B. LE PROGRAMME 103 RELATIF À L'ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET AU DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI : UNE BAISSE QUI S'EXPLIQUE PAR LA RÉFORME DE LA DOTATION GLOBALE DE DÉCENTRALISATION
Le programme 103, relatif à l'accompagnement des mutations économiques et au développement de l'emploi, voit ses autorisations d'engagement stabilisés dans le projet de loi finances pour 2014 ( 3,691 milliards d'euros ) par rapport à la loi de finances initiales ( 3,721 milliards d'euros ). En revanche, ses crédits de paiement pour 2014 s'élèveront à 2,914 milliards d'euros , contre 3,739 milliards d'euros en 2013. Cette baisse des crédits de paiement s'explique par la débudgétisation de la dotation globale de décentralisation (DGD), d'un montant de 901 millions d'euros, qui n'apparaît plus dans le programme.
Si l'on observe la répartition de ces 3,691 milliards d'euros en AE, on constate que :
- l'action 1 « anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi » représente 44,4 % de l'enveloppe, avec 1,638 milliards d'euros ;
- l'action 2 « amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences » pèse 48,4 % des AE du programme, soit 1,787 milliards d'euros ;
- l'action 3 « développement de l'emploi » ne représente que 7,2 % des AE du programme, soit 265 millions d'euros.
1. L'anticipation et l'accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi
Cette action bénéficiera l'an prochain de 1,638 milliard d'euros en AE, et de 869 millions d'euros en CP, contre respectivement 332,4 millions d'euros et 368,2 millions dans le PLF 2013.
La quasi-totalité de ces crédits sera utilisée pour les dépenses d'intervention. En effet, seulement 11,8 millions d'euros seront dédiés aux dépenses de fonctionnement (frais de gestion de Pôle emploi de certains dispositifs et diverses prestations pour accompagner les mutations économiques).
a) L'anticipation des mutations et la gestion active des ressources humaines porte l'effort en direction des contrats de génération
La première sous-action, dotée de 1,2 milliards en AE et d'un demi-milliard en CP, porte sur l'anticipation des mutations et la gestion active des ressources humaines :
- 1,2 milliard d'euros en AE et 390 millions d'euros en CP sont prévus pour financer le contrat de génération ;
- 40 millions d'euros d'AE et 80 millions d'euros de CP seront dédiés à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et aux engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) ;
- 5 millions d'euros en AE et CP financeront les contrats de professionnalisation senior.
• Le contrat de
génération : un outil original qui n'a pas encore convaincu
les entreprises employant entre 50 et 300 salariés
Promesse de campagne du Président de la République, le contrat de génération est issu d'un accord unanime des partenaires sociaux, à travers un accord national interprofessionnel signé par toutes les organisations syndicales et patronales le 19 octobre 2012.
Cette mesure emblématique de la lutte contre le chômage, instaurée par la loi du 1 er mars 2013, consiste en un dispositif d'aide à l'emploi visant à créer des binômes jeune-senior pour encourager l'embauche des jeunes et garantir le maintien dans l'emploi des seniors, tout en assurant la transmission des compétences. L'entreprise doit en effet constituer un binôme en embauchant en contrat à durée indéterminée un jeune d'au moins 16 ans et de moins de 26 ans au premier jour de l'exécution de son contrat (ou de moins de 30 ans pour les jeunes reconnus comme travailleurs handicapés), et parallèlement, maintenir dans l'emploi un senior de 57 ans ou plus (ou de 55 ans ou plus pour les salariés reconnus comme travailleurs handicapés) ou recruter une personne de 55 ans ou plus.
Ce dispositif prévoit une aide financière pour toute embauche à partir de 2013 effectuée par les PME de moins de 300 salariés sous certaines conditions. D'un point de vue juridique, le contrat de génération n'est pas un contrat aidé.
Pour les entreprises de moins de 50 salariés et les entreprises individuelles, aucune autre formalité n'est demandée pour obtenir l'aide de 4 000 euros par an et par binôme. Ces entreprises peuvent également bénéficier d'une aide au conseil pour la mise en oeuvre du contrat de génération.
Les entreprises entre 50 et moins de 300 salariés doivent au préalable conclure un accord collectif dit « intergénérationnel », ou, à défaut d'accord attesté par un procès-verbal de désaccord, établir un plan d'action, ou bien être couvert par un accord de branche étendu.
Le PLF 2014 avait initialement prévu 1,2 milliard d'euros en AE pour couvrir les 100 000 entrées prévues en 2014. Parmi les 390 millions d'euros prévus en CP pour 2014, 200 millions devront être consacrés aux binômes constitués en 2013, et 190 millions à ceux formés en 2014.
Interrogée par votre rapporteur, la DGEFP indique que 11 587 contrats de génération ont été conclus fin octobre 2013 . La quasi-totalité de ces contrats a été signée dans les entreprises employant moins de 50 salariés. Seuls 8,7 % de ces contrats ont été conclus dans les entreprises employant entre 50 et 300 salariés. En effet, ces entreprises ne se sont pas engagées dans une dynamique de négociation d'un accord collectif intergénérationnel ou d'élaboration d'un plan d'action, mais semblent attendre la conclusion d'un accord de branche. Or, aujourd'hui, seuls 20 accords de branche intergénérationnels ont été conclus.
Les dernières projections de la Dares (direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques) prévoient que le nombre total d'embauches en contrat de génération pourrait être compris entre 19 000 et 21 000 en 2013 . En 2014 , en fonction de différentes hypothèses de montée en charge, le dispositif devrait concerner entre 42 000 et 65 000 nouveaux contrats, et entre 45 000 et 70 000 contrats en 2015, sous réserve d'un rétablissement de l'activité économique.
Pour mémoire, les entreprises employant plus de 300 salariés sont soumises à une pénalité si elles ne concluent pas un accord intergénérationnel ou n'établissent pas de plan unilatéral avant le 30 septembre 2013, mais cette date a été décalée à la demande du ministère du travail. Les pénalités seront versées au budget général de l'Etat.
Les crédits de paiement pour les contrats de génération s'élèveront finalement à 165 millions d'euros au lieu de 390 millions d'euros, compte tenu des amendements adoptés à l'Assemblée nationale et des transferts de crédits suivants :
- 200 millions d'euros pour les compensations des primes d'apprentissage (voir infra ) ;
- 15 millions d'euros pour l'insertion par l'activité économique (voir infra ) ;
- 10 millions d'euros pour les missions locales et PAIO (voir supra ).
Les autorisations d'engagement des contrats de génération passeront par conséquent de 1,2 milliard d'euros à 975 millions d'euros.
Il convient enfin de rappeler qu'un dispositif d'appui conseil au contrat de génération a été mis en place. Une dotation de 20 millions d'euros en AE et CP a été prévue pour mettre en place des dispositifs au niveau national ou régional.
• Les aides
à la GPEC et à l'EDEC : des outils à
encourager
Alors que le PLF 2013 n'avait consacré à ces aides que 25 millions d'euros en CP et 60 millions en AE, une enveloppe de 40 millions d'euros en AE et 80 millions d'euros en CP est prévue pour :
- inciter les petites et moyennes entreprises à anticiper leurs besoins en matière de gestion de ressources humaines à travers l'aide au conseil au conseil et à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) ;
- encourager les organisations professionnelles et interprofessionnelles à conclure des accords avec l'Etat comportant des engagements de développement des emplois et des compétences (EDEC).
• Les contrats de
professionnalisation senior : un dispositif très peu
utilisé
Une aide de 2 000 euros est accordée, sans limitation de durée, aux employeurs de personnes au chômage de longue durée, âgées de plus de 45 ans, qui sont recrutées en contrat de professionnalisation.
Une dotation de 5 millions d'euros en AE et CP est prévue pour verser cette aide à environ 2 500 bénéficiaires en 2014.
b) L'implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés
Alors que le PLF 2013 n'avait dédié que 289,3 millions d'euros à cette sous-action 2, pas moins de 361,6 millions d'euros en AE et CP lui seront consacrés l'an prochain, dont 53,5 millions en faveur des dispositifs de mesure d'âge, et 308,1 millions à destination du reclassement des salariés.
• Les deux
dispositifs de mesure d'âge ne sont plus guère
utilisés
Le dispositif d'allocation spéciale du fonds national de l'emploi (ASFNE) est en voie d'extinction suite à l'adoption d'un amendement à la loi de finances pour 2012. Ce dispositif consiste en une retraite anticipée accordée essentiellement lors des plans de sauvegarde de l'emploi. Les bénéficiaires, âgés de plus 57 ans voire 56 ans, perçoivent environ 65 % de leur salaire brut antérieur jusqu'à leur retraite, grâce notamment à des participations de l'employeur, de l'Unedic et de l'Etat.
Afin de garantir le versement des allocations spéciales du FNE aux 2 473 bénéficiaires, l'Etat garantit pour 2014 une dépense d'intervention de 44,5 millions d'euros en AE et CP.
Les conventions de cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) ne sont pas en voie d'extinction comme les ASFNE, mais elles ne concernent que très peu de personnes (753 en 2014). En effet, ces dispositifs ne peuvent être activés que si un accord national de branche sur la cessation d'activité a été signé. Or depuis 2005, aucun accord de branche ne peut plus être conclu, ce qui n'interdit pas toutefois les entreprises antérieurement couvertes de mettre en place des CATS.
Les bénéficiaires des CATS perçoivent une allocation égale au minimum à 65 % de leur salaire brut antérieur et bénéficient d'une protection sociale jusqu'à leur retraite.
Le PLF prévoit une enveloppe de 9 millions d'euros en AE et CP pour financer les CATS.
• Les actions en
faveur du reclassement des salariés
Une dotation de 308 millions en AE et CP est consacrée à ces actions selon la répartition suivante.
Environ 38,9 % de ces crédits (soit 120 millions d'euros) financeront l'activité partielle , anciennement appelée chômage partiel. Ces crédits sont en hausse de 50 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale de 2013.
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L'activité partielle On distinguait avant 2013 pas moins de cinq dispositifs différents de chômage partiel , dont l'allocation spécifique de chômage partiel de l'Etat (AS), la convention d'activité partielle de longue durée (APLD) financée par l'Unédic, ou encore l'allocation complémentaire de chômage partiel au titre de la rémunération mensuelle minimale (RMM) payée par l'employeur. Ces dispositifs se sont révélés complexes , peu efficaces par comparaison avec leurs homologues européens, et instables dans le temps. C'est pourquoi les partenaires sociaux ont souhaité, dans le cadre de l'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, créer une allocation unique d'activité partielle, financée par l'Etat et l'Unédic. Afin de répondre rapidement aux difficultés conjoncturelles des entreprises, le dispositif d'activité partielle a été totalement revu dans le cadre de la loi de sécurisation de l'emploi du 14 juin 2013. |
Environ 38,9 % de cette enveloppe sont également dédiés au contrat de sécurisation professionnelle (CSP) . Ce dispositif propose un parcours de sécurisation professionnelle aux salariés licenciés pour motif économique dans les entreprises de moins de 1000 salariés. D'une durée maximale de 12 mois, il peut comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail dans des organismes publics ou des entreprises. L'allocation de sécurisation professionnelle versée au bénéficiaire d'un CSP est égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des 12 derniers mois avant la conclusion du CSP. L'Etat consacrera l'an prochain 120 millions d'euros pour financer en partie l'allocation de sécurisation professionnelle (31,5 millions d'euros) et le volet accompagnement (88,5 millions d'euros).
La dotation globale de restructuration , qui favorise le reclassement des salariés licenciés dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi, recevra 7,6 % des crédits (soit 23,5 millions d'euros).
L'exonération de cotisations sociales dans les bassins d'emplois à redynamiser bénéficiera de 5,5 % des crédits en faveur du reclassement des salariés (soit 17,1 millions d'euros en AE et CP). Ce dispositif est en voie d'extinction : seules les entreprises implantées avant le 31 décembre 2013 dans deux bassins d'emplois (Champagne-Ardenne et Midi-Pyrénées) pourront en bénéficier.
En outre, 3,6 % de l'enveloppe (soit 11 millions d'euros) sont consacrés à l'allocation temporaire dégressive , qui permettra à environ 4 000 personnes l'an prochain de compenser pendant deux ans la différence de rémunération entre leur nouvel emploi et l'ancien afin de favoriser le reclassement extérieur.
Par ailleurs, 2,8 % des crédits (soit 8,5 millions d'euros) financeront les exonérations de cotisations sociales dans les zones de restructuration de la défense , afin d'atténuer les conséquences économiques des territoires fragilisés par la réorganisation de la carte militaire.
Enfin, 2,6 % des crédits (soit 8 millions d'euros) assurent le financement des cellules d'appui à la sécurisation professionnelle (CASP). Cette aide intervient en amont des licenciements économiques et ne concerne que les entreprises de plus de 50 salariés en redressement ou liquidation judiciaire.
2. L'amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences
La deuxième action du programme 103 est consacrée à l'amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences et dispose de 1,787 milliard d'euros en AE et CP. Le PLF 2013 avait consacré à cette action 3,07 milliards d'euros en AE et CP. Cette forte baisse de crédits s'explique par la débudgétisation de la DGD liée à la formation professionnelle et à l'apprentissage .
Une faible part de ces crédits finance des dépenses de fonctionnement : 53 millions d'euros en AE et CP sont prévus en 2014 pour organiser des compétences clefs, grâce auxquelles 40 000 personnes pourront développer par exemple leur compréhension et leur expression écrite ou apprendre à utiliser les outils informatiques.
Le reste de l'enveloppe, 1,734 milliard d'euros en AE et CP, finance deux sous-actions : la sous-action 1 « reconnaissance des compétences acquises par les personnes » à hauteur de 6,77 millions d'euros, et la sous-action 2 « amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification » avec 1,714 milliard d'euros.
a) La reconnaissance des compétences acquises par les personnes
Cette première sous-action comprend uniquement la validation des acquis de l'expérience (VAE).
Instituée par la loi de modernisation sociale n° 2002-73 du 17 janvier 2002, la VAE permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue l'obtention d'un diplôme ou d'un titre.
Votre rapporteur pour avis constate que le montant de ces crédits est maintenu par rapport au PLF 2013. Il souhaite cependant que la VAE soit davantage utilisée afin de renforcer l'employabilité des salariés.
b) L'amélioration de l'accès à la qualification par le développement de l'alternance et de la certification
Cette deuxième sous-action, qui comprend 1,714 milliard d'euros de CP et AE, comprend trois volets :
- le développement de l'alternance (1,417 milliard d'euros) ;
- diverses actions en faveur de la formation (203,68 millions d'euros) ;
- les subventions en faveur des deux opérateurs que sont l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) (76,59 millions d'euros) et le centre pour le développement de l'information sur la formation permanente (centre INFFO) (6,64 millions d'euros).
Une attention particulière doit être accordée à la suppression de la dotation globale de décentralisation (estimée à 901 millions d'euros), compte tenu de l'article 25 du projet de loi de finances pour 2014, qui explique la forte baisse des crédits de cette sous-action (2,95 milliards d'euros en AE et CP en 2013).
• Le
développement de l'alternance, une priorité du Gouvernement
L'Etat consacrera 1,417 milliard d'euros en 2014 pour compenser des exonérations de charge relatives aux contrats d'apprentissage, aux contrats de professionnalisation et au dispositif PACTE (parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalières et de l'Etat).
Les contrats d'apprentissage
Le Gouvernement estime que 450 000 contrats d'apprentissage seront concernés par ces exonérations de cotisations sociales, d'où un besoin de financement prévisionnel de 1,4 milliard d'euros en AE et CP (contre 1,234 milliard en 2013).
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Les exonérations de cotisations sociales
Les contrats d'apprentissage bénéficient d'exonérations de cotisations sociales dans les conditions prévues à l'article L. 6243-2 du code du travail. Pendant toute la durée du contrat, l'employeur est exonéré des charges sociales (part patronale et part salariale), à l'exception de la cotisation patronale d'accidents du travail et de maladies professionnelles 3 ( * ) . L'exonération de cotisations sociales est totale pour les artisans inscrits au répertoire des métiers (ou au registre des entreprises en Alsace-Moselle), ou les employeurs de moins de 11 salariés. L'exonération est partielle pour les employeurs à partir de 11 salariés, qui restent soumis à : - la contribution de solidarité pour l'autonomie ; - la contribution au Fonds national d'aide au logement (Fnal), jusqu'à 20 salariés et à la contribution au Fnal supplémentaire, à partir de 20 salariés ; - les cotisations patronales et salariales d'assurance chômage et de l'AGS (Association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés) ; - les cotisations patronales et salariales de retraite complémentaire et de l'AGFF (Association pour la gestion du fonds de financement Agirc et Arrco) ; - le versement transport, le forfait social, la cotisation supplémentaire et la majoration complémentaire d'accidents du travail, le cas échéant. |
Dans le cadre du « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », le Gouvernement a pris l'engagement de porter le nombre d'apprentis à 500 000 à l'horizon 2017, au lieu de 435 000 fin 2012.
Votre rapporteur pour avis approuve pleinement l'objectif, qui permet à des jeunes de développer leurs compétences dans des métiers souvent en tension et parfois insuffisamment valorisés dans l'opinion publique.
Graphique n° 7 : Dépense et effectifs des jeunes en apprentissage
Source : Dares
Les contrats de professionnalisation
Les contrats de professionnalisation peuvent donner lieu à deux types d'exonérations de cotisations sociales selon le public visé et la nature de l'employeur.
Les contrats de professionnalisation conclus avec un demandeur d'emploi âgé de 45 ans et plus ouvrent droit à une exonération de cotisations patronales d'assurances sociales (assurance maladie, maternité, invalidité, vieillesse-décès) et d'allocations familiales.
Les contrats de professionnalisation conclus entre des groupements d'employeurs et des jeunes âgés de 16 à 25 ans révolus sortis du système scolaire sans qualification ou rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi, ou bien des demandeurs d'emploi âgés de 45 ans et plus, ouvrent droit à une exonération des cotisations à la charge de l'employeur au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Le PLF 2014 consacrera 16,32 millions d'euros en AE et CP pour les exonérations spécifiques de cotisations sociales de certains contrats de professionnalisation (alors que le PLF 2013 avait prévu seulement 14,63 millions d'euros).
Le Pacte
Le parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriale, hospitalière et de l'Etat, créé en 2005, ne concernera l'an prochain que 31 bénéficiaires , pour un coût de 90 000 euros (contre 530 000 euros en 2013).
Il s'agit d'un contrat en alternance, créé en 2005, d'une durée de un à deux ans, et proposé par une administration pour occuper un emploi de catégorie C aux jeunes de 16 à 25 révolus sortis du système éducatif sans diplôme et sans qualification professionnelle reconnue, et à ceux dont le niveau de diplôme est peu élevé. Pendant le contrat, le jeune poursuit une formation et perçoit une rémunération égale à un pourcentage du traitement minimum de la fonction publique. Le Pacte ouvre droit à une exonération de cotisations sociales pour l'employeur.
Compte tenu du très faible nombre de bénéficiaires du Pacte, votre rapporteur pour avis s'interroge sur l'intérêt de conserver cette forme de contrat en alternance.
• Diverses
actions en faveur de la formation
Une dotation de 293,55 millions d'euros en AE et CP est dédiée aux actions en faveur de la formation.
La rémunération des stagiaires de la formation professionnelle
Le Gouvernement prévoit 232,68 millions d'euros en AE et CP (contre 185,5 millions d'euros dans le PLF 2013) pour assurer, pendant une formation, la rémunération des demandeurs d'emploi non indemnisés par le régime d'assurance chômage, et des publics dits spécifiques qui poursuivent une formation agréée par l'Etat.
Les subventions à divers organismes
Une dotation de 22,82 millions d'euros en AE et CP, issue des crédits des CPER 2007-2013, concourt au subventionnement de diverses associations comme les Observatoires régionaux de l'emploi et de la formation (Oref).
Les actions adaptées aux besoins des personnes illettrées et des personnes sous main de justice
Ces actions nécessitent un financement de l'Etat à hauteur de 7 millions d'euros en AE et CP pour 2014.
L'aide à la mobilité des jeunes entre la France et l'Allemagne
Le PLF 2014 consacre 850 000 euros en AE et CP au programme franco-allemand d'échanges de jeunes et d'adultes en formation professionnelle initiale et continue.
Le groupement d'intérêt public Europe Education France Formation
Une dotation de 360 000 euros en AE et CP est prévue pour ce groupement d'intérêt public, auparavant appelé « Agence Socrate-Leonardo da Vinci ».
• Les subventions
versées aux opérateurs : l'Afpa et le Centre
Inffo
La subvention à l'Afpa
L'Etat versera l'an prochain une subvention au titre du programme d'activités de service public (PASP) à l'Afpa d'un montant de 76,59 millions d'euros en AE et CP (contre seulement 20,9 millions en 2013), à mettre en perspective avec les quelque 800 millions d'euros de chiffre d'affaires de l'association 4 ( * ) . Cette subvention vise essentiellement à financer l'ingénierie de formation et les actions de délivrance des titres professionnels et de VAE, à compenser les charges liées aux sujétions de service public et au transfert de l'activité d'orientation de l'Afpa, mais également à accompagner le dispositif des emplois d'avenir.
Votre rapporteur pour avis souhaite que la subvention de l'Etat soit maintenue à ce même niveau pendant toute la durée du plan de refondation de l'Afpa adopté en décembre 2012 . Ce plan constitue une feuille de route pour l'association jusqu'à 2017 pour répondre aux graves difficultés financières rencontrées l'an passé. Il comprend un volet de développement afin de regagner des marchés auprès des régions et des entreprises, un volet de transformation du marché pédagogique pour réduire la durée des formations, les rendre plus fréquentes et les personnaliser, et un volet de redressement financier couplé à une politique de rationalisation de la gestion immobilière.
Votre rapporteur pour avis souligne les atouts dont dispose l'association pour faire face aux défis liés à la décentralisation et à l'imposition des règles de la concurrence aux activités de formation professionnelle : des formateurs de qualité, un réseau national et des implantations locales sur l'ensemble du territoire, une équipe de direction mobilisée pour mener à son terme le plan de refondation. Il sera toutefois nécessaire de responsabiliser davantage les conseils régionaux pour qu'ils n'hésitent plus à acheter des formations dispensées en dehors des frontières régionales, et de remobiliser la fonction commerciale de l'Afpa afin de valoriser les atouts indéniables de l'association auprès de tous les financeurs de la formation professionnelle.
Enfin, l'Afpa disposera d'une subvention d'investissement de 10,43 millions d'euros en AE et CP portant sur la modernisation du dispositif de formation. Cette subvention correspond à la part Etat des contrats de projet Etat-Région (CPER) 2007/2013.
Votre rapporteur pour avis souhaite que les prochains CPER maintiennent ces financements à destination de l'Afpa.
Le centre pour le développement de l'information sur la formation permanente (centre Inffo)
La subvention destinée au centre Inffo pour 2014 s'établit à 6,64 millions d'euros en AE et CP.
• La suppression
de la dotation globale de décentralisation prévue à
l'article 25 du projet de loi de finances pour 2014
La dotation globale de décentralisation (DGD) liée à la formation professionnelle et à l'apprentissage avait pour objectif de compenser à partir de crédits du budget général les compétences transférées par l'Etat aux régions en la matière. Elle s'élevait à 901 millions d'euros en 2013.
Cette dotation découle des dispositions de l'article 72-2 de la Constitution, qui prévoit que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».
La nature de cette dotation est complexe, comme le montre le tableau suivant. Son montant était stable depuis 2009, autour de 1,7 milliard d'euros.
Tableau n° 8 : Evolution des dotations budgétaires de l'Etat compensant les transferts de charges aux régions en matière de formation professionnelle et d'apprentissage
(en euros)
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Dotations
(article d'imputation
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2009 Exécution |
2010 Exécution |
2011 Exécution |
2012 Exécution |
2013 LFI |
2014 PLF |
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Article 32 : Rémunération des stagiaires (actualisation des barèmes) (66) |
9 225 583 |
9 225 583 |
9 225 583 |
9 225 583 |
9 225 583 |
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Apprentissage Mayotte (65) |
2 534 721 |
5 736 958 |
6 848 718 |
6 225 354 |
6 023 898 |
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Article 50 et 70 : Actions décentralisées en faveur
des jeunes (formations préqualifiantes et qualifiantes)
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859 981 161 |
870 387 409 |
870 658 476 |
870 388 270 |
870 387 409 |
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Article 60 : Rééquilibrage aménagement du territoire (41) |
10 651 782 |
10 651 782 |
10 651 782 |
10 651 782 |
10 651 782 |
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Article 81 : Loi du 27 février 2002 Primes d'apprentissage (42) |
800 566 907 |
800 566 907 |
801 680 131 |
801 425 332 |
551 420 710 |
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Programme 787 Action 2* |
- |
- |
- |
- |
250 000 000 |
430 773 990 |
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Article 90 Frais de gestion de l'ASP (ex-CNASEA) (68) |
5 068 540 |
5 068 540 |
5 068 540 |
5 068 540 |
5 068 540 |
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TOTAL |
1 688 028 694 |
1 701 637 179 |
1 704 133 230 |
1 702 984 861 |
1 702 777 922 |
430 773 990 |
*Evolution des modalités de rattachement budgétaire des crédits de DGD à partir de 2013, 250 millions d'euros au titre des primes d'apprentissage étant portés par le programme 787 « Péréquation entre régions et compensation au titre du versement de l'indemnité compensatrice forfaitaire.
Source : DGEFP
Si l'on reprend les chiffres de 2013, et que l'on retranche à la DGD les compensations pour prime d'apprentissage (551 millions d'euros) et les compensations au titre du programme 787 (250 millions d'euros), la DGD aurait effectivement dû s'élever à 901 millions d'euros en cas de reconduction dans le cadre du présent PLF.
Mais le Pacte de confiance et de responsabilité, établi le 16 juillet entre l'Etat et les collectivités territoriales, a prévu de remplacer, à hauteur des deux tiers, cette dotation par une ressource dynamique dès la loi de finances pour 2014.
C'est pourquoi l'article 25 du PLF 2014 supprime de fait cette DGD en prévoyant que les régions, la collectivité territoriale de Corse et le département de Mayotte se verront attribuer, à hauteur des deux tiers de la compensation, des ressources fiscales dynamiques , soit 601 millions d'euros, et pour un tiers , une fraction supplémentaire de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (Ticpe), soit 300 millions d'euros.
Ces ressources fiscales dynamiques sont constituées par une partie des frais de gestion perçus par l'Etat sur les recettes de la cotisation foncière des entreprises (CFE), de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la taxe d'habitation (TH).
L'article 25 comprend un tableau retraçant l'affectation des nouvelles ressources fondée sur les compensations versées en 2013. On constate de grandes différences entre régions : l'Ile-de-France recevra 12,96 % de l'enveloppe globale contre 0,48 % en Corse.
La suppression de la DGD liée à la formation professionnelle et à l'apprentissage est sans impact sur l'équilibre budgétaire en 2014, puisqu'il s'agit seulement de remplacer des crédits budgétaires par des fractions du produit de recettes fiscales. Elle est également neutre pour les régions en 2014
Selon les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, les frais de gestion de la taxe d'habitation ont progressé de 5,9 % en moyenne entre 2010 et 2012, et les frais de gestion de la CVAE et de la CFE de 3,8 %. Par conséquent, cette réforme de la DGD sera profitable aux régions à moyen et long termes, et constituera un manque à gagner pour l'Etat qu'il est difficile d'évaluer à ce stade .
3. Le développement de l'emploi
Le PLF 2014 consacrera 265 millions d'euros en AE et 257 millions d'euros en CP à cette troisième action du programme 103, contre respectivement 326,7 millions et 308,3 millions en 2013.
a) La baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emplois
Cette première sous-action bénéficiera d'un peu moins de la moitié des crédits de l'action, avec 122,6 millions d'euros en AE et CP (contre 206,7 millions d'euros en 2013).
• Les
exonérations spécifiques en fonction des territoires ou des
secteurs d'activité
Trois dispositifs doivent être distingués :
- l'exonération de cotisations patronales liée aux organismes d'intérêt général situés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), à hauteur de 101 millions d'euros en CP et AE, contre 151 millions en 2013. L'article 78 du PLF pour 2014 opère un recentrage de cette exonération qui permettra une économie pour l'Etat de 30 millions d'euros dès l'an prochain (voir commentaire infra ) ;
- l'exonération de cotisations patronales à l' embauche du deuxième au cinquantième salarié dans les ZRR (18,6 millions d'euros en AE et CP contre 17,7 millions en 2013) ;
- l'exonération de la moitié des cotisations d'assurance maladie et de vieillesse sur les gains et rémunérations des correspondants locaux de presse sera financée à hauteur de 90 000 euros en AE et CP, soit le même montant que cette année.
Par ailleurs, le dispositif appelé « zéro charges » pour favoriser l'embauche des jeunes de moins de 26 ans dans les très petites entreprises bénéficiera de 3 millions d'euros en AE et CP.
b) La promotion de l'activité
Cette deuxième sous-action disposera de 142,4 millions d'euros en AE et 134,5 millions en CP, contre respectivement 119,3 millions et 101 millions dans le PLF 2013.
• Les aides
à la création et à la reprise d'entreprise
Alors que le PLF 2013 avait consacré 98,5 millions d'euros en AE et 80,11 millions d'euros en CP aux aides à la création et à la reprise d'activité, le PLF 2014 prévoit une enveloppe de 125,5 millions d'euros en AE et 113,61 millions d'euros en CP, qui financera trois dispositifs.
L'exonération partielle liée au régime social des micro-entreprises sera couverte par 64,5 millions d'euros en AE et CP (contre 31 millions d'euros en 2013). Ce dispositif concerne les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 81 500 euros en activité commerciale et 32 600 euros en prestation de service (régime de l'auto-entrepreneur). Trois taux libératoires sont prévus en fonction de l'activité de l'entreprise : de 14 % pour les activités commerciales, à 24,6 % pour les activités artisanales et les services, en passant par 21,3 % pour les activités libérales.
Le nouvel accompagnement pour la création et la reprise d'entreprise (Nacre) sera financé par 33 millions d'euros en AE et 25,11 millions d'euros en CP (contre 43,5 millions en AE et 25,1 millions en CP en 2013). Ce dispositif s'adresse aux demandeurs d'emploi et aux personnes rencontrant des difficultés durables d'insertion dans l'emploi, et devrait concerner 20 000 nouvelles personnes l'an prochain. Votre rapporteur pour avis souligne que le bilan de ce dispositif est globalement positif : depuis son démarrage en 2009 jusqu'à fin 2012, environ 87 000 personnes et 58 000 entreprises ont été accompagnées. Le taux de pérennité à deux ans des entreprises accompagnées s'élève à 78 % ; enfin, le coût complet du dispositif (accompagnement et prêt à taux zéro garanti par l'Etat) oscille entre 3 500 et 4 000 euros par bénéficiaire, soit un niveau très inférieur à ceux constatés pour d'autres aides à la création d'entreprise.
Enfin, le Fonds de cohésion sociale accordera, comme en 2013, des garanties bancaires pour 24 millions d'euros en AE et CP au titre de la garantie des microcrédits professionnels (12 millions d'euros), des prêts associés à Nacre (10 millions d'euros) et des microcrédits sociaux (2 millions d'euros).
• Le
développement des nouvelles formes d'emploi
Le montant des crédits mobilisés pour le développement des nouvelles formes d'emploi s'élève à 18,5 millions d'euros en AE et CP, soit exactement le même niveau que celui retenu en 2013.
Les dispositifs locaux d'accompagnement (DLA) constituent le premier poste de dépense, avec 10,4 millions d'euros en AE et CP. Les DLA sont des structures qui accompagnent techniquement et financièrement les employeurs, les associations et les entités oeuvrant dans l'insertion économique et sociale.
Votre rapporteur pour avis attache une grande importance aux dispositifs locaux d'accompagnement, dont le rôle a été souvent souligné lors de l'examen en première lecture au Sénat du projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire.
Le second poste de dépense est constitué par les conventions pour la promotion de l'emploi (CPE), avec 6,67 millions d'euros en AE et CP. Ces conventions visent notamment à soutenir la création d'un environnement favorable au développement des services et activités d'appui à la création d'entreprises.
Les crédits d'ingénierie et de conseil en promotion de l'emploi seront financés à hauteur de 750 000 euros en AE et CP, afin notamment de payer des études demandées par la DGEFP. Une même somme sera dédiée aux subventions de promotion de l'emploi pour financer des actions spécifiques et ponctuelles (mobilisation de partenaires dans un projet, expérimentation d'un projet innovant).
Votre rapporteur pour avis regrette l'éparpillement de ces mesures de développement des nouvelles formes d'emploi qui pourraient utilement être regroupées au sein d'un dispositif unique afin de gagner en visibilité auprès des acteurs concernés.
• Les dispositifs
propres à l'outre-mer
Les dispositifs à la création d'entreprises outre-mer bénéficieront de 2,32 millions d'euros en AE et CP , soit l'exacte reconduction des crédits ouverts en 2013.
Plus de la moitié de ces crédits financera le projet initiative jeune (PIJ création), soit 1,5 million d'euros en AE et CP. Ce dispositif s'applique dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, et s'adresse aux jeunes âgés de 18 à 30 ans qui créent ou reprennent une entreprise. Le montant maximum de l'aide est de 7 317 euros.
Dans ces mêmes collectivités, à l'exception de Mayotte, une prime est versée en cas de création d'emploi, plafonnée à 680 000 euros en AE et CP dans le PLF pour 2014. En outre, les primes à la création d'emploi des jeunes de Mayotte (PEJ) sont financées à hauteur de 140 000 euros en AE et CP pour encourager la création d'emploi dans le secteur marchand.
Votre rapporteur pour avis souhaiterait que les règles relatives aux primes à la création d'emploi dans les collectivités d'outre-mer soient à terme harmonisées.
* 3 Quelle que soit la taille de l'entreprise, la CSG et la CRDS ne sont pas dues.
* 4 Pour mémoire, l'Etat participe aussi au financement de l'Afpa au travers du programme 102 et son dispositif à l'attention des publics fragiles à hauteur de 17,5 millions d'euros en AE et 21,1 millions d'euros en CP.