II. LE PROGRAMME 148, SOCLE COMMUN DE FORMATION ET D'ACTION SOCIALE : DES CHOIX NÉCESSAIREMENT CONTRAINTS PAR LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE
Le programme 148 Fonction publique est intégré au sein de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines copilotée par le ministre de l'économie et des finances et la ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique.
Malgré son intitulé ambitieux, il regroupe simplement les crédits consacrés à l'action interministérielle pour la formation des fonctionnaires d'une part, et pour l'action sociale d'autre part. Ces crédits complètent l'action propre de chaque ministère et ne représentent qu'une infime part du total consacré aux agents publics, disséminé dans les différents budgets ministériels. Ils contribuent, cependant, dans leurs deux volets à la mise en oeuvre des évolutions vécues par la fonction publique depuis plusieurs années : professionnalisation du recrutement et de la formation, mobilité voulue entre les corps, restructurations des administrations. Ils sont aussi l'assurance, pour chaque agent, d'un minimum de prestations.
Reste que les différentes tentatives d'adapter l'intitulé du programme à son contenu, n'ont pas, à ce jour, abouti.
Ses deux actions sont dotées dans le projet de loi de finances pour 2014 d'une enveloppe globale de 200 849 459 euros en autorisations d'engagement (AE) -en baisse de 5,78 % par rapport à l'année précédente- et d'un crédit de 206 290 265 euros en crédits de paiement (CP) qui, eux, subissent une réduction de 4,96 %.
Évolution des crédits de paiement du programme « Fonction publique » (en euros)
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Intitulé |
LFI 2009 |
LFI 2010 |
LFI 2011 |
LFI 2012 |
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Variation % |
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Action n° 1 : Formation des fonctionnaires |
82 393 218 |
82 832 938 |
82 428 905 |
79 007 537 |
78 678 749 |
81 016 987 |
+ 2,97 |
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Action n° 2 : Action sociale interministérielle |
137 750 391 |
138 491 647 |
138 672 303 |
146 832 674 |
138 379 234 |
125 273 278 |
- 9,47 |
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TOTAL |
220 143 609 |
221 324 585 |
221 101 208 |
225 840 211 |
217 057 983 |
206 290 265 |
- 4,96 |
Source : données du ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique.
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La Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), pivot de la politique de la fonction publique Le programme 148 est mis en oeuvre par la DGAFP qui doit veiller à la cohérence et à l'unité de la fonction publique. Elle est chargée : - de piloter et de coordonner la gestion des ressources humaines (GRH) dans les administrations de l'État ; - de préparer et mettre en oeuvre les modifications des règles statutaires ; - de coordonner les dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires régissant chacune des trois fonctions publiques -État, territoriale et hospitalière- ; - de participer à la définition de la politique salariale et des règles de rémunération et de régulation du temps de travail des agents publics ; - d'intervenir dans la politique d'action sociale de la conception au contrôle. Ses moyens budgétaires sont éclatés entre plusieurs programmes de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines : 1) Ses dépenses de personnels sont inscrites au programme 221 Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État. Son schéma d'emplois est fixé pour 2014 à 153 ETP (- 1 ETP par rapport à 2013) répartis comme suit : - 31 de catégorie A+ ; - 85 de catégorie A ; - 18 de catégorie B ; - 18 de catégorie C. 2) Ses moyens de fonctionnement relèvent du programme support 218 conduite et pilotage des politiques économiques et financières au titre de la mutualisation de la gestion des fonctions support des services centraux ministériels. 3) Ses moyens d'intervention sont ceux du programme 148. |
A. LA FORMATION AU SERVICE DE LA PROFESSIONNALISATION ET DE LA DIVERSIFICATION DES RECRUTEMENTS
81 016 987 euros sont inscrits en AE et CP au titre de la formation interministérielle, soit une enveloppe supérieure à celle de 2013 (78 678 749 euros), qui budgète :
1 - Les dotations allouées à l'ENA (école nationale d'administration) et aux cinq IRA (instituts régionaux d'administration) de Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes.
Ces six opérateurs assurent la formation initiale des futurs cadres supérieurs de l'État pour la première (80 postes offerts aux trois concours, 40 à l'externe, 32 à l'interne et 8 au 3 ème concours) et de ses cadres intermédiaires (les attachés d'administration) pour les seconds (649 postes aux derniers concours).
Ces opérateurs interviennent également pour la formation continue des agents.
Il est intéressant de mentionner les efforts conduits par l'ENA et l'INET (Institut national des études territoriales), respectivement chargés de former l'encadrement supérieur de l'État et des collectivités locales, pour rapprocher leurs formations : il s'agit de la mise en commun de certains enseignements, notamment en matière d'administration territoriale, de droit et légistique et de finances publiques. Ces mutualisations ne se limitent pas à la formation initiale, les deux écoles coopèrent également dans le domaine de la formation continue.
Les six opérateurs de l'État sont placés sous la tutelle administrative, juridique et financière de la ministre chargée de la fonction publique.
Leurs dotations s'élèvent respectivement à 32 479 076 euros (ENA) et 40 180 076 euros (IRA).
2 - L'organisation des concours aux cinq IRA (124 600 euros) et les actions de formation interministérielle organisées :
- d'une part, à l'échelon central dans le cadre essentiellement de l' « École de la GRH (gestion des ressources humaines) » (mise en réseau des connaissances organisée en 2007) ainsi que des écoles de service public (534 800 euros) ;
- d'autre part, au niveau déconcentré, avec l'appui des IRA par le réseau des conseillers à la formation des plateformes régionales d'appui interministériel à la GRH (1 246 000 euros) ;
3 - Des actions de communication (guides méthodologiques, séminaires, enquêtes...) et des études telle l'enquête sur les conditions de travail et sur les risques psychosociaux au travail (747 598 euros) ;
4 - Les subventions aux organisations syndicales représentatives de fonctionnaires de l'État au niveau national (2 360 000 euros) ;
5 - Le financement des vingt-six instituts et centres de préparation à l'administration générale (122 000 euros) ;
6 - La subvention à l' Institut européen d'administration publique de Maastricht (36 700 euros).
7 - Les allocations pour la diversité dans la fonction publique à hauteur de 3 417 537 euros.
Le nombre d'allocations, à raison de 2 000 euros par dossier, devrait s'élever à 1 700.
Ce dispositif occupe une place importante pour diversifier le recrutement dans la fonction publique et il importe en conséquence de le sanctuariser.
Il représente, en effet, 80 % des aides accordées aux élèves des classes préparatoires intégrés (CPI), lesquelles sont un formidable atout de promotion sociale.
? Les classes préparatoires intégrées : un succès croissant à conforter
Rappelons que ce dispositif est destiné aux étudiants et demandeurs d'emploi de condition modeste pour les aider à préparer les concours externes de la fonction publique en leur apportant un soutien pédagogique renforcé, un appui financier et l'assistance d'un tuteur.
Il est soumis à condition de ressources, de mérite et de motivation.
Certains des établissements dotés d'une classe préparatoire intégrée (CPI) ont mis en place des facilités d'hébergement et de restauration en propre par le biais d'un conventionnement avec les CROUS (centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires).
28 CPI ont été, à ce jour, mises en place au sein des écoles de service public (école nationale de la magistrature, ENA, IRA, école nationale supérieure de la police nationale, institut national du patrimoine, école des hautes études en santé publique...) La dernière classe a été ouverte par l'école nationale des techniciens de l'équipement.
D'après les renseignements transmis à votre rapporteur par la DGAFP, l'année 2012 a permis de constater la consolidation du dispositif, notamment :
- l'augmentation du nombre des dossiers (1 624 recevables) ;
- un taux d'évaporation assez faible à la rentrée des CPI (6,7 %) ;
- « la stabilisation de la féminisation du dispositif (72 % de femmes admises en CPI) » ;
- « la confirmation de l'apparition d'une nouvelle catégorie de bénéficiaires, les élèves CPI sous contrat précaire à hauteur environ de 7 % » ;
- « la part des demandeurs d'emploi en augmentation sensible : environ 47 % (contre 38 % en 2010/2011), celle des étudiants diminuant en conséquence à environ 47 % (contre 54 %) » ;
- « La possibilité offerte par certaines écoles (ENSP, INP...) aux CPistes de redoubler une année leur permettant d'asseoir un certain niveau de connaissance spécifique à la préparation des concours, et indirectement de se préparer à tout type de concours des trois fonctions publiques ».
- En revanche, les écoles peinent « à cibler les candidats issus des zones urbaines sensibles / contrats urbains de cohésion sociale (ZAV/CUCS), notamment au regard du niveau de la formation initiale des candidats se présentant à la sélection des CPI » ;
- Le taux de réussite baisse sensiblement de 56 % en 2010/2011 à 41 % en 2011/2012.
- Enfin, la prise en charge financière des élèves est « relativement faible au regard à la fois de leur niveau de revenus et de leur origine géographique éloignée le plus souvent du lieu de l'école : 35 % de prise en charge totale (restauration et hébergement) pour 40 % d'élèves CPistes issus d'une région extérieure à celle de l'école. ».
Ces deux points, pour préoccupants qu'ils soient, ne doivent pas occulter la réussite de ce projet initié en 2006. Ils appellent une attention particulière de la part du Parlement pour en permettre le renforcement. Votre rapporteur tient aussi à saluer la détermination des écoles engagées dans une CPI ainsi que l'engagement des tuteurs au service de la réussite des élèves « CPistes ».