INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La fonction publique poursuit sa mutation sous le coup de la maîtrise des dépenses publiques, de l'évolution du rôle et des missions de l'État, des changements de mode de gestion publique : professionnalisation des agents, modernisation de la gestion des ressources humaines dans les administrations, simplification de l'architecture statutaire...
2013, année de pause législative, ouvre la voie à l'organisation des recrutements réservés aux contractuels pour la mise en oeuvre du quinzième plan de titularisation fixé par la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
Les premiers décrets définissant, pour chaque ministère, la liste des corps et grades ouverts aux recrutements ainsi que les modalités d'accès correspondantes ont été publiés.
Parallèlement, le pouvoir exécutif a précisé à ses administrations, par voie de circulaire, les nouvelles règles sécurisées de recours aux contractuels.
En 2014, cependant, le législateur devrait se saisir d'un nouveau chantier : le 17 juillet dernier, le Gouvernement a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, un projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.
Auparavant, l'article 67 du projet de loi de finances vise à abroger le jour de carence instauré depuis le 1 er janvier 2012 dans la fonction publique qui n'aurait « pas eu les effets escomptés et n'a pas permis de réduire significativement l'absentéisme 3 ( * ) ». Le Gouvernement lui préfère le renforcement des contrôles des arrêts maladie sur le modèle des dispositifs du régime général. Ces mécanismes lui apparaissent plus efficaces pour lutter contre les arrêts maladie abusifs. Votre rapporteur attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de les mettre rapidement et efficacement en oeuvre tout à la fois pour assurer le bon fonctionnement des services et ne pas amplifier les disparités de régime entre secteurs public et privé.
Le 4 novembre dernier, M. Bernard Pêcheur, président de section au Conseil d'État, a remis au Premier ministre, ses conclusions au terme de la mission qu'il lui avait confiée sur l'architecture statutaire, les dispositifs de rémunération et les modalités concrètes de gestion des agents des trois fonctions publiques -État, territoriale et hospitalière-. Ses propositions doivent maintenant être examinées par le Gouvernement.
Pour l'heure, la commission des lois a examiné les crédits du programme budgétaire consacré à l'action interministérielle en matière de formation et d'action sociale. Pour modestes qu'ils soient -200 millions d'euros-, ils n'en sont pas moins emblématiques des évolutions de la fonction publique, qu'ils accompagnent. Ils sont surtout un socle commun de prestations ouvertes aux agents, quel que soit leur ministère, et permettent de faciliter les mutations des administrations de l'État.
I. STABILISATION DES EFFECTIFS ET PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES
En 2014, la politique des emplois de l'État demeure régie par un principe général de stabilité des effectifs.
Le respect de la priorisation de certains secteurs implique des efforts plus marqués pour d'autres ministères.
A. SUPPRESSION D'EMPLOIS ET MODERNISATION DE L'ACTION PUBLIQUE : L'ÉVOLUTION DE L'EMPLOI MINISTÉRIEL
Le plafond des autorisations d'emplois de l'État (non compris les budgets annexes 4 ( * ) ) est fixé pour 2014 à 1 894 253 ETPT (soit - 0,46 % par rapport à 2013, c'est-à-dire une réduction de moins de la moitié de celle de l'année précédente [- 1,01%]).
Le schéma d'emplois poursuit la concrétisation de l'engagement du président de la République de créer d'une part, 60 000 emplois dans l'enseignement et, d'autre part, 5 000 emplois dans les deux secteurs de la sécurité et de la justice sur la durée du quinquennat 2012-2017 :
- l'enseignement bénéficie de 8 954 emplois supplémentaires (8 804 dans l'éducation nationale et 150 dans l'enseignement agricole) ;
- la police et la gendarmerie sont dotées de 405 nouveaux emplois ;
- 590 emplois sont créés pour la justice, dont 35 pour les juridictions administratives.
L'affectation de ces nouveaux emplois traduit les besoins prioritaires identifiés par le Gouvernement :
- pour l'éducation nationale, l'enseignement du premier degré ;
- pour la sécurité, le renforcement des effectifs dans les zones de délinquance les plus sensibles, particulièrement les ZSP (zones de sécurité prioritaires) mais aussi des renforts pour les territoires de Marseille et de la Corse. Par ailleurs, ces créations devraient aussi bénéficier à la création de la direction générale de la sécurité intérieure ;
- pour la justice, les conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation et les services de la protection judiciaire de la jeunesse.
En contrepartie, 13 123 ETPT sont supprimés dans les autres secteurs (- 2,3 %). Les plus touchés sont le ministère de l'égalité des territoires et du logement, dans une moindre mesure la défense, puis les affaires sociales et la santé.
Il convient de rappeler que, parallèlement, le mouvement de constante progression du nombre des départs en retraite a été stoppé en 2012. Le volume de nouvelles pensions servies dans la fonction publique d'État a globalement très nettement baissé par rapport à 2011 : - 27,4 % pour les titulaires civils hors La Poste et France Télécom (42 905), - 15,5 % pour les militaires (11 415) et - 20,3 % pour les ouvriers d'État (2 029). Ce mouvement s'explique par le relèvement des âges d'ouverture des droits et de la limite d'âge prévu par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites.
L'impact des suppressions d'emplois doit être amorti dans le cadre de la modernisation de l'État. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, des programmes ministériels de modernisation et de simplification (PMMS) devront fixer les réformes nécessaires au respect des schémas d'emplois.
Évolution des effectifs de l'État
Source : Ministère de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique.
Votre rapporteur déplore, malgré ses demandes répétées d'année en année, que les systèmes d'information de l'État ne ventilent toujours pas l'évolution des emplois entre administrations centrales et services déconcentrés.
Si l'information du Parlement est ainsi grandement altérée par ce défaut de données, la pertinence des décisions de l'exécutif en souffre également au risque de peser sur le fonctionnement quotidien des administrations de l'État. C'est un fait dénoncé depuis plusieurs années, les suppressions d'emplois, intervenues alors dans le cadre de la RGPP (révision générale des politiques publiques), affectent notablement le fonctionnement quotidien des directions territoriales. La ministre chargée de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu, l'a d'ailleurs reconnu devant votre commission lors de son audition le 12 novembre dernier : les personnels font le plus défaut à l'échelon départemental. Elle a précisé que le premier ministre avait demandé le maintien des effectifs au plus près de la population. Puisse cette feuille de route être respectée alors qu'aujourd'hui la présence des services publics est plus que jamais nécessaire.
* 3 Cf. exposé des motifs de l'article 67.
* 4 11 754 ETPT pour les deux budgets : « contrôle et exploitations aériens » (10 925) et « publications officielles et information administrative » (829).