EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 20 septembre 2012, sous la présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente, la commission examine le rapport pour avis de Mme Françoise Cartron, sur le projet de loi n° 760 (2011-2012), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, portant création des emplois d'avenir .
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Notre commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi portant création des emplois d'avenir parce que les articles 2, 2 ter (dont les dispositions ont été reportées à l'article 2 bis A), 8 et 10 qui organisent le dispositif spécial des emplois d'avenir professeur relèvent de son champ de compétence.
C'est l'échec de la mastérisation, sujet largement évoqué, qui justifie la création des emplois d'avenir professeur. La formation des enseignants est fragilisée par le rétrécissement du vivier de recrutement et par l'affaiblissement de la préparation à l'entrée dans le métier. En outre, l'allongement de la durée d'études requise pour se présenter aux concours risque de pénaliser les candidats les plus défavorisés.
L'homogénéisation sociale du corps enseignant serait doublement préjudiciable. D'une part, une des voies historiques de promotion sociale tendrait à se fermer. Pour demeurer fidèle aux valeurs de la République, l'école ne peut pas réserver la profession d'enseignant à une élite sociale. D'autre part, les enfants de milieux défavorisés pâtiraient également de l'absence dans l'éducation nationale de professeurs qui ont connu au cours de leur parcours les mêmes difficultés qu'eux et peuvent, de ce fait, mieux les comprendre et les aider à les surmonter.
Des mesures d'urgence s'imposent avant même les débats sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour l'école. C'est le sens des emplois d'avenir professeur, qui contribueront à sécuriser les parcours universitaires des étudiants se destinant au professorat, à intensifier leur professionnalisation et à préserver la diversité sociale du corps enseignant.
A la différence du dispositif général des emplois d'avenir, destiné à des jeunes pas ou peu qualifiés, les emplois d'avenir professeur s'adressent à des étudiants boursiers de l'enseignement supérieur, inscrits en Licence 2, Licence 3 ou Master 1. La limite d'âge pour entrer dans le dispositif est de 25 ans, et de 30 ans pour les étudiants handicapés.
Une priorité d'accès est donnée aux étudiants qui effectuent leurs études dans une académie ou dans une discipline en sous-effectif. La priorité concerne ceux qui ont soit résidé dans une zone urbaine sensible (ZUS), une zone de revitalisation rurale (ZRR), un département ou une collectivité d'outre-mer, soit étudié dans un établissement de l'éducation prioritaire.
Je me félicite de l'équilibre de traitement entre les zones urbaines et les zones rurales, entre la métropole et l'outre-mer. Si un ciblage des académies et des disciplines en sous-effectif est souhaitable, des contrats aidés ne suffiront pas pour corriger la désaffectation durable de certaines zones d'affectation (Lille, Créteil) ou de certaines matières d'enseignement (mathématiques, lettres). Il faudrait pour cela repenser globalement les modalités d'affectation des enseignants, qui constituent aujourd'hui une forte contrainte structurelle.
Les étudiants sont recrutés après avis d'une commission chargée de vérifier leur aptitude. Pour des raisons d'organisation administrative et d'évaluation rationnelle des besoins, ces commissions se mettraient en place à l'échelon académique.
En revanche, le recrutement est du ressort de l'établissement. Pourront agir comme employeurs les collèges et les lycées publics, les établissements agricoles et le privé sous contrat : par une neutralité bienvenue, tous les champs de l'enseignement sont concernés, à l'exception des écoles primaires qui ne possèdent pas la personnalité morale nécessaire pour contracter. Toutefois, les étudiants recrutés dans un établissement pourront travailler dans d'autres établissements, y compris des écoles primaires. Je souhaite que cette possibilité d'affectation dans le premier degré soit pleinement utilisée, l'école maternelle et l'école élémentaire étant des priorités absolues affichées par le ministre. L'établissement recruteur bénéfice d'une subvention de l'État lui permettant de rémunérer l'étudiant et d'exonérations de charges sociales et fiscales.
Le contrat de travail de l'emploi d'avenir professeur (EAP) constitue une forme particulière de contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE), d'une durée déterminée de douze mois, renouvelable dans la limite de trente-six mois. C'est un contrat à temps partiel dont la durée hebdomadaire doit être au moins inférieure à la moitié de la durée légale, et en tout état de cause, compatible avec la poursuite des études et la préparation des concours. Son bénéficiaire, dont la rémunération est cumulable avec les bourses de l'enseignement supérieur, s'engage à se présenter aux concours de l'enseignement du premier ou du second degré. S'il réussit, il est mis fin de plein droit au contrat ; en cas d'échec, une attestation d'expérience professionnelle est délivrée.
Le Gouvernement prévoit la signature à partir du 1 er novembre 2012 de 18 000 EAP sur trois ans, soit 6 000 par an. La rémunération cumulée avec les bourses de l'enseignement supérieur s'élèverait à 900 euros par mois en moyenne.
La gestion de contrats de droit privé par les établissements peut se révéler délicate : l'absence d'activité réelle de formation pendant la durée de l'emploi a conduit à des condamnations de l'éducation nationale et des requalifications de contrat d'insertion en contrat à durée indéterminée (CDI). Aussi le projet de loi organise-t-il sous forme de tutorat un suivi, que je souhaite rigoureux, des étudiants recrutés en EAP.
Aux termes de l'article 2, les EAP interviendront en appui éducatif. Je souhaite que cette formule soit interprétée de manière large. Il ne faudrait pas, en restreignant les emplois d'avenir à l'aide aux devoirs, les cantonner à des activités de quasi-répétiteurs, assez peu formatrices en elles-mêmes. En effet, la professionnalisation des futurs enseignants ne passe pas uniquement par la maîtrise d'outils didactiques et l'apprentissage de la gestion de classe. Les EAP devraient être l'occasion de donner aux étudiants une vision plus large que celle de la classe stricto sensu . Il serait intéressant de les faire participer à l'élaboration de projets culturels, sportifs, artistiques, et plus généralement à tout ce qui dans l'école permet de faire classe autrement. N'oublions pas les leçons que formulaient déjà les pédagogues des Lumières comme Mme de Genlis, première femme gouverneur de jeunes princes : « L'autorité peut obtenir d'un enfant qu'il se tienne tranquille sur une chaise, et qu'il attache ses yeux sur un livre ; mais l'attention ne se commande point ; c'est la curiosité qui la donne, c'est le goût qui la fixe . »
On aurait pu envisager d'élargir la définition des EAP afin de les mettre au service de la refonte des rythmes scolaires, qui requiert de repenser dans sa globalité l'aménagement du temps de l'enfant. Dans cette perspective, les collectivités territoriales compétentes auraient pu recruter des EAP pour des tâches diversifiées, en complément des activités d'enseignement. A défaut, il conviendra de laisser aux collectivités territoriales la possibilité de recruter pour des missions périscolaires des jeunes plus qualifiés que la cible première du dispositif.
La refondation de l'école exige de l'ouvrir davantage sur l'extérieur pour assurer une prise en charge globale de l'enfant et favoriser son épanouissement cognitif et affectif. A cette occasion, nous ne pourrons faire l'économie d'une révision profonde des relations entre l'éducation nationale et les collectivités territoriales.
Au bénéfice de ces remarques, je vous recommande de rendre un avis très favorable à l'adoption du projet de loi portant création des emplois d'avenir.
Mme Claudine Lepage . - Dans votre intéressant rapport, vous dites que seules les écoles primaires sont exclues du dispositif. C'est aussi le cas des écoles françaises à l'étranger. Je le regrette d'autant plus que le futur enseignant, un peu sur le modèle d'Erasmus, aurait pu suivre des cours dans l'université du pays dont il souhaite enseigner la langue. J'ai bien compris que ce n'était pas possible à ce stade, mais j'espère qu'à terme, on pourra élargir la mesure.
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Cette proposition trouverait mieux sa place dans la réforme de la mastérisation.
Mme Sophie Primas . - Ma position est un peu différente. Tout le monde salue les initiatives pour mettre les jeunes sur le chemin de l'emploi, avec ou sans qualification et quelle que soit leur origine sociale. Néanmoins, nous devons être attentifs à ce que les initiatives d'État aillent dans le sens de la pérennité de l'emploi, de la formation, et de l'apport de valeur ajoutée à la dynamique économique de notre pays. Dès lors, les emplois d'avenir devraient en priorité être destinés à l'économie privée, en particulier à l'artisanat, au commerce, aux PME et TPE. Il est vrai que l'éducation nationale est sans doute une des sphères publiques dans lesquels ces emplois d'avenir auraient le plus de sens. Néanmoins, nous ne participerons pas au vote de la commission aujourd'hui, en raison de l'absence du ministre de l'éducation nationale - une absence frustrante que nous déplorons d'autant plus que M. Michel Sapin, ministre du travail, nous invitait mardi dernier en commission des affaires sociales à interroger son collègue sur l'article 2. En outre, le sujet est trop important pour être débattu en commission un jeudi soir d'une session extraordinaire tardivement organisée.
Nous avons aussi des interrogations de fond, notamment sur la pertinence du zonage territorial : si nous saluons son extension par l'Assemblée nationale aux zones rurales, nous craignons le côté usine à gaz du dispositif, et surtout la rupture d'égalité devant l'accès à la fonction publique qu'il induit. Quelles seront les fonctions accessibles aux EAP ? Le titre de la loi invite à penser qu'il s'agit d'emplois de professeur : qu'en est-il exactement ? Selon quelles modalités ces emplois d'avenir remplaceront-ils des professeurs, à quel moment et auprès de quel public ? On a aussi évoqué un co-enseignement. Nous regrettons que rien de tout cela ne soit normé par la loi, et donc discuté. Quelle forme le tutorat prendra-t-il, et qui seront les tuteurs ? Verront-ils leur statut se modifier, leur rémunération augmenter ? Pourquoi seulement les boursiers ? Pour éviter les effets de seuil, il serait plus juste de prendre en compte des critères sociaux. Que se passe-t-il si l'étudiant renonce à devenir enseignant en cours de route ? S'il échoue ? Que fera-t-il d'une attestation d'expérience ? Enfin, sont prévues des vérifications d'aptitude lors du recrutement : lesquelles ?
Pour toutes ces raisons, de forme et de fond, notre groupe réserve sa position comme ses amendements, et s'exprimera en séance publique.
M. Jacques Legendre . - Je craignais moi-même de ne pouvoir être présent, en raison du congrès des maires du Nord qui se tient à Lille, et auxquels ont souhaité assister les sénateurs du département. Cela illustre les difficultés de l'organisation du travail sénatorial en ce moment.
Comme Mme Primas, j'aurais souhaité que sur un texte aussi important, qui se propose d'ouvrir le professorat à des milliers de jeunes, le ministre de l'éducation nationale trouve le temps de venir s'exprimer devant la commission. Je proteste que nous ne puissions pas l'entendre. Des principes importants sont un peu bousculés dans ce texte, en particulier celui de l'égalité de l'accès aux fonctions publiques dans notre pays. Il est légitime que l'on recourt au prérecrutement, et j'y suis d'autant plus sensible que j'ai moi-même, à travers le concours des instituts préparatoires à l'enseignement du second degré (IPES), été un prérecruté. Mais le concours n'était pas réservé à des élèves issus de certaines parties du territoire. Les bourses ne sont-elles pas faites pour aider les jeunes en difficulté qui voudraient devenir enseignants ? Qu'on veuille les aider, je le comprends et je l'approuve, mais selon quelles modalités ? C'est une question que nous devrons approfondir en séance, faute d'avoir entendu le ministre en commission.
Mme Marie-Christine Blandin , présidente . - Le choix a été fait de tenir compte des journées parlementaires de nos collègues et de ne pas nous réunir, vendredi ou lundi matin juste avant la séance publique. Je remercie nos collègues socialistes d'avoir fait l'effort de revenir. Nous faisons tous des efforts, en ces temps de crise pour apporter des réponses rapides.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - Ce dispositif vise à faire entrer dans le métier des étudiants pour lequel la mastérisation reste difficile. Je reste cependant très dubitative face aux nombreuses questions que pose l'article 2, notamment parce que la frontière entre l'emploi et la formation demeure assez difficile à repérer. Par exemple, nous ne comprenons pas que le dispositif ne soit absolument pas piloté par la formation. Il serait utile de le réaccorder explicitement à l'université. Nous ne sommes pas ici dans le dispositif du prérecrutement dont l'école a besoin : il fait l'objet d'une concertation pour la grande loi d'orientation sur l'école. Si le lundi a été écarté, monsieur Legendre, c'est aussi parce que les groupes de travail effectuent le bilan des ateliers qui se sont réunis depuis plusieurs semaines dans le cadre de la concertation sur la refondation de l'école de la République.
Nous pourrions utilement contribuer à améliorer le texte en apportant des précisions, car de nombreux aspects sont renvoyés au règlement. Par exemple, ces emplois d'avenir n'ont pas vocation à remplacer des professeurs absents ou des postes non pourvus. Autre interrogation, puisqu'on est à l'éducation nationale, pourquoi les contrats sont-ils renouvelables chaque année ? Les chefs d'établissement recruteront pour un an, et peut-être même le jeune emploi d'avenir devra-t-il fréquenter plusieurs établissements au cours d'une année : j'aimerais qu'on me rassure à ce sujet. En outre, pourquoi avoir choisi un contrat de droit privé alors qu'un contrat de droit public, comme pour les assistants d'éducation, aurait fait l'affaire ? Autre sujet, quelles seront les modalités des stages en M1 ? Enfin, que se passe-t-il si le jeune abandonne en cours de route ? En médecine, on valide des acquis : et ici ? On gagnerait à ne pas renvoyer certains aspects au décret.
M. André Gattolin . - La rapporteure a travaillé vite et bien. Le groupe écologiste considère les EAP comme une bouffée d'oxygène donnée à l'éducation nationale pour assurer la transition en cours dans la formation. Nous souhaitons vivement que les futurs enseignants bénéficient d'une réelle formation pour s'engager durablement dans le métier. Nous manquons de statistiques, mais on voit trop d'enseignants quitter le métier à différents stades de leur intégration dans l'éducation nationale. Quelles seront les tâches assignées aux EAP ?
Mme Sophie Primas . - Surveillant général !
M. André Gattolin . - On nous dit qu'ils ne serviront pas de variable d'ajustement, mais on sait bien ce qui se passera le jour où un enseignant tombera malade : autant réglementer le sujet en amont. Autre question : puisque, à la différence de ceux du primaire, les établissements du secondaire peuvent recruter, comment s'effectuera le passage de l'un à l'autre des établissements ?
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Sur une même zone géographique !
M. André Gattolin . - Merci. Quant au zonage géographique, pour enseigner en master professionnel, je me suis aperçu que si la distance entre le lieu de formation et le lieu d'apprentissage dépassait trente kilomètres, les abandons étaient plus fréquents, les taux atteignant 20 à 30 % en master 2. Les étudiants sont épuisés.
M. Jacques-Bernard Magner . - En effet, le dispositif des EAP est indépendant du dispositif global du prérecrutement des enseignants que nous avons préfiguré lors de notre mission sur le métier d'enseignant - elle débouchera le 3 octobre sur la constitution d'un groupe de travail interne à la commission. Il s'agit plutôt ici de profiter des emplois d'avenir professeur pour satisfaire, partiellement, nos préoccupations concernant le contact réel avec le métier du futur enseignant. La classe et la pédagogie ne sont pas tout : comme l'a dit la rapporteure pour avis, le futur professeur doit se familiariser avec un environnement, une équipe éducative. Les EAP constituent donc une grande avancée, même si des questions demeurent, concernant la préprofessionnalisation ou la formation. Oui, espérons que les activités soient proches. C'est le cas dans mon département où la ruralité est très proche de l'urbanité.
Certains s'interrogent sur les écoles élémentaires. On se souvient que dans les années 80, les principaux des collèges géraient les emplois ZEP, et qu'il y avait eu quelques problèmes de liaison avec le primaire. Même si cette liaison s'est améliorée, il pourrait être judicieux, pour une gestion au plus près, que l'éducation nationale confie par convention aux communes la gestion rapprochée des emplois d'avenir dans les écoles élémentaires et maternelles. Les collectivités n'auraient aucune charge financière à ce titre, et cela créerait un lien avec les autres emplois d'avenir.
Mme Dominique Gillot . - J'irai plus loin que M. Magner en proposant que les communes puissent recruter des emplois d'avenir professeur pour les affecter à des activités périscolaires, mais aussi de prise en charge de jeunes en dehors du temps scolaire (centre de loisirs, voire camps de vacances). Ces jeunes bénéficieraient d'un accompagnement préprofessionnel, d'une formation qui pourrait être encadrée par le ministre de la jeunesse et des sports, d'une propédeutique aux métiers de l'animation et de l'éducation. Je souhaite que lors du débat, l'on élargisse la définition du prérecrutement. L'évaluation préprofessionnelle devrait également ouvrir à des concours de la fonction publique territoriale.
M. David Assouline . - Je regrette que certains d'entre nous refusent de prendre part au vote d'un texte qui offre une chance d'éviter une catastrophe. Nous allons discuter d'une refondation de l'école. Le besoin de formation dans notre pays est énorme, et, avec les départs à la retraite et la moindre attractivité du métier, le recrutement des enseignants va constituer un véritable défi dans les cinq années à venir. Il faut prendre tout ce qui vient. Or toutes les études le montrent, les étudiants issus de milieux défavorisés qui s'engagent dans les études pour devenir professeur abandonnent en troisième année, faute de moyens financiers. Il y a là une déperdition dans une classe sociale déterminée.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin . - C'est un de mes soucis.
Mme Françoise Cartron , rapporteure pour avis . - Ils sont payés trois ans pour les soutenir dans la durée.
M. David Assouline . - L'école de la République avait réussi à être l'école de tous parce qu'elle offrait une promotion sociale par l'enseignement. Aujourd'hui, même si l'envie est là, il y a un barrage social. Ce dispositif vient du ciel, car les emplois d'avenir n'étaient pas prévus pour ça. Il a en outre l'avantage de les ouvrir à des jeunes formés, issus des mêmes quartiers que les autres, et qui auraient pu légitimement se demander pourquoi on ne les aidait pas, eux qui avaient travaillé. On répond donc à une urgence tout en ouvrant le professorat à des jeunes qui sont aujourd'hui éjectés entre la deuxième et la troisième année. Pour ces deux raisons, il faut être favorable à ce dispositif qui est une aubaine. Le Sénat est-il bien traité ?
Mme Sophie Primas . - Non !
M. David Assouline . - Le ministre n'est pas compétent pour l'ensemble de la loi. J'espère qu'il sera là en séance.
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Il sera là.
M. David Assouline . - C'est notre calendrier qui est contraint ! Nous allons vite parce que nous vous avons entendus.
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Attention au contresens : les EAP ne font pas de prérecrutement comme ce qu'on a connu avec l'IPES ou l'école normale, où on était assuré de devenir enseignant.
M. Jacques Legendre . - Si on avait le concours...
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Les EAP proposent un accompagnement social aux jeunes en difficulté qui ne vont pas jusqu'au concours, souvent parce qu'ils connaissent mal le métier et qu'ils en ont un a priori négatif, alors que de plus favorisés, dont les enfants d'enseignants, sont mieux initiés. Le résultat, c'est une disparition de la diversité sociale dans le corps enseignant. Les EAP, en apportant cet accompagnement financier et cette sensibilisation au métier, vont au contraire réintroduire de l'égalité, et au bout de trois ans, ces jeunes passeront le même concours. Cette sensibilisation est très importante, car la mastérisation produit des jeunes très brillants, mais parfois totalement démunis en arrivant devant une classe. Les tâches périscolaires peuvent aider à comprendre l'environnement du métier d'enseignant dans sa globalité, et ces connaissances seront précieuses lorsqu'au bout de trois ans, le jeune passera le concours. Ne tombons pas dans la confusion, il ne s'agit pas d'une rupture du principe d'égalité mais plutôt de réparation des inégalités.
Vous m'interrogez aussi sur ceux qui arrêteraient en cours de cursus : ils restent étudiants et reçoivent une validation des acquis. De plus, tous les ans, le dispositif fera l'objet d'une évaluation, avec un rapport soumis au Conseil supérieur de l'éducation, ce qui apporte une garantie de suivi.
Quant au chantier de la place des collectivités territoriales, il faut en effet l'ouvrir, car on ne réussira pas le projet d'aménagement des temps de l'enfant sans elles : on ne peut leur demander de se borner à financer des choses décidées par d'autres. Les jeunes EAP pourraient en effet, sous certaines conditions, être sensibilisés, via les collectivités territoriales, à certaines réalités à l'occasion de l'aménagement des temps scolaires et du hors temps scolaire.
Enfin, les zones seront pilotées au niveau de chaque académie : le recteur ciblera des zones ou des matières - on a là la garantie de l'éducation nationale. Les EAP seront ensuite ventilés : les établissements les plus gourmands ou les plus débrouillards ne récupèreront pas les postes.
Mme Sophie Primas . - Je comprends d'autant moins. N'y aura-t-il pas la tentation pour le recteur, s'il constate des lacunes en mathématiques, de recruter, par exemple, trois EAP spécialisés dans cette matière ?
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Puisqu'on manque de candidats aux concours, il faut susciter des vocations. Il y a peu d'étudiants en mathématiques. S'ils sont issus de milieux défavorisés, on pourra leur proposer un accompagnement, à condition qu'ils s'engagent à passer le concours. Les choses se passent très en amont, le but étant de reconstituer le vivier du concours.
Mme Sophie Primas . - Resteront-ils ?
Mme Dominique Gillot . - Ils se sont engagés.
M. Jacques Legendre . - Les concours sont nationaux.
Mme Sophie Primas . - Chaque recteur fait remonter ses besoins sur trois ans ?
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - On ciblera quand il y aura tel besoin dans telle académie.
M. Jacques Legendre . - Les enseignants ont le droit de demander un changement d'académie.
Mme Marie-Christine Blandin , président e. - On ne va pas créer un attachement territorial qui n'existe pas pour les personnels habituels de l'éducation nationale.
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Malheureusement, la pénurie d'enseignants est bien répartie !
Mme Dominique Gillot . - De plus en plus de choix professionnels se font en fonction d'idées reçues. Certains territoires sont totalement désertifiés, en matière d'enseignement, dans le domaine médical... Les EAP peuvent être l'occasion de découvrir et s'attacher à un endroit que l'on n'aurait pas choisi a priori .
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Il y a aussi des réalités : l'académie de Lille est déficitaire.
M. Jacques Legendre . - Je le confirme...
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - On aide des jeunes à accéder au métier de professeur : ce n'est pas demain qu'un jeune professeur nommé à l'académie de Lille sera muté à Paris ou à Nice. La réalité du droit commun nous rattrape !
M. Jacques-Bernard Magner . - L'idée est d'aider ceux du Nord plutôt que de faire venir ceux du Sud.
Mme Françoise Cartron, rapporteur pour avis . - Il s'agit d'aider les académies déficitaires.
M. Jacques Legendre . - Le premier poste est à la disposition de l'éducation nationale. Une personne dépendant de l'académie de Nice ne peut s'opposer à une nomination à Lille.
Mme Dominique Gillot . - Cela conduit à un absentéisme phénoménal !
M. Jacques Legendre . - On a pourtant fait un film sur ce thème pour une autre profession...
Mme Françoise Cartron, rapporteure pour avis . - Il nous reste à définir avec le ministre les modalités du tutorat : qui accompagnera ? C'est la même problématique qu'avec le tutorat Chatel. Un certain nombre de professeurs auront à coeur de partager leur métier.
Mme Sophie Primas . - Ceux-là méritent d'être récompensés, et pas seulement sous forme monétaire.
Mme Françoise Cartron , rapporteure pour avis. - Il y aura des récompenses.
La commission adopte le rapport pour avis et émet un avis favorable aux articles 2, 2 bis A, 8 et 10.