III. LES OPÉRATIONS
A. AU TITRE DE L'ACTION 04 « POLITIQUE IMMOBILIÈRE »
L'action 04 « politique immobilière » est subdivisée en trois opérations stratégiques (OS).
Hors Titre 2 (317,4 millions d'euros), les montants des crédits affectés à ces opérations s'élèvent à :
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OS |
PLF 2014 (crédits budgétaires) |
FDC et ADP attendus en 2014 |
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AE |
CP |
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Fonctionnement et activités spécifiques |
309,5 |
309,5 |
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Dissuasion |
80,5 |
90,01 |
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Infrastructure de défense |
1292,0 |
744,49 |
AE : 12,95 / CP : 12,95 |
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Total |
1 682,0 |
1 144,0 |
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A ces crédits budgétaires s'ajoutera la consommation de 206 M€ sur le CAS immobilier.
1. L'OS « Fonctionnement et activités spécifiques »
Cette opération regroupe les crédits de fonctionnement du service d'infrastructure de la défense (SID) ainsi qu'une partie des crédits relatifs au logement familial qui sont gérés par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives du ministère (DPMA). Les crédits de paiement affectés à cette OS s'élèvent à 309,5 millions d'euros (353,625 millions d'euros en 2013), soit 27% des crédits de l'action « politique immobilière ». Elle concerne également les locations d'infrastructures.
a) Le fonctionnement du service d'infrastructure de la défense (SID)
(1) Les missions
Le SID assure le soutien et l'adaptation de l'ensemble des infrastructures et du domaine immobilier de la défense sur le sol national et à l'étranger. Il demeure le référent unique du ministère pour les questions de construction, de maintenance et de gestion du patrimoine immobilier au profit de toutes les armées.
Créé en 2005, le Service d'infrastructure de la défense (SID) a regroupé les trois grands services d'infrastructure alors existants : le service du génie, les travaux maritimes et l'infrastructure de l'air. Les trois directions centrales ont été fusionnées puis la responsabilité du SID en matière d'infrastructure s'est vue élargie avec la prise en compte de l'ensemble du soutien «infrastructure» depuis l'investissement jusqu'à l'entretien, en passant par l'achat d'énergie non stockable, les grosses réparations, les actes domaniaux, l'urbanisme et l'environnement.
Pour réaliser ses missions, le SID dispose de 4 445 agents dont 28% de militaires, parmi lesquels une cinquantaine projetés en opérations extérieures.
Avant 2010, les officiers chargés de la maîtrise d'oeuvre en matière d'infrastructure relevaient de 11 corps administratifs différents, dont 3 principaux rattachés chacun à l'une des trois armées. Un corps unique des ingénieurs militaires d'infrastructure (IMI) a été créé en 2010.
Les IMI sont chargés d'exercer des fonctions d'inspection, de contrôle, d'expertise, de coordination et de direction dans le domaine de l'infrastructure. A terme, ce corps regroupera 500 à 600 membres 13 ( * ) .
(2) Organisation du service
Avant 2008, le SID disposait d'un réseau très hétérogène : 5 directions du génie, 17 établissements du génie, 3 directions des travaux maritimes. Le réseau du MEDDEM et des bases aériennes dépendait de leur chaine respective et recevait leurs objectifs du SID.
Depuis 2008, le SID s'est réorganisé pour s'adapter à la nouvelle organisation du ministère. Il exerce ses attributions à chacun des trois niveaux suivants :
è Echelon central : la direction centrale du SID,
è Echelon de production, d'expertise, de coordination et de mutualisation : les 7 établissements du SID (ESID),
è Niveau local : les 54 unités de soutien de l'infrastructure de la défense (USID).
En Outre-mer et à l'étranger, huit directions de l'infrastructure de la défense (DID) assurent les missions relevant à la fois d'un ESID et d'une USID au profit des COMSUP (forces de souveraineté) et des COMFOR (forces de présence).
(3) Première évaluation de cette réorganisation
Cette réorganisation a permis de mener à terme l'ensemble du plan de commande du SID en matière d'investissement. Les enquêtes de satisfaction mettent cependant en exergue des difficultés dans le domaine du maintien en condition de l'infrastructure liées à la diminution des ressources.
Dans le cadre des travaux lancés au titre de la rénovation de la gouvernance, de l'organisation et du fonctionnement des soutiens, l'objectif de rationalisation et de performance de la fonction « infrastructure » sera poursuivi.
Il conviendra notamment :
- d'examiner les moyens consacrés au soutien de l'infrastructure et les conséquences de la suppression des états-majors de soutien de défense (EMSD) ; « le service d'infrastructure de la défense (SID) devra également récupérer les régies d'infrastructure se trouvant actuellement dans les groupements de soutien des bases de défense, ce qui représente environ 3 000 emplois, afin d'obtenir une maîtrise de l'ensemble de la fonction infrastructure prévue dans le cadre de la réforme de l'organisation des soutiens » 14 ( * ) .
- de rechercher une simplification de l'organisation et des processus de gestion.
Dans le cadre de la modernisation de l'action publique et des orientations de la loi de programmation militaire 2014/2019, la réorganisation de la fonction infrastructure sera menée en cohérence avec celles concernant les soutiens, la gestion des ressources humaines et les achats.
Le SID devra également veiller au maintien de ses compétences spécifiques. L'engagement de programmes importants concernant les installations portuaires (accueil des FREMM, accueil des sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, rénovations des installations des ports de Brest et Toulon) pourrait poser des problèmes de plan de charges -ainsi le plan de charge de l'ESID de Toulon va doubler durant cette période et son chiffre d'affaires va passer de 100 à 200 millions d'euros- et représente aussi un défi au plan technique et en termes de ressources humaines 15 ( * ) . La réalisation de ces infrastructures exige en effet des compétences particulières compte tenu des spécificités physiques du milieu maritime qui doivent être entretenues au sein de ce service commun et au sein du corps des ingénieurs militaires d'infrastructure.
(4) Le recours à l'externalisation
Les opérations traitées en maitrise d'oeuvre externe sont de tout type ; le SID privilégie néanmoins celles de type courant facilement réalisables par des bureaux de maitrise d'oeuvre privés. En 2012, elles ont représentées 49% du montant des opérations de travaux et 27% du nombre de celles-ci.
(5) Objectif et indicateurs de performance : mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais
Le projet annuel de performances pour 2013 exposait, pour le programme 212, 7 objectifs assortis d'une batterie d'indicateurs, parmi eux l'objectif n° 1 « mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais » qui comporte comme indicateur le taux d'évolution des opérations d'infrastructure programmées.
La réalisation de ces opérations est fortement marquée par la priorité donnée aux opérations induites par le resserrement des forces : renforcement des capacités d'accueil sur les sites densifiés, mise en conformité environnementale des sites abandonnés et travaux préparatoires à la cession de ces sites. Ces travaux doivent être exécutés selon un calendrier très précis.
Dans ce contexte, le respect des coûts et des délais de réalisation revêt une importance toute particulière. Le « taux d'évolution des opérations d'infrastructure programmées » en coûts et délais mesure le délai entre l'avant-projet approuvé et la fin des travaux. Les principaux leviers d'actions sont la programmation pluriannuelle des projets et des crédits, l'amélioration des estimations, la limitation des modifications d'expression de besoins par le bénéficiaire, la fiabilisation des financements et la visibilité sur la ressource financière disponible.
Concernant l'indicateur relatif au taux d'évolution du coût programmé des opérations d'infrastructure (fixé à moins de 10%), la cible est confirmée pour 2012, compte tenu de la conjoncture économique. Le résultat final restera fortement lié à la spécificité et au contexte de chacune des opérations entrant dans le périmètre de calcul de l'indicateur. La prévision du taux d'évolution de la durée prévisionnelle des opérations reste fixée à 15% en 2012. La prévision au PAP 2013 restait cohérente avec celle annoncée au dernier RAP 2011 (soit 12% pour les délais et 7% pour les coûts).
En l'absence de connaissance des évolutions de la conjoncture, les cibles 2015 ont été fixées à moins de 5%.
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Unité |
2012 |
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Réalisation
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Taux d'évolution de la durée prévisionnelle des opérations d'infrastructure |
% |
13,4 |
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Taux d'évolution du coût programmé des opérations d'infrastructure |
% |
0,99 |
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La réalisation inscrite au RAP montre une tendance à la stabilisation.
La performance en termes de coûts est bonne compte tenu, certes d'une conjoncture économique globalement favorable à la commande publique, mais également de stratégies d'achat pertinentes mises en place par le SID, en particulier l'accord cadre concernant les bâtiments génériques d'hébergement.
Les résultats par opération restent contrastés, le bilan étant toujours influencé par de nombreuses opérations liées à la réorganisation des armées, pour lesquelles la mise en oeuvre de calendriers particulièrement tendus s'est souvent traduite par des décalages suite aux aléas rencontrés durant la phase travaux. Les modifications du besoin pendant le déroulement des opérations restent également une cause majeure constatée de dérive des coûts, 25% des opérations étant concernées à la hausse ou à la baisse.
Pour l'année 2014, un nouvel indicateur est introduit au PAP : « Indicateur 1.1 - Respect des délais et des coûts des grands projets d'infrastructure »composé de 4 sous-indicateurs :
- le volume d'opérations, en nombre dont le coût est supérieur à 2 M€ ;
- la proportion d'opérations livrées en retard de plus de 6 mois ;
- la proportion d'opérations dépassant leur coût prévu de plus de 5% ;
- le dépassement de coût cumulé.
Prévision 2014 : le nombre de projets renseigne le volume du périmètre concerné. Sur les quatre dernières années, la moyenne constatée représente environ 60 opérations. Les prévisions des sous-indicateurs « proportion des projets en retard » (30%) et « proportion des projets en dépassement de coût » (30%) sont issues de la planification des opérations physiques et de leur suivi. Les cibles 2015 sont fixées à 29% en coût comme en retard. Le montant des dépassements en coût cumulé devra rester inférieur à 165 millions d'euros.
b) Les crédits relatifs au logement familial
La politique du logement familial accompagne la manoeuvre immobilière et vise à développer une offre de logements susceptible de répondre aux demandes des ressortissants.
Le parc familial est composé de logements domaniaux et de logements réservés dans le cadre de programmes conduits par des opérateurs immobiliers. Le parc du ministère de la défense est constitué d'environ 50 000 logements, dont 80% de logements réservés auprès de bailleurs, sociaux ou non, et 20% de logements dont l'Etat est propriétaire.
Le nouveau plan de stationnement des armées a conduit, dès 2009, à revoir les besoins en logements. Le ministère de la défense conduit, dans ce cadre, un objectif de rationalisation du parc en vendant les logements domaniaux ou résiliant les conventions de réservation sur les zones où la défense se désengage et en réservant de nouveaux programmes dans les zones de densification afin de préparer l'accueil des unités transférées.
Les besoins n'évoluent donc pas à la baisse car les armées sont moins présentes au Nord et à l'Est et se concentrent sur le Sud-ouest ou le Sud-est où le foncier est rare et les loyers chers.
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Depuis 2010, environ 650 logements ont été vendus ou sont en cours de cession et environ 820 devraient encore l'être d'ici à 2016, de façon à réduire le taux de vacance en abandonnant les logements devenus inutiles. De plus, l'adaptation des implantations de logements aux restructurations a également entraîné la réservation de 1 400 logements, depuis 2010, dans les zones de densification et un millier devrait l'être d'ici à 2016, tandis que des conventions ont été résiliées pour 2 100 logements dans les zones quittées par le ministère et la résiliation de conventions pour 400 autres logements interviendra d'ici 2016. |
Un effort important est par ailleurs porté pour la rénovation des logements domaniaux en métropole, en maintenant les crédits à hauteur de : 12 M€ de 2012 à 2014 et 13 M€ de 2015 à 2018.
(1) Les dispositifs mis en oeuvre
Les crédits relatifs au logement familial (55,39 millions d'euros) recouvrent l'entretien courant des logements domaniaux 16 ( * ) : 7,16 millions d'euros (3,3 millions d'euros en 2013), la compensation auprès des bailleurs, en métropole (notamment la société nationale immobilière, SNI) et outre-mer, des abattements dont bénéficient les occupants des logements domaniaux au titre d'occupation par nécessité absolue de service et par utilité de service 41,9 millions d'euros (47,66 millions d'euros en 2013) 17 ( * ) , et les redevances contractuelles dénommées « garantie d'occupation » pour conserver la réservation des logements vacants conventionnés 18 ( * ) (4,1 millions d'euros (4,4 millions d'euros en 2013).
Pour disposer d'une vue complète sur l'effort de la défense en faveur du logement familial, il convient d'ajouter les crédits d'investissement inscrits à l'OS « infrastructure de la défense », d'une part pour la réalisation de logements familiaux ainsi que pour la conclusion et le renouvellement des conventions de réservations : 28,3 millions d'euros en AE et 45,6 millions d'euros en CP (22 en AE, 33,1 en CP en PLF 2013) et d'autre part, pour le maintien en condition de logements domaniaux 26,1 millions d'euros en AE et 17,7 en CP (15 en AE et 10,3 en CP en PLF 2013).
En 2013, l'Etablissement public des fonds de prévoyance militaire et aéronautique participe au financement du logement des ressortissants de la Défense par un versement de 10 M€. Cet abondement sera reconduit en 2014.
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Les dépenses de réalisation de logements familiaux comprennent les constructions de logements domaniaux principalement d'outre-mer et les conclusions et renouvellements de conventions de réservations en métropole. En outre-mer, le mécanisme des conventions de réservation n'existant pas, seule la construction de logements permet de réduire le nombre de prises à bail dans des zones à forte tension locative. En 2012, 20 M€ ont permis la construction de logements. En 2013, il est prévu d'y consacrer 24 M€ avec une estimation pour 2014 à hauteur de 30 M€, dont 10 M€ pour la métropole. A compter de l'exercice 2014, il est prévu d'affecter systématiquement 10 M€ sur tranche fonctionnelle au profit d'importantes opérations de réhabilitation de logements en métropole. En ce qui concerne l'Outre-mer et l'Afrique, la décision de création d'une tranche fonctionnelle interviendra en cours d'année selon l'avancement des projets. En métropole, le ministère réserve des logements auprès de bailleurs sociaux ou non. En 2012, 23 M€ ont été engagés, 15 M€ sont prévus en 2013 et 10 M€ en 2014. |
Au total, c'est donc un effort de 107,56 millions d'euros en AE et 116,16 millions d'euros en CP (92,39 en AE et 98,75 en CP en PLF 2013) qui est consenti par l'Etat à ce titre.
Il faudrait également y ajouter le montant des abattements au titre d'occupation par nécessité absolue de service et par utilité de service consentis aux occupants des logements pris à bail (voir infra : locations d'infrastructures) et pour être exhaustif, une partie des crédits engagés au titre de l'adaptation de capacités d'infrastructures non technico-opérationnelles (NTO) consacrée à l'hébergement des cadres célibataires.
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Les retards du plan VIVIEN Lancé en 1997, ce plan de valorisation de l'infrastructure de vie des engagés volontaires a pour objectif de fournir un hébergement de qualité au profit des militaires du rang et de sous-officiers célibataires au sein des formations de l'armée de terre. La cible visée à l'horizon initial de 2012 était de loger 80% des militaires du rang et 25% des sous-officiers d'une formation donnée, soit l'hébergement d'un peu plus de 53 000 militaires. A la suite des ajustements budgétaires successifs qui ont porté régulièrement sur les dépenses d'infrastructures non opérationnelles, mais aussi de la modification du plan de stationnement des unités engagées en 2008 qui a conduit à revoir la programmation initiale, la réalisation de ce plan a pris du retard. 15% des logements et des engagements financiers restent à mettre en oeuvre. Au 31 décembre 2012, 1,076 milliard d'euros ont été consommés, un investissement de 184 millions d'euros reste à réaliser. L'objectif de livraison des dernières infrastructures est désormais fixé à 2018. |
(2) Objectif et indicateurs de performance : « mettre en adéquation le parc de logements avec les besoins »
L'objectif n° 2 exposé par le projet annuel de performances du programme 212 concerne la mise en adéquation du parc de logements avec les besoins, sa réalisation est mesurée par l'évolution du taux de vacances des logements familiaux en métropole.
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Afin de réduire la vacance du parc domanial, la politique du logement s'appuie sur des actions de rationalisation, qui consistent à céder les logements dont l'absence d'attractivité ou d'utilité est avérée, c'est notamment le cas dans le cadre des restructurations. Les mouvements de personnels résultant du plan annuel de mutation (PAM) peuvent générer des inadéquations entre les logements libérés par les sortants, et les critères répondant aux besoins des arrivants. Ainsi, les différences ou similitudes entre les structures familiales entrantes/sortantes influencent les caractéristiques de l'offre constituée par les logements libérés, et favorisent ou non l'attribution de logements adaptés aux besoins des arrivants. Ces situations ont un impact sur le niveau de vacance du parc à la hausse ou à la baisse. L'objectif pour 2013 vise donc un résultat (6,8%) en-dessous du taux plafond de 7%, mais atteignable comme le montre le taux obtenu en 2011. |
Au PAP 2014, le programme supprime l'indicateur 2.1 « taux de vacance des logements familiaux en métropole » jugé peu pertinent car « il ne couvre qu'une partie de l'offre des logements et ne renseigne pas sur le niveau de satisfaction des demandes des ressortissants » (rapport CIAP janvier 2012). Il introduit en lieu et place « le taux de réalisation des attributions de logement du personnel militaire muté » qui permet de représenter l'effort de gestion du ministère en effectuant une analyse fine des zones de tension, en anticipant le plus possible les mouvements dus au plan d'affectation des militaires, en cherchant à optimiser le parc avec la cession de logements domaniaux si besoin. Le périmètre de cet indicateur comprend désormais les logements domaniaux et les logements sous convention.
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INDICATEUR 2.1 : Taux de réalisation des attributions de logement du personnel militaire muté (du point de vue de l'usager) |
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Unité |
2012
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2013
|
2013
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2014
|
2015
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Taux de réalisation des attributions de logement du personnel militaire muté |
% |
50,09 |
nc |
52 |
54 |
57 |
c) La location d'infrastructures
Enfin, cette OS comprend également la location d'infrastructures, 226,9 millions d'euros (235,4 millions d'euros en 2013), c'est-à-dire les dépenses locatives des bureaux loués ou de logements pris à bail, notamment pour les personnels affectés à l'étranger mais aussi les loyers budgétaires qui s'appliquent aux bureaux inscrits au patrimoine de l'État et occupés par des administrations publiques pour 184 millions d'euros (191 millions d'euros en PLF 2013).
Depuis plusieurs années, le ministère de la défense entend rationaliser l'utilisation de son domaine immobilier en procédant à des regroupements fonctionnels de ses services sur les emprises dont il est attributaire et souhaite limiter ses acquisitions aux seuls immeubles qui concourent directement à l'exercice de missions opérationnelles ou au stationnement de troupes, à la réalisation de logements au profit de ses ressortissants ou qui contribuent à développer le devoir de mémoire. Cette réflexion, sur l'arbitrage acquisition/location doit aussi être examinée à l'aune de la souplesse nécessaire d'un dispositif appelé à des restructurations récurrentes : dans ce contexte, et notamment pour les immeubles administratifs, la location paraît devoir d'imposer.
(1) Les logements pris à bail
Les agents bénéficiant d'un logement de fonction (par nécessité absolue de service ou convention d'occupation précaire avec astreinte) sont logés en priorité dans le parc domanial, le ministère prenant en charge tout ou partie du loyer. En l'absence de disponibilité, un logement est pris à bail, en respectant les règles fixées par France Domaine de proximité du lieu de travail et de superficie en fonction de la composition familiale : 80 m² pour une personne seule ou en couple et 20 m² par personne supplémentaire.
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En métropole, le montant des remboursements des loyers des logements domaniaux et des loyers des logements pris à bail est en légère baisse : 8,9 M€ dans le premier cas et 9,4 M€ dans le deuxième sont prévus en 2014 (contre respectivement 9 M€ et 10,1 M€ en 2013). Outre-mer, en raison des augmentations de prix, les loyers sont passés de 35 M€ en 2010 à 39 M€ en 2013. L'amélioration du parc domanial doit permettre de réduire ce montant à 33 M€ en 2014. A l'étranger, le montant des prises à bail est stable à 9,9 M€. |
A compter de l'exercice 2013, le suivi financier de ces logements a été intégré sur la programmation logement de la DMPA. L'objectif poursuivi est de confier le pilotage à la chaîne du logement dans un souci de mutualisation du parc et in fine de réduction des montants affectés à ces dépenses. Dans une logique de cohérence opérationnelle, certaines locations restent cependant à la main de l'EMA (Emirats Arabes unis) et de la DGA.
(2) Locations de bureaux
Une prise à bail n'est opérée que lorsque le patrimoine propriété de l'Etat ne répond pas aux besoins d'une administration. Elle est établie à partir d'un cahier des charges fixant les spécifications de l'implantation (surface, localisation, prix, etc.), par le service France Domaine en lien avec l'occupant.
Fin 2012, pour l'ensemble du territoire (métropole et outre-mer), le ministère de la défense bénéficie de 32 prises à bail de locaux de bureaux, pour un montant global de loyer de 19,56 millions d'euros.
(3) Loyers budgétaires
A compter du 1 er janvier 2010, les loyers budgétaires ont été généralisés à l'ensemble des bâtiments, propriétés de l'État, situés en France métropolitaine, dans les départements, collectivités et pays d'outre-mer, ainsi qu'à l'étranger dès lors que ces bâtiments sont occupés par les services de l'État et abritent majoritairement des bureaux (surface de bureaux égale ou supérieure à 51% de la superficie intérieure totale).
L'objectif du dispositif est de responsabiliser les administrations au regard des surfaces occupées et de les inciter à les réduire pour tendre vers le respect de la norme de 12 m² par poste de travail. Dans ce but, elles conservent pendant deux ans la dotation budgétaire correspondant au loyer d'une emprise cédée, libérée ou transférée.
Le ministère de la défense est particulièrement vertueux puisque la surface utile de bureaux a été réduite de 15% entre 2010 et 2013, passant de 3 652 664 m² à 3 119 218 m².
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Année |
Surface utile (m²) |
|
2010 |
3 652 664 |
|
2011 |
3 374 295 |
|
2012 |
3 315 779 |
|
2013 |
3 119 218 |
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MONTANTS DES LOYERS BUDGETAIRES ACQUITTÉS PAR LE MINISTÈRE DE LA DEFENSE |
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En millions d'euros |
LB 2009 facturés |
LB 2010 facturés |
LB 2011 facturés |
LB 2012 facturés |
Prévision 2013 |
|
Taux d'indexation en % (base T1-2011) |
1,24 |
0,13% |
2,31% |
3,17 |
|
|
Défense |
146, 16 |
184,78 |
185,77 |
184,18 |
185,20 |
|
Total/Etat |
1 101,30 |
1 090, 71 |
1 100,18 |
||
d) Objectif et indicateurs : gérer avec efficience le patrimoine immobilier du ministère
Au sein de l'objectif n° 7 « renforcer l'efficience du soutien sur des fonctions cibles », la gestion du patrimoine immobilier du ministère est suivie par des indicateurs de performance, notamment le ratio d'occupation des locaux.
Les résultats des indicateurs immobiliers inscrits dans les documents budgétaires (indicateurs de performance et indicateurs immobiliers transverses), sont directement impactés par les variations de leur périmètre de mesure mais aussi par la consolidation des caractéristiques physiques (surfaces et effectifs) des emprises.
Pour 2014, l'évolution à la hausse du ratio « Efficience immobilière » résulte de l'extension du périmètre de l'indicateur à des emprises régionales. Huit emprises majoritairement implantées en province et soumises à loyer budgétaire ont été ajoutées au périmètre. Ce qui a entraîné mécaniquement une hausse moyenne de l'indicateur.
Une amélioration sensible du ratio d'occupation devrait être perceptible à l'échéance prévisionnelle de livraison du projet Balard (2015). Sur le périmètre de l'administration centrale, la cible fixée de 12 m² de SUN par poste de travail, devrait être respectée. Le regroupement des services centraux sur ce site conduirait à libérer le tiers des emprises existantes.
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Indicateur de performance "Efficience immobilière" Évolution de résultats 2010/2012, prévisions 2013 et 2014 |
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Volet performance Nombre d'emprises |
22 |
21 |
20 |
21 |
26 |
|
2010 Réalisation |
2011 Réalisation |
2012 Réalisation |
2013 Prévision |
2014 Cible |
|
|
Ratio SUB / SHON |
83% |
83% |
82% |
83% |
84% |
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Effectifs occupants |
17 967 |
18 068 |
15 209 |
17 479 |
19 135 |
|
SUB en m² |
357 769 |
357 146 |
309 703 |
347 122 |
481 228 |
|
SUN en m² |
218 811 |
218 375 |
186 836 |
210 801 |
261 039 |
|
Ratio SUN / Poste de travail m2 SUN /effectifs |
12,18 |
12,09 |
12,28 |
12,06 |
13,64 |
2. L'OS « Dissuasion »
L'opération stratégique « Dissuasion » recouvre, pour le programme 212, les dépenses consacrées à la force océanique stratégique (FOST), composante « marine » de la force de dissuasion, et en particulier aux installations de la base opérationnelle de l'Île Longue.
Les opérations d'infrastructure afférentes à la dissuasion de la marine sont conduites en liaison avec le programme d'ensemble Coelacanthe (programme 146 « Équipement des forces »). Elles consistent à adapter et à rénover les servitudes communes aux différentes installations nucléaires implantées sur la base de l'Île Longue (énergie électrique, fluides, installations portuaires) et le port militaire de Brest, mais aussi d'autres sites de la marine concourant à la dissuasion.
A partir de 2014, le périmètre de l'OS Dissuasion sera étendu aux investissements liés aux infrastructures des transmissions nucléaires (opération dénommée HERMES).
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EVOLUTION DES CREDITS DE L'OS DISSUASION ENTRE 2012 et 2014 |
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|
M€ courants |
ENGAGEMENTS |
PAIEMENTS |
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|
2012
|
2013
|
PLF 2014 |
2012
|
2013
|
PLF 2014 |
||
|
FOST |
Maintien en condition |
19,38 |
22,50 |
25,63 |
21,58 |
24,54 |
32,43 |
|
Adaptations de capacités |
63,19 |
52,30 |
50,71 |
24,51 |
49,92 |
51,57 |
|
|
HERMES |
Transmissions nucléaires |
8,89 |
6,01 |
||||
|
TOTAL |
82,57 |
74,80 |
85,23 |
46,09 |
74,46 |
90,01 |
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NB : le faible niveau de paiements en 2012 est lié à un engagement tardif des marchés ainsi qu'au niveau des crédits disponibles sur le BOP en fin d'année.
3. L'OS « Infrastructures »
Cette opération comprend les crédits destinés à la construction des infrastructures de défense. Sur la durée de la loi de programmation militaire, l'enveloppe nécessaire aux infrastructures a été évaluée à 6,1 milliards d'euros, soit environ 1 milliard d'euros par an .
Les crédits d'investissements au profit des infrastructures représentent 1,107 milliard d'euros en AE et 535,2 millions d'euros en CP (1,076 milliard d'euros en AE et 415,5 millions d'euros en CP en LFI 2013), non compris les 206 millions de recettes exceptionnelles attendues des cessions immobilières (200 millions d'euros en 2013) . Ils incluent également les dépenses d'investissements consacrés à la politique de logement familial.
Ressources exceptionnelles incluses, les CP progressent de 20,4% et les autorisations d'engagement de 2,9%.
Le tableau ci-dessous inclut également les crédits de l'action restructurations.
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Crédits de l'OS : INFRASTRUCTURES DE DEFENSE (en millions d'euros) |
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Prévision de crédits 2014 |
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niveau |
Libellé |
AE affectées |
AE engagées hors TF |
Total |
CP |
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ACT |
Maintien en condition de logements domaniaux |
26, 10 |
26,10 |
17,40 |
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OB |
Maintenance lourde - ML |
95, 15 |
95,15 |
53,17 |
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OB |
Maintien en condition hors ML |
120,57 |
120,57 |
82, 96 |
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OB |
Dépenses préalables à cession |
25,00 |
25,00 |
26,00 |
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OB |
Réalisation de logements familiaux |
28,30 |
28,30 |
45,60 |
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ACT |
Infrastructure Accueil de l'A400M |
23,27 |
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ACT |
Infrastructure Accueil FREMM |
9,47 |
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ACT |
Infrastructure Accueil MRTT |
139,00 |
0,15 |
139,15 |
3,01 |
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ACT |
Infrastructure Accueil RAFALE |
1,43 |
1, 43 |
3,11 |
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ACT |
Infrastructure Accueil SAMPT |
5,43 |
5,43 |
6,79 |
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ACT |
Infrastructure HIA Bégin - Val de Grâce |
32,02 |
32 ,02 |
16,75 |
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ACT |
Infrastructure Accueil du HNG |
12,00 |
12,00 |
21,29 |
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ACT |
Infrastructure Accueil du VBCI |
14, 47 |
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ACT |
Infrastructure Accueil et soutien SNA BARRACUDA |
219,20 |
1,19 |
220,39 |
50,24 |
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ACT |
Infrastructure SCCOA 3 et 4 |
5,36 |
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ACT |
Infrastructure SCORPION étape 1 |
16,84 |
16,84 |
1,01 |
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ACT |
Infrastructure Accueil AUG |
8,11 |
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ACT |
Rénovation des réseaux électriques de la base navale de Brest |
2,60 |
2,60 |
18,10 |
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ACT |
Rénovation des réseaux électriques de la base navale de Toulon |
40,10 |
1,43 |
41,53 |
9,24 |
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ACT |
Remise à niveau des INBS Miessiessy |
1,10 |
1,10 |
1,40 |
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ACT |
Rénovation des HIA |
9,49 |
9,49 |
1,42 |
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ACT |
Autres investissements d'adaptation de capacités TO |
30,00 |
125,75 |
155,75 |
43,54 |
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ACT |
Infras Projet Balard- travaux annexes |
4,66 |
4,66 |
8,07 |
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ACT |
Infras Restructuration Tour A - Balard |
4,33 |
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ACT |
Infrastructure PPP ENSTA |
8,35 |
8,35 |
10,50 |
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ACT |
Protocole Culture - Défense |
8,00 |
8,00 |
8,00 |
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ACT |
Autres investissements de réalisation de capacités NTO |
55,00 |
98,14 |
153,14 |
42,46 |
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Total (action 4) |
549,59 |
557,40 |
1 107,00 |
535,17 |
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OB |
Restructurations - création & modification d'infrastructures* |
30,69 |
150,31 |
181,00 |
205,32 |
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OB |
Restructurations - gardiennage des emprises libérées* |
4,00 |
4,00 |
4,00 |
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Total (actions 4 & 10) |
580,29 |
711, 71 |
1 292,00 |
744 ,06 |
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(*) Action 10
A ces crédits s'ajouteront ceux ouverts sur le CAS immobilier et qui pourront être consommés à hauteur de 206 M€.
a) L'accueil des nouveaux matériels
(1) La poursuite des opérations engagées lors de la LPM 2009-2014
En 2014, les programmes d'infrastructure engagés au cours de la précédente loi de programmation militaire seront poursuivis, en tenant compte des nouvelles orientations définies par le Livre blanc et la nouvelle LPM 2014-2019.
Les principaux sont :
(a) Accueil et soutien des futurs sous-marins nucléaire d'attaque Barracuda (220,39 millions d'euros en AE et 50,24 millions d'euros en CP)
Ce programme vise à l'adaptation des infrastructures d'accueil et soutien de la base navale de Toulon, port de base des futurs SNA. Des adaptations seront aussi réalisées dans la base navale de Brest (pour l'entretien de circonstance et le mouvement de munitions), à l'Île Longue (en cas de débarquement fortuit de combustible) et marginalement à Cherbourg. Le lieu de réalisation des arrêts techniques majeurs n'est pas encore arrêté.
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Les différences avec les SNA de classe Rubis et les exigences renforcées face au séisme et à la submersion marine après les évènements de Fukushima influent sur les installations portuaires à concevoir. Les travaux consisteront à refondre des quais en intégrant des équipements permettant l'accostage et l'amarrage, ainsi que des bassins pour entretenir les navires. Il s'agit également de réaliser ou d'adapter les dragages nécessaires au stationnement et à l'accès aux quais ainsi que les équipements de ces ouvrages en moyens de manutention et de distribution des fluides. La phase 1 « accueil et soutien du premier sous-marin (le Suffren) sera conduite entre 2013 et 2017. |
(b) La rénovation électrique des bases navales de Brest et de Toulon (44,13 millions d'euros en AE et 27,34 millions d'euros en CP)
La vocation de ces programmes est d'assurer une rénovation des réseaux électriques des ports de Brest et de Toulon qui n'a jamais été effectuée depuis 50 ans et de les adapter aux besoins actuels et à venir, durant au moins les 3 prochaines décennies, afin de répondre d'une part, à l'obsolescence de certaines installations, d'autre part, aux exigences en termes de puissance électrique et de fiabilité technique. Ces travaux sont rendus indispensables par l'arrivée de nouveaux navires ainsi que la rénovation des installations nucléaires (piscine d'entreposage du combustible nucléaire - ateliers d'entretien des chaufferies du porte-avions et des sous-marins d'attaque). Ces travaux, qui devront évidemment assurer la continuité du service, la non-régression de la sûreté nucléaire des installations et sous-marins nucléaires, constituent un réel défi.
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Le programme de rénovation du port de Brest s'étalera de 2013 à 2024. La rénovation des réseaux et installations électriques du port de Toulon se déroulera de 2012 à 2025. Elle se conçoit notamment en interface technique et calendaire des infrastructures d'accueil des FREMM et des SNA Barracuda. Le besoin, tout comme le calendrier de cette opération, sera précisé à l'occasion de la présentation du dossier d'orientation en comité ministériel de l'infrastructure en décembre 2013. |
(c) Les infrastructures d'accueil des Hélicoptères de nouvelles générations (12 millions d'euros en AE et 21,29 millions d'euros en CP)
Ce programme regroupe les opérations d'infrastructure permettant l'accueil des hélicoptères de transport tactique type NH90 (Caïman) et des hélicoptères de combat Tigre dans les régiments d'hélicoptères de combat de Phalsbourg et de Pau (éventuellement d'Etain).
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Pour chaque site sont prévues les infrastructures de maintenance, de mise en oeuvre, de stationnement des aéronefs, d'approvisionnement (sauf pour Pau), de simulations (le centre de simulation du tigre sera construit à Phalsbourg), de commandement des escadrilles et postes de commandement de bataillons... Les infrastructures doivent permettre d'accueillir les appareils dont les cibles sont précisées dans la LPM. Le site de Pau a été livré en 2009 pour l'accueil des Tigre, celui de Phalsbourg devrait être livré en 2016 (décalage de 3 ans sur la partie remisage) pour l'accueil des Tigre. Pour l'accueil des Caïman, la livraison de Phalsbourg est prévue en 2016 (initialement 2014) et celle de Pau en 2018 (initialement 2016). |
(d) Les autres grands programmes d'infrastructure pour l'accueil des nouveaux matériels ne sont dotés qu'en crédits de paiement
L'opération « Accueil de l'A400M » (23,27 millions d'euros en CP) permet de disposer sur la base aérienne d'Orléans, après rénovation et renforcement des aires aéronautiques, des capacités d'accueil des gros porteurs de plus de 140 tonnes. La livraison de l'escadron de soutien technique et aéronautique est prévue pour la fin de cette année. La tranche n°4 est décalée en 2018 pour prendre en compte les conclusions du Livre blanc et la nouvelle LPM.
L'opération « Accueil des FREMM » (9,47 millions d'euros en CP) permet l'adaptation des infrastructures à ces nouveaux bâtiments dans les bases navales de Brest et de Toulon. La FREMM Aquitaine dispose sur la base de Brest d'un quai industriel et d'un bassin et d'une ligne de stationnement dédiée. Le programme est actuellement en cours de redéfinition pour tenir compte des objectifs de la nouvelle LPM, il devrait s'étaler en 2014 (livraison prévue du deuxième bâtiment) et 2022. Au total, la LPM prévoit la dotation de 11 bâtiments.
L'opération « Accueil VBCI » est dotée de 14,47 millions d'euros en CP. Il s'agit des dernières étapes du programme d'infrastructures pour l'accueil des véhicules blindés de combat d'infanterie VBCI qui concerne huit régiments d'infanterie, quatre régiments de chars des brigades blindées et mécanisées, quatre écoles de formation, un centre de perception, d'instruction et de formation et un parc d'entraînement. Le programme s'étale de 2008 à 2016.
(e) L'opération « Infrastructure Scorpion étape 1 » (16,84 millions d'euros en AE et 1,01 million d'euros en CP)
L'objectif de ce programme est l'adaptation, la rénovation ou la construction de nouveaux équipements sur 44 sites sur 52 formations de l'armée de terre qui seront équipées en engins blindés de reconnaissance et de combat (ERBC) et en véhicules blindés multi-rôle (VBMR). La force d'expertise et de combat Scorpion (FECS), garante des orientations stratégiques et techniques des missions ainsi que de la cohérence de transformation des groupements tactiques interarmes doit également être créée. L'accueil des équipements sera échelonné sur plus de 10 ans à compter de 2018 (accueil des premiers VBMR).
(2) Une nouvelle opération : Accueil des MRTT (139,3 millions d'euros en AE et 3,01 millions d'euros en CP)
L'objectif du programme est de réaliser les infrastructures permettant l'exploitation de l'avion « Multi-role tanker transport» (MRTT) sur la base aérienne 125 d'Istres.
L'opération d'armement MRTT a été engagée pour remplacer les flottes d'avions ravitailleurs en vol (C-135 FR et KC-135 R) et d'avions de transport stratégiques (A310 et A340). Il est prévu de doter et répartir les appareils en deux escadrons opérationnels. Les forces aériennes stratégiques (FAS) assureront à partir de ces deux unités, la dissuasion, l'intervention et l'alerte de défense aérienne au travers des missions de ravitaillement en vol, de transport de passagers et de fret. Le MRTT détiendra aussi une capacité d'évacuations sanitaires aériennes lourdes.
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L'infrastructure à réaliser intègrera : - l'adaptation de la plateforme, avec la rénovation et la création des chaussées aéronautiques et du balisage nécessaires à l'exploitation du MRTT, comprenant l'avitaillement en carburant des avions et les aires spécifiques ; - l'infrastructure dévolue aux 2 escadrons et leur fonction commandement ; - un centre de maintenance ; - un centre de formation (CF) dont la fonction simulateur sera précisée en fin d'année 2013 ; - un escadron de transit et d'accueil aérien (ETAA). Des besoins induits sont également à considérer et restent à préciser comme la reprise de tout ou partie du réseau d'alimentation haute tension de la base aérienne, le déplacement provisoire du dépôt de munitions qui occupe actuellement l'espace dédié aux futurs escadrons. Actuellement le programme se situe au stade de la définition, en phase d'études initiales, il doit donner lieu à l'élaboration d'un dossier d'orientation (DO) à la fin 2013. |
b) Les autres dépenses
Outre les infrastructures destinées à l'accueil des nouveaux matériels et les crédits affectés au logement familial (voir supra p. 31), l'OS infrastructures comporte pour une partie importante des dépenses relatives à l'adaptation de capacité d'infrastructures existantes, de maintenance lourde et de maintien en condition. Ce sont ces crédits qui ont principalement fait l'objet de réduction en 2013 et qui sont remis à niveau en 2014 car ils conditionnent la disponibilité des infrastructures.
(1) Les dépenses relatives à l'adaptation de capacité d'infrastructures technico-opérationnelles (TO) : 155,75 millions d'euros en AE (14,1% des AE) et 43,54 millions d'euros en CP (8,1% des CP) contre 23,1 millions d'euros en 2013.
Outre les opérations érigées en programme spécifique, ces opérations budgétaires renferment pour l'essentiel les dépenses des armées et services indispensables à l'activité des forces et conditionnant leur capacité opérationnelle : politique d'emploi et de gestion des parcs, adaptations des infrastructures des camps et des ports, rénovations des aires aéronautiques, des hôpitaux et centres médicaux...
Le ministère doit poursuivre et intensifier la mise à niveau des espaces d'entraînement au combat de l'armée de terre, la remise à niveau des plateformes de l'armée de l'air ou la mise à niveau des installations portuaires liées à l'exploitation nucléaire - pour la part non relative à la dissuasion - imposée par l'autorité de sûreté nucléaire de défense dans le cadre de l'INES-PN 19 ( * ) .
(2) Les dépenses relatives à l'adaptation de capacités d'infrastructures non technico-opérationnelles (NTO) : 153,14 millions en AE (13,8% des AE) et 42,46 millions en CP (7,9% des CP) contre 28,4 millions d'euros en 2013
En plus des projets majeurs qui font l'objet de programmes particuliers, elles recouvrent toutes les dépenses des armées et services liées à la condition de vie du personnel (hébergement des cadres célibataires 20 ( * ) , restauration, centres médicaux) ou aux conditions de travail (création de locaux à usage de bureau notamment).
La disponibilité effective des ressources constitue une condition sans laquelle les conditions de vie et de travail du personnel civil et militaire (hébergements et locaux insalubres...) seront dégradées ou le fonctionnement des unités éventuellement remis en cause (fermetures administratives de points d'alimentation et de centres médicaux...).
(3) Les dépenses de maintenance lourde : 95,15 millions d'euros en AE (8,6% des AE) et 53,17 millions d'euros en CP (9,9% des CP) contre 32,1 millions d'euros en 2013.
Il s'agit de la maintenance lourde des infrastructures (réhabilitation des toitures, des réseaux électriques et de chauffage, entretien des quais, des bassins et des digues, des chaussées et réseaux des bases et régiments), qui est placée sous la responsabilité du service d'infrastructure au niveau central.
(4) Les dépenses de maintien en condition hors maintenance lourde : 120,57 millions d'euros en AE (10,9% des AE) et 82,96 millions d'euros en CP (15,5% des CP) contre 35,5 millions en 2013
Il s'agit des dépenses de maintien en condition opérationnelle des infrastructures (MCO), c'est-à-dire de la maintenance des installations et constituants techniques dont la défaillance est de nature à présenter un impact sur la disponibilité opérationnelle de la défense et celles de maintien en condition générale (MCI). Le MCO des installations sur des crédits de titre 5 déconcentrés est placé sous l'autorité des commandants de base de défense.
Le besoin financier nécessaire à ces deux types de maintenance demeure important : le ministère de la défense est le premier utilisateur de l'immobilier de l'Etat ; l'évolution des normes, du nombre de bâtiments techniques et de la contrainte budgétaire ont pesé dans le passé sur ce type de dépenses et ont conduit à différer certaines opérations qu'il serait délicat de décaler plus encore.
D'éventuelles économies sont par ailleurs difficiles à réaliser, la surface bâtie diminuant moins vite que le format et la diminution du format n'entraînant pas automatiquement une diminution du bâti (quais, chaussées aéronautiques...). Ainsi, la surface non bâtie n'a diminué que de 17% et la surface bâtie utile de 13,5% entre 2007 et 2012. En 2012, la surface non bâtie s'élevait à 2,4 milliards de m² et la surface bâtie utile à 31 millions de m².
Le niveau actuel de ressources prévues implique d'optimiser la surface du patrimoine à entretenir pour pouvoir le maintenir convenablement.
* 13 Dans son rapport pour avis sur le PLF 2014 n°1433 tome 33 « défense, soutien et logistique interarmées », M. Alain Marty, député précise les missions, les modalités de recrutements et les justifications du maintien du statut militaire des ingénieurs militaires d'infrastructure : http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2014/a1433-tIII.asp
* 14 Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration (programme 212 « soutien des forces » de la mission Défense) : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20131014/etr.html#toc2
* 15 Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration (programme 212 « soutien des forces » de la mission Défense) : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20131014/etr.html#toc2
* 16 Le ministère de la défense dispose d'un parc de 10 200 logements domaniaux en métropole auxquels s'ajoutent 2 000 outre-mer. Ce parc a un besoin important de rénovation, certains logements demeurant vétustes.
* 17 Les personnes occupant un logement de fonction par nécessité absolue de service bénéficient de la gratuité du logement nu et celles qui occupent un logement de fonction sous le régime de la convention d'occupation précaire avec astreinte bénéficient d'un abattement sur le montant du loyer. La société nationale immobilière (SNI), gestionnaire des logements domaniaux du ministère de la défense aux termes d'un bail civil signé en 2009 a versé d'avance l'intégralité du montant des loyers pour dix ans (215 millions d'euros). Ces crédits ont abondé le compte d'affectation spéciale (CAS) Immobilier, pour financer les dépenses d'infrastructures du ministère de la défense. Le ministère de la défense doit donc compenser ces loyers et abattements chaque année auprès de la SNI pour un montant annuel d'environ 8,5 M€.
* 18 Le ministère de la défense dispose d'un parc de 42 000 logements conventionnés réservés auprès de bailleurs sociaux ou autres. Pour une gestion efficace du parc, les garanties d'occupation permettent de maintenir deux mois (pouvant être reconduits une fois) les logements réservés auprès de bailleurs à la disposition du ministère de la défense entre deux locataires.
* 19 Implémentation des nouvelles exigences de sûreté de la propulsion nucléaire.
* 20 Voir supra p. 33 l'encadré sur le Plan VIVIEN