C. QUEL RÔLE POUR LE FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES ?
Aux termes de l' article 3 du présent projet de loi, les recommandations du Conseil de surveillance des retraites peuvent porter sur l'utilisation des réserves du Fonds de réserve pour les retraites ( FRR ).
Le IV de l'article 3 précise que le FRR pourra servir d' instrument de stabilisation en cas de déséquilibre financiers conjoncturels du régime général, des régimes de base alignés ou du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Le Gouvernement entend ainsi redonner au FRR sa fonction originelle de lissage. Lors de sa création en 1999, l'objectif du fonds était en effet « de mettre en réserve et de faire fructifier d'ici 2020 un volume significatif de ressources, afin de permettre aux régimes bénéficiaires et en tout premier lieu au régime de base des salariés du secteur privé [...] d'en bénéficier progressivement à compter de 2020 » 67 ( * ) .
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Les objectifs des fonds de réserve des retraites Les fonds de réserve des retraites sont des institutions particulières qui ont pour mission d'instiller une dose de capitalisation dans un système fonctionnant en répartition. Autrement dit, au lieu que la totalité des cotisations prélevées chaque année servent à financer la totalité des pensions chaque année, une partie des cotisations est mise en réserve et capitalisée. Les premiers fonds de réserve des retraites ont été créés aux Etats-Unis, au Canada, en Suède et au Japon dans les années 1950. Trois séries d'objectifs peuvent être assignés aux fonds de réserve : |
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- un objectif structurel ; les fonds structurels visent à accumuler des provisions de manière durable afin que les revenus financiers capitalisés complètent les cotisations prélevées pour financer les pensions. En général, le montant du provisionnement ciblé est de l'ordre de quelques années de prestations ; |
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- un objectif conjoncturel ; les fonds conjoncturels ont pour mission d'accumuler des réserves pérennes, mais de moindre ampleur, pour pallier les fluctuations temporaires de cotisations liées au cycle d'activité. Les fonds de réserve s'apparentent alors à une épargne de précaution, et le fonds de trésorerie ciblé se monte à quelques mois de prestations ; |
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- un objectif de lissage ; l'accumulation temporaire de réserves, suivie d'une désaccumulation, entend lisser les fluctuations des taux de cotisation nécessaires à l'équilibre financier d'un régime en répartition, lorsqu'un aléa démographique de grande ampleur se produit. Source : Anne Lavigne, « Economie des retraites », 2013 |
Cette mesure soulève néanmoins une question délicate : celle du montant des réserves disponibles du FRR . En effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 68 ( * ) a brutalement changé la nature du fonds en avançant sa date de décaissement, initialement prévue en 2020. A compter du 1 er janvier 2011 et jusqu'en 2024, le FRR verse chaque année à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) une somme de 2,1 milliards d'euros . En outre, depuis cette date, le FRR ne se voit affecter aucune recette. Ses ressources ont été transférées de façon permanente à la CADES, pour le prélèvement social sur les produits de placement, et au FSV, pour les autres ressources résiduelles 69 ( * ) .
Le FRR dispose aujourd'hui de réserves relativement modestes, de l'ordre de 36,6 milliards d'euros au 31 décembre 2012 . Le texte du projet de loi précise que seules « les réserves qui excèdent la couverture des engagements » vis-à-vis de la CADES pourront être affectées par la loi de financement de la sécurité sociale au financement des déficits de l'assurance vieillesse. Si l'on retranche les transferts prévus à la CADES (25,2 milliards d'euros au total jusqu'en 2024) et la soulte des industries électriques et gazières (de l'ordre de 3,5 milliards d'euros), qui devra être rétrocédée à la CNAV en 2020, les réserves disponibles du fonds représentent moins de 10 milliards d'euros . Même en supposant un maintien de la performance financière annuelle du fonds aux alentours de 10 %, comme en 2012, il est très peu probable que les réserves disponibles du FRR dépassent les 20 milliards d'euros en 2024.
Graphique n° 48 : Performance annuelle du FRR
Source : Fonds de réserve pour les retraites, rapport d'activité 2012
Depuis la crise financière de 2008, la performance financière du FRR s'est redressée. Néanmoins, la Cour des comptes considère que la transformation du FRR en « pourvoyeur annuel de ressources pour la CADES » et le fait qu'il ne soit plus alimenté risquent d'hypothéquer la possibilité, pour l'établissement, d'atteindre une rentabilité satisfaisante 70 ( * ) .
Au final, son horizon temporel et ses réserves étant limitées, le FRR ne peut constituer un instrument pérenne de stabilisation des régimes de retraite . Un choix de court terme a été opéré en 2010. L'ampleur des déficits du système de retraites semblait militer en faveur de l'utilisation immédiate de ses actifs. Toutefois, le ratio démographique du système de retraites français ne devrait s'améliorer qu'à partir de 2035. Sans abondements supplémentaires, le FRR ne pourra pas véritablement remplir sa fonction de lissage des effets du « papy-boom ».
* 67 Fonds de réserve pour les retraites, Rapport annuel 2003.
* 68 Loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.
* 69 Une partie du produit des redevances dues pour les fréquences de téléphonie mobile, la contribution sur la part de l'abondement de l'employeur au plan d'épargne pour la retraite collectif (Perco) et des sommes non réclamées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'assurance vie, au terme du délai de prescription trentenaire.
* 70 Cour des comptes, rapport public annuel 2011.