAVFF serait essentielle pour les écoles vétérinaires, ou comme le CIRAD qui est un EPIC sous tutelle du ministre chargé des affaires étrangères et qui est membre d'Agreenium.
L'IAVFF doit devenir un instrument d'orchestration stratégique de l'enseignement et de la recherche agronomique et vétérinaire en appui des politiques publiques. Son périmètre initial ne compte légitimement que des organismes publics. Le second amendement de votre commission pour avis sur le périmètre de l'établissement vise à restreindre les possibilités d'adhésion à l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France pour veiller à ce qu'il ne concentre que des membres publics . Une exception est faite pour les fondations reconnues d'utilité publique afin de permettre l'éventuelle adhésion de l'Institut Pasteur. Faire obstacle à l'adhésion de structures privées à but lucratif empêchera qu'elles ne pèsent sur l'orientation des recherches dans des domaines particulièrement sensibles.
Alors que l'éducation nationale s'est engagée dans un vaste mouvement de refondation de la formation des enseignants, l'enseignement agricole est resté en retrait sur cette question. Il convient de profiter de la création de l'IAVFF pour enclencher une dynamique nouvelle de coopération entre les établissements de l'enseignement supérieur agricole, notamment l'ENFA et AgroSup Dijon, au service de la modernisation des formations initiale et continue des personnels de l'enseignement technique agricole.
Le 4 e atelier de la concertation sur l'enseignement agricole était consacré à la formation des enseignants et plaidait pour une structuration renforcée et un partenariat avec l'éducation nationale pour dégager des synergies internes et externes. Sur cette base, une version antérieure du projet de loi prévoyait d'ailleurs la création d'un grand établissement dédié à la formation s'appuyant sur des partenariats avec les ÉSPÉ.
L'article 27 du projet de loi, dans sa rédaction actuelle, est en retrait, tant par rapport à cette version que par rapport aux conclusions de la concertation. C'est pourquoi votre commission pour avis a adopté un amendement visant à remettre la formation des enseignants au coeur des responsabilités de l'IAVFF .
La formation des enseignants est une matière législative comme le confirment les textes très détaillés sur ce point des lois du 8 juillet 2013 de refondation de l'école de la République et du 22 juillet 2013 sur l'enseignement supérieur et la recherche. Par cohérence, l'amendement de votre commission pour avis inscrit trois principes directement dans la loi, sans les renvoyer au décret :
- l'IAVFF doit assumer une mission essentielle d'appui à l'enseignement technique agricole ;
- un réseau spécifique est constitué entre les établissements membres pour assurer la formation initiale et continue des personnels des EPLEFPA ;
- des partenariats peuvent être conclus avec les écoles supérieures du professorat et de l'éducation.
Il est fréquent de prévoir dans les agences ou les établissements de coopération une commission d'experts à côté des organes de décision et de gestion afin de préparer et d'éclairer les décisions du conseil d'administration.
Agreenium comprend ainsi un conseil d'orientation qui apporte au conseil d'administration une réflexion à moyen et long termes sur les grandes orientations stratégiques en matière de recherche, de formation et de développement. Dans une version antérieure du projet de loi, l'Institut vétérinaire de France, construit à partir des préconisations du rapport Martinot, comprenait précisément un conseil scientifique de cette sorte. Il paraît opportun de le rétablir . C'est l'objet d'un amendement adopté par votre commission pour avis.
L'IAVFF doit instaurer une coopération stratégique entre ses membres pour garantir la cohérence et l'efficacité de la politique d'enseignement supérieur et de recherche du ministère de l'agriculture. Il convient dès lors de garantir la présence de tous les établissements membres au conseil d'administration , organe de décision de l'IAVFF.
C'est une condition nécessaire pour s'assurer d'une information complète et non biaisée du conseil d'administration, pour bâtir un consensus opérationnel entre les acteurs et pour éviter les crispations entre des parties qui ne sont pas tous volontaires. Votre commission pour avis a adopté un amendement pour prévoir que siège au conseil d'administration de l'IAVFF au moins un représentant de chaque établissement ou organisme membre .
D'autres solutions moins contraignantes paraissent plus complexes à mettre en oeuvre dans un organisme national à périmètre évolutif. C'est le cas par exemple de la création de collèges distincts agronomique et vétérinaire ou encore de la définition d'un plancher, par exemple de 75 %, de représentation des établissements membres, ce qui reprendrait une des conditions fixées par la loi du 22 juillet 2013 pour les communautés d'universités.
Article 27 bis (art. L. 718-7, L. 718-11 et L. 718-12 du code de l'éducation) - Modalités des élections au conseil d'administration et au conseil académique des communautés d'universités et d'établissements
I. Les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, revient sur certaines dispositions de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche :
1° il rectifie certaines références aux dispositions du code de l'éducation applicables aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) ;
2° il modifie les modalités d'élection des représentants des personnels et des étudiants au conseil d'administration des communautés d'universités et d'établissements (CUE) :
- d'une part, il supprime le renvoi à l'article L. 719-1 du code de l'éducation qui régit les élections aux différents conseils internes au EPSCP et qui pose en particulier le principe d'une élection au scrutin secret par collèges distincts et au suffrage direct ;
- d'autre part, il supprime l'obligation de représentation d'au moins 75 % des établissements membres sur chaque liste de candidats ;
3° il permet des élections au suffrage indirect, dans les conditions fixées par les statuts de la communauté, des représentants des personnels et des étudiants au conseil académique de la CUE.
II. La position de votre commission pour avis
Votre commission pour avis a adopté un amendement afin de préserver la version actuelle de l'article L. 718-11 du code de l'éducation, qui provient d'une initiative du Sénat au cours de l'adoption de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
Elle entend ainsi maintenir la condition de représentation d'au moins 75 % des établissements membres sur les listes des représentants élus au conseil d'administration des communautés d'universités et d'établissements. Alors que le paysage universitaire est en pleine recomposition, il ne faut pas affaiblir des éléments cruciaux de la démocratie universitaire et raviver des foyers d'inquiétude et de querelles entre établissements.
Votre commission pour avis a adopté un deuxième amendement afin de préserver également la rédaction de l'article L. 718-12 du code de l'éducation dans la version approuvée par le Sénat et issue de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
Elle entend ainsi maintenir l'élection au suffrage direct des représentants des diverses catégories de personnels et des étudiants au conseil académique des communautés d'universités et d'établissements. Comme précédemment, dans un paysage universitaire en pleine recomposition, il ne faut pas affaiblir la démocratie universitaire et raviver des foyers d'inquiétude dans la communauté des enseignants et des chercheurs.
Article 27 ter - Rapport au Parlement sur la création de l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France
Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale prévoit la remise, dans un délai de deux ans à compter de la création de l'IAVFF, d'un rapport du Gouvernement au Parlement consacré à l'évaluation scientifique, pédagogique et financière de la création de ce nouvel établissement.
Votre commission pour avis a adopté un amendement de suppression de cet article additionnel. Plutôt qu'un rapport sur la création de l'IAVFF dont on voit difficilement comment il pourrait être défait deux ans après sa constitution, c'est une évaluation régulière et indépendante des travaux de l'institut qui serait judicieuse. Cela relève de la compétence de la commission d'application des lois, d'une part, de l'agence indépendante qu'est le Haut conseil d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (HCERES), d'autre part.
Par ailleurs, les établissements membres de l'IAVFF sont tous soumis à l'évaluation du HCERES ; il sera ainsi possible de mesurer opérationnellement l'impact de la création de l'IAVFF au niveau tant des laboratoires que des établissements.
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Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication a donné un avis favorable à l'adoption des articles 26, 26 bis , 27, 27 bis et a adopté des amendements de suppression des articles 26 bis A, 26 bis B et 27 ter du projet de loi, dont elle s'est saisie pour avis.