B. LA CRÉATION D'UN VÉRITABLE DISPOSITIF DE PILOTAGE : UNE AVANCÉE MAJEURE
1. Les écueils du comité de pilotage des régimes de retraite
A la suite de la commission de garantie des retraités, créée par la loi du 21 août 2003 60 ( * ) , la loi du 9 novembre 2010 a mis en place un comité de pilotage des régimes de retraite ( COPILOR ). Selon l'article L. 114-4-2 du code de la sécurité sociale, ce comité « veille au respect des objectifs du système de retraite par répartition » et rend chaque année au Gouvernement « un avis sur la situation financière des régimes de retraite, sur les conditions dans lesquelles s'effectue le retour à l'équilibre du système de retraite à l'horizon 2018 et sur les perspectives financières au-delà de cette date ».
Toutefois, ce comité ne s'est réuni qu'une seule fois en formation plénière 61 ( * ) et n'a jamais rendu d'avis. L'échec du COPILOR s'explique par différents facteurs :
- sa composition, trop large et diversifiée pour être véritablement opérationnelle. Le comité réunit à la fois des représentants de l'Etat, des députés et des sénateurs membres du Conseil d'orientation des retraites (COR), des représentants des régimes de retraite, des organisations d'employeurs, des syndicats et des personnalités qualifiées. De plus, cette composition est quasiment identique à celle du COR ;
- son rôle et son fonctionnement, trop proches de celui du COR. Créé en 2000, le COR est à la fois un lieu d'étude et une instance de concertation entre les principaux acteurs du système de retraites. Il a pour principale mission de décrire les évolutions et les perspectives du système de retraites à moyen et long terme, mais également « de mener une réflexion sur le financement des régimes » 62 ( * ) ;
- sa dimension presque exclusivement financière , qui a entraîné une forte conflictualité. Certains membres du comité demeurant opposés au relèvement des bornes d'âge prévu par la réforme de 2010 et à l'objectif d'atteindre l'équilibre du système de retraites en 2018, il n'a pas été possible d'adopter un avis consensuel.
Ainsi, le III de l'article 3 propose d'abroger la section relative au Comité de pilotage des retraites.
2. Le fonctionnement du nouveau dispositif de pilotage (article 3)
Le rapport de la commission pour l'avenir des retraites préconise la création d'un véritable système de pilotage de la trajectoire des régimes et des objectifs de la politique nationale des retraites. Selon la commission présidée par Yannick Moreau, « l'originalité française de la diversité des régimes rend encore plus nécessaire la mise en place de ces outils » 63 ( * ) de pilotage .
Conformément à cette recommandation, l' article 3 du projet de loi instaure un mécanisme de pilotage, dont le nouveau comité de surveillance des retraites constitue le pivot. En première délibération, l' Assemblée nationale a modifié le nom de ce comité , devenu comité de suivi des retraites .
Le COR définit le pilotage du système de retraite comme « l'ajustement au fil du temps des paramètres du régime en vue d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés » 64 ( * ) . Afin de réaliser cet ajustement au fil du temps, l'article 3 prévoit une procédure en cinq étapes :
1°) le COR doit transmettre chaque année, avant le 15 juin, au comité de suivi des retraites un état des lieux du système de retraite ; par ailleurs, le COR, les administrations de l'Etat et les organismes gestionnaires des régimes sont tenus de transmettre au comité de suivi des retraites les informations et études nécessaires pour l'exercice de ses missions ;
2°) le comité de suivi des retraites rend chaque année, avant le 15 juillet, un avis public sur le respect des objectifs du système de retraite 65 ( * ) : équité, solidarité entre les générations, réduction des écarts de pension entre les hommes et les femmes, maintien d'un niveau de vie satisfaisant des retraités, pérennité financière et niveau élevé d'emploi des salariés âgés. L'avis doit également analyser de façon spécifique la situation comparée des hommes et des femmes au regard de l'assurance vieillesse ainsi que l'évolution du pouvoir d'achat des retraités, conformément à un amendement adopté par l'Assemblée nationale. Le pilotage assuré par le comité de suivi des retraites n'est donc pas seulement financier mais aussi social ;
3°) le comité de suivi des retraites adresse des recommandations au Parlement, au Gouvernement, aux caisses nationales et aux institutions de retraite complémentaire, s'il estime que le système s'éloigne des objectifs fixés ;
4°) le Gouvernement présente au Parlement , après consultation des partenaires sociaux, les suites qu'il entend donner aux recommandations du comité de suivi des retraites ;
5°) enfin, le comité de suivi des retraites remet , au plus tard un an après avoir formulé ses recommandations, un avis sur les suites données à ces dernières par le Gouvernement.
Graphique n° 47 : Schéma du nouveau circuit de pilotage du système de retraite
Avis du Comité de suivi des retraites
avant le 15 juillet
Conseil d'orientation des retraites
Examen annuel du système de retraites
au plus tard le 15 juin
Source : commission des finances du Sénat
Recommandations au Parlement, Gouvernement, caisses nationales régimes obligatoires, Etat, institutions de retraite complémentaire
Avis du Comité de suivi des retraites relatif au suivi des recommandations
15 juillet n + 1
Présentation par le Gouvernement des suites données aux recommandations
éventuellement
Par ailleurs, l'article 3 prévoit que le comité de suivi des retraites est composé de cinq personnalités qualifiées, nommées pour cinq ans par décret en conseil des ministres. Le choix d'une enceinte resserrée, réunissant des experts du système de retraites devrait permettre à cette nouvelle structure de remplir pleinement son rôle technique et de réflexion , tout en la distinguant du COR.
S'agissant des recommandations que sera amené à formuler le comité de suivi, votre rapporteur pour avis souligne la pertinence des précisions apportées par le projet de loi, en particulier sur les points suivants :
- la définition préalable des principaux leviers que le comité de suivi peut recommander au Gouvernement d'utiliser, en l'occurrence la durée d'assurance requise pour une retraite à taux plein, le recours au Fonds de réserve pour les retraites ( FRR ) et le taux de cotisation d'assurance vieillesse. En première lecture, l'Assemblée nationale a ajouté un champ de recommandation supplémentaire : l'affectation d'autres ressources au système de retraites afin de financer les prestations non contributives ;
- la fixation de limites, concernant l'augmentation du taux de cotisation d'assurance vieillesse et la réduction du taux de remplacement , au-delà desquelles les recommandations du comité de suivi ne peuvent aller. Ces plafonds seront fixés par décret ; ils permettront de garantir la confiance des assurés dans le système et ses évolutions futures ;
- l'absence de caractère juridiquement contraignant des recommandations du comité de suivi des retraites. A juste titre, il est proposé de laisser au Gouvernement et au Parlement une marge d'appréciation du bien-fondé des mesures proposées. Le caractère public et annuel des avis du comité permettra d'alimenter le débat de façon régulière. De par sa composition, le comité devrait disposer d'un pouvoir d'influence conséquent.
Ainsi, le dispositif proposé dans le présent projet de loi constitue une amélioration notable de notre système de retraites, sans pour autant le mettre « sur pilote automatique ». Dans le cadre d'une étude des mécanismes d'ajustement automatique des systèmes de retraites 66 ( * ) , l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) souligne la complexité et la difficulté de compréhension pour les assurés de tels systèmes. De plus, ces mécanismes ont généralement pour effet de dégrader le taux de remplacement par les pensions, ce qui peut avoir des conséquences négatives pour les retraités les plus modestes en l'absence de prestations de solidarité adéquates.
* 60 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
* 61 Le 31 mai 2011.
* 62 Article L. 114-2 du code de la sécurité sociale.
* 63 Commission pour l'avenir des retraites présidée par Yannick Moreau, « Nos retraites demain : équilibre financier et justice », juin 2013.
* 64 Conseil d'orientation des retraites, XIIème rapport, « Retraites : un état des lieux du système français », janvier 2013.
* 65 Définis à l'article L. 111-2-1 du code de la sécurité sociale, modifié par l'article 1 du présent projet de loi.
* 66 Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Pensions outlook 2012.