B. LE PROJET DE LOI
Le présent projet de loi réforme le droit de l'hospitalisation sous contrainte, issu, on l'a dit, de la loi du 27 juin 1990, afin d'aboutir à une meilleure conciliation entre trois principes : la santé, la sécurité des personnes et les libertés individuelles. Ces trois principes ont valeur constitutionnelle . En effet :
- le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 prévoit que la Nation garantit à tous « le droit à la protection de la santé », qui constitue l'une des exigences constitutionnelles que le législateur ne doit pas priver de garanties légales. Ce droit est particulièrement important en matière d'hospitalisation sans consentement puisque sous les deux formes qu'elle revêt (HO et HDT), elle suppose que la personne soit atteinte de troubles mentaux nécessitant des soins (cf. supra ) ;
- la protection de l'ordre public constitue également un principe constitutionnel ; plus exactement, il s'agit d'un objectif de valeur constitutionnelle qui doit être concilié avec le respect des libertés comme le rappelle régulièrement le Conseil constitutionnel 10 ( * ) ; la sauvegarde de l'ordre public est un principe également applicable à l'hospitalisation sous contrainte, dans son seul aspect relatif à l'hospitalisation d'office puisque la dangerosité pour autrui n'entre pas dans les critères d'une hospitalisation à la demande d'un tiers ;
- enfin, la liberté individuelle, dont fait partie la liberté d'aller et venir, est garantie par l'article 66 de la Constitution, qui dispose que « nul ne peut être arbitrairement détenu » et que « l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La liberté d'aller et venir est naturellement opposable à l'hospitalisation sous contrainte qui conduit à enfermer des personnes atteintes d'un trouble mental.
Le droit de l'hospitalisation sous contrainte repose donc sur un équilibre délicat entre trois principes de même valeur mais largement antagonistes. Le projet de loi, complété par une lettre rectificative, entend définir un nouvel équilibre afin de tenir compte des progrès des traitements psychiatriques médicamenteux, de renforcer les droits des personnes soignées, de mieux protéger la société mais également de répondre aux exigences posées récemment par le Conseil constitutionnel.
1. L'enfermement, une modalité de soins parmi d'autres
En premier lieu, le projet de loi vise à diversifier les modes de prise en charge des personnes atteintes de trouble mental en ouvrant des alternatives à l'hospitalisation complète .
Autrement dit, le texte fait de l'enfermement une modalité de soins parmi d'autres alors que le droit en vigueur ne permet de prendre en charge une personne sans son consentement que sous la forme d'une hospitalisation complète, c'est-à-dire à temps plein , que la personne ait été hospitalisée dans le cadre d'une HO ou d'une HDT. Le texte met ainsi fin au primat de l'enfermement.
L'objectif poursuivi par le texte est d'adapter la loi à l'évolution des soins psychiatriques et des thérapeutiques désormais disponibles , qui permettent à de nombreux patients d'être pris en charge autrement qu'en hospitalisation complète.
Cette évolution permet de supprimer le dispositif critiqué des sorties d'essai destinées « à favoriser la guérison, la réadaptation et la réinsertion sociale » des personnes qui ont fait l'objet d'une HDT ou d'une HO.
Le dispositif des sorties d'essai est fréquemment utilisé et leur durée a eu tendance à augmenter ces dernières années, au point de durer parfois plusieurs années.
En conséquence, le projet de loi fait le choix de supprimer le dispositif des sorties d'essai et de le remplacer par des soins ambulatoires , c'est-à-dire extrahospitaliers, encadrés . A cette fin, il propose plusieurs évolutions significatives dans le dispositif de prise en charge des personnes malades.
En premier lieu, une personne internée, dans le cadre d'une HO comme dans celui d'une HDT, serait tout d'abord soumise à une période d'observation d'une durée maximale de soixante-douze heures (3 jours), sous forme obligatoirement d'une hospitalisation complète, c'est-à-dire d'enfermement. Pendant cette période, deux certificats médicaux doivent être réalisés par un psychiatre aux fins de confirmer ou infirmer la nécessité des soins.
Le texte distingue deux hypothèses à l'issue de cette période d'observation 11 ( * ) :
- soit au moins un des deux certificats médicaux constatant l'état mental de la personne infirme la nécessité de maintenir les soins psychiatriques sous contrainte et deux cas de figure sont alors possibles selon l'origine de la demande d'admission en soins psychiatriques :
• dans le cadre d'une demande présentée
par un tiers, le directeur d'établissement psychiatrique
prononce immédiatement
la levée de cette
mesure ;
• dans le cadre d'une demande présentée
par le préfet, le directeur de l'établissement est tenu d'en
référer dans les 24 heures à ce dernier qui se prononce
sur la levée de la
mesure d'hospitalisation
complète
dans un délai de trois jours francs
après la réception du certificat médical.
- soit deux certificats médicaux constatant l'état mental de la personne confirment la nécessité de maintenir les soins psychiatriques sous contrainte et la personne peut alors être prise en charge selon deux modalités : soit sous la forme d'une hospitalisation complète , soit sous une forme ambulatoire .
En second lieu, le projet de loi prévoit, au-delà de la période d'observation, la possibilité de passer d'une forme de prise en charge à une autre , sur proposition du psychiatre qui prend en charge le patient.
Enfin, est expressément ouverte la possibilité de réintégrer le patient suivi en soins ambulatoires dans une structure hospitalière, en cas de non-respect du protocole de soins.
2. Le contrôle juridictionnel de l'hospitalisation sous contrainte
a) Le recours systématique au juge en cas d'hospitalisation complète sans consentement
Le présent projet de loi a été complété par une lettre rectificative déposée par le Gouvernement le 26 janvier 2011 afin de tenir compte de la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-71 (QPC) du 26 novembre 2010.
La décision du Conseil constitutionnel
Le Conseil d'État avait en effet renvoyé au Conseil constitutionnel, le 24 septembre 2010, une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur les articles du code de la santé relatifs au régime d'hospitalisation sans consentement en général et à l'hospitalisation à la demande d'un tiers (HDT) en particulier. Le Conseil constitutionnel avait à se prononcer, pour la première fois, sur la constitutionnalité du droit de l'hospitalisation sans consentement.
Le Conseil a distingué les conditions d'admission et le maintien de l'hospitalisation.
En ce qui concerne les conditions d'admission , il a les estimées conformes à la Constitution dès lors que si l'article 66 de la Constitution exige que toute privation de liberté individuelle soit placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire, gardien de cette liberté, il n'impose pas que cette dernière soit saisie préalablement à toute mesure de privation de liberté .
Ce point mérite que l'on s'y arrête.
Comme le souligne le Conseil constitutionnel dans son « Cahier n° 30 », commentant la décision précitée du 26 novembre 2010, sa jurisprudence n'a jamais exigé que le juge judiciaire prononce lui-même la rétention administrative des étrangers ou la garde à vue, qui sont d'autres mesures de privation de liberté. Il n'y avait donc aucune raison constitutionnelle pour que, s'agissant d'une mesure qui est fondée soit sur des motifs purement médicaux soit également sur des fins d'ordre public, la compétence soit confiée au juge . Le Conseil constitutionnel a donc jugé que l'article 66 de la Constitution n'imposait pas la judiciarisation ab initio de l'hospitalisation à la demande d'un tiers.
Toutefois, le Conseil a jugé nécessaire d'encadrer l'entrée dans le dispositif de l'hospitalisation sans consentement de garanties suffisantes . Il a en particulier précisé que les atteintes portées à l'exercice des libertés constitutionnellement garanties devaient « être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis ». Il a insisté, à cet égard, sur l'importance de la pluralité des certificats médicaux nécessaires avant une hospitalisation à la demande d'un tiers.
En ce qui concerne le maintien de l'hospitalisation , le Conseil constitutionnel avait à se prononcer sur la question suivante : le rôle de l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, impose-t-il qu'au-delà d'une certaine durée, le maintien de la privation de liberté ne puisse se faire sans une décision de l'autorité judiciaire ?
Le Conseil constitutionnel a répondu à cette question par l'affirmative ; il a ainsi censuré l'article L. 3212-7 du code de la santé publique qui prévoit qu'au-delà des quinze premiers jours, le maintien en hospitalisation peut être maintenu pour une durée maximale d'un mois, renouvelable, au vu d'un certificat médical circonstancié indiquant que les conditions de l'hospitalisation sont toujours réunies. Le Conseil a en effet rappelé les exigences découlant de l'article 66 de la Constitution selon lesquelles la liberté individuelle ne peut être tenue pour sauvegardée que si le juge judiciaire, gardien de cette liberté, intervient dans le plus court délai possible . Le Conseil constitutionnel a donc déclaré l'article L. 3212-7 contraire à la Constitution.
Votre rapporteur relève qu'en droit français, toutes les autres privations de liberté, qu'elles relèvent de la police administrative ou judiciaire, sont soumises à ce régime de confirmation : passé un délai, la personne ne peut être retenue contre sa volonté que par décision judiciaire.
En effet, dans sa décision du 9 janvier 1980, le Conseil constitutionnel avait censuré des dispositions qui reportaient au septième jour l'intervention judiciaire pour les étrangers retenus. Le Conseil avait jugé : « Considérant, toutefois, que la liberté individuelle ne peut être tenue pour sauvegardée que si le juge intervient dans le plus court délai possible ; que, s'il en est ainsi dans le cas prévu à l'article 3 de la loi qui subordonne à la décision du juge le maintien, au-delà de quarante-huit heures, de l'intéressé dans les locaux où il est retenu, il n'en va pas de même dans le cas prévu à l'article 6 de la loi dès lors que, dans cette dernière éventualité, l'intervention du juge n'est déclarée nécessaire que pour prolonger, au-delà de sept jours, le régime de détention auquel l'étranger est soumis ; qu'ainsi, du fait qu'il prévoit que la personne expulsée, en application des dispositions du 1 au 4 dudit article 23, peut être maintenue en détention pendant sept jours sans qu'un juge ait à intervenir, de plein droit ou à la demande de l'intéressé, le sixième alinéa de l'article 23 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, tel qu'il résulte de l'article 6 de la loi soumise au Conseil constitutionnel, n'est pas conforme à la constitution . » 12 ( * ) .
Cette décision a été récemment confirmée pour d'autres mesures de privation de liberté, qu'il s'agisse de la garde à vue 13 ( * ) ou de la retenue douanière 14 ( * ) , pour lesquelles le Conseil a considéré que l'intervention de l'autorité judiciaire était requise pour la prolongation de la mesure au-delà de quarante-huit heures.
Le Conseil a noté que le droit de l'hospitalisation sous contrainte ne respectait pas cette exigence essentielle pour la préservation de la liberté individuelle. Certes, il reconnaît aux personnes hospitalisées la liberté de saisir le juge. Toutefois, comme le souligne très justement le « Cahier n°30 » précité, « il est toutefois paradoxal que ce soit celles dont les facultés sont altérées dans des conditions qui peuvent faire obstacle à ce qu'elles puissent exercer effectivement le droit de recours au juge qui soient, en France, les seules personnes pour qui la privation de liberté n'est pas soumise à un contrôle systématique de l'autorité judiciaire mais n'est soumise à ce contrôle qu'au prix d'un acte de leur part qui, au demeurant, les contraint à manifester leur défiance envers ceux qui les soignent ».
Le Conseil a donc exigé un contrôle juridictionnel de plein droit des décisions de maintien en hospitalisation sans consentement.
Dès lors, il s'est posé la question du délai dans lequel une intervention de l'autorité judiciaire est exigée. Le Conseil a estimé que le délai de 48 heures applicable en matière de garde à vue n'était pas transposable à l'hospitalisation sans consentement . Il lui est en effet apparu nécessaire de prendre en compte la spécificité de la problématique médicale : l'analyse juridique de la relation du médecin au malade, même dans le cadre de l'hospitalisation sous contrainte, ne peut être comparée à la relation qui existe entre l'officier de police judiciaire et le suspect. En conséquence, il a fixé à quinze jours le délai à compter duquel une intervention de l'autorité judiciaire est requise en matière d'hospitalisation sans consentement.
Enfin, le Conseil s'est également posé la question des délais dans lesquels le juge judiciaire doit statuer. En effet, l'article L. 3211-12 du code de la santé publique prévoit que la personne en HDT ou en HO, ou toute personne intéressée, dispose du droit de saisir à tout moment le tribunal de grande instance pour qu'il soit mis fin à l'hospitalisation sans consentement mais ne prévoit aucun délai pour l'intervention du juge. Le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d'interprétation pour que le juge judiciaire soit tenu de statuer sur la demande de sortie immédiate dans les plus brefs délais .
Rappelons, à cet égard, que par quatre arrêts de 2002 15 ( * ) , confirmés par un arrêt du 27 octobre 2005 16 ( * ) et encore tout récemment le 18 novembre 2010 17 ( * ) , la Cour européenne des droits de l'homme a condamné la France, compte tenu du délai excessif dans lequel les tribunaux judiciaires avaient statué sur la légalité des internements psychiatriques et les demandes de sortie immédiate. Étaient en particulier en cause les délais de réalisation des expertises ordonnées par le juge. La norme de référence en cette matière est non pas le « délai raisonnable » de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, mais le « bref délai » de son article 5 § 4 18 ( * ) . La jurisprudence est particulièrement vigilante et n'apprécie pas seulement la durée globale de la procédure : elle examine si chaque étape a été traitée avec suffisamment de diligence. Le Conseil a toutefois estimé que la lacune de l'article L. 3211-12 précité ne méritait pas la censure et qu'il pouvait y être remédié par une réserve d'interprétation. Il a donc jugé que cet article n'était conforme à la Constitution que sous réserve que la règle de procédure exige que le juge statue dans un bref délai.
Le texte du projet de loi tel que complété par la lettre rectificative
Le présent projet de loi, qui avait été déposé le 5 mai 2010, a été complété le 26 janvier 2011 par une lettre rectificative afin de tenir compte de la décision précitée du Conseil constitutionnel du 26 novembre 2010.
Le projet de loi initial a été modifié sur deux points importants .
En premier lieu, a été prévu un contrôle de plein droit par le juge des libertés et de la détention (JLD) des hospitalisations complètes sans consentement, qu'elles aient été prononcées d'office ou à la demande d'un tiers 19 ( * ) , avant le 15 ème jour , lorsque la durée de l'hospitalisation complète doit se prolonger au-delà de cette échéance. Il s'agit-là d'une application stricte de l'exigence minimale fixée par le Conseil constitutionnel.
En revanche, le Conseil constitutionnel n'ayant pas précisé dans quelle mesure ce contrôle juridictionnel devait être renouvelé ensuite dans l'hypothèse où les soins se prolongeraient, le Gouvernement a choisi une intervention tous les six mois , c'est-à-dire :
- avant le sixième mois, lorsque l'hospitalisation doit se prolonger au-delà d'une durée de six mois ;
- puis tous les six mois lorsque la mesure est renouvelée pour de telles durées.
Dans chacune de ces hypothèses, la lettre rectificative précise que le JLD statue à bref délai ( cf . supra), après organisation d'un débat contradictoire , qui pourra être organisé par visioconférence , en l'absence d'opposition du patient.
En second lieu, la décision du Conseil constitutionnel a contraint le Gouvernement à réexaminer la question de l'allégement des exigences en matière de certificats médicaux requis préalablement à l'admission (cf. supra ).
En effet, pour les admissions en soins sans consentement à la demande d'un tiers, le projet de loi initial prévoyait que la demande de soins devait être accompagnée d'un seul certificat médical alors que le droit actuel en exige deux. De la même façon, pour les admissions en soins sans consentement sur décision du représentant de l'État, le projet initial prévoyait que le certificat initial fondant l'intervention du préfet pouvait émaner d'un psychiatre exerçant dans l'établissement, contrairement aux dispositions applicables aujourd'hui. Il est donc apparu nécessaire au Gouvernement de revenir aux exigences en vigueur actuellement et de renoncer aux mesures de simplification envisagées dans le projet de loi initial .
• la possibilité pour une ordonnance du
JLD de mainlevée d'une mesure d'hospitalisation complète de faire
l'objet d'un recours suspensif
Le projet de loi prévoit que l'ordonnance du JLD est susceptible d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué. Il pose le principe selon lequel l'appel des décisions du JLD n'est pas suspensif, sauf demande du procureur de la République s'il estime que la sortie de la personne de l'hôpital, prononcée par le JLD, présente un risque grave d'atteinte à l'intégrité du malade ou d'autrui . Dans ce cas, l'appel est formé dans un délai de six heures à compter de la notification de l'ordonnance à l'auteur de la saisine.
b) Le recours facultatif au juge pour les soins ambulatoires sans consentement
Comme indiqué précédemment, le projet de loi propose de diversifier les modes de prise en charge des personnes atteintes de trouble mental en ouvrant des alternatives à l'hospitalisation complète sous forme de soins ambulatoires.
Le texte prévoit en effet qu'à l'issue d'une période d'observations, d'une durée maximale de soixante-douze heures , un certificat médical constatant l'état mental de la personne pourrait imposer des soins psychiatriques ambulatoires sous contrainte définis dans un protocole de soins.
Le Gouvernement a fait le choix de ne pas prévoir un recours systématique au juge judiciaire pour ce type de soins, à la différence des soins en hospitalisation complète. En effet, le patient reçoit des soins sous contrainte et non des soins forcés puisqu'il pourrait refuser de s'y soumettre. Pour la personne concernée, la contrainte est donc caractérisée, non par l'obligation de se soigner, mais par la menace d'être hospitalisée en cas de refus.
Le Gouvernement estime donc que son projet apporte des garanties proportionnées à chaque situation : recours systématique pour l'hospitalisation complète et recours facultatif pour les soins ambulatoires sans consentement.
3. Une procédure spécifique pour les malades potentiellement dangereux
Le projet de loi prévoit des dispositions spécifiques applicables à certaines personnes susceptibles d' « actes graves de violence » selon l'exposé des motifs du projet de loi n° 2494.
a) Les deux catégories de patients dont la dangerosité potentielle apparaît comme plus élevée
Le projet de loi distingue deux catégories de patients dont la dangerosité potentielle apparaît comme plus élevée :
- les personnes qui ont été reconnues pénalement irresponsables et ont fait l'objet d'une « hospitalisation d'office judiciaire » ;
- les personnes faisant ou ayant fait l'objet d'une hospitalisation en unité pour malades difficiles (UMD).
En premier lieu, l' « hospitalisation d'office judiciaire » est une mesure d'internement sans consentement demandée ou prononcée par l'autorité judiciaire sur le fondement de deux dispositions légales différentes :
• il s'agit, d'une part, de l'article
L. 3213-7 du code de la santé publique
, qui
prévoit la possibilité pour les autorités judiciaires,
lorsqu'elles estiment que l'état mental d'une personne reconnue
pénalement irresponsable à raison de ses troubles mentaux
«
nécessite des soins et compromet la sûreté
des personnes ou porte atteinte, de façon grave, à l'ordre
public
»,
de saisir le préfet
, lequel
doit alors prendre «
sans délai toute mesure
utile
», ce qui signifie en pratique une demande d'expertise
psychiatrique, au vu de laquelle le préfet peut ordonner une
hospitalisation d'office dans les conditions du droit commun.
• il s'agit, d'autre part, de l'article
706-135 du code de procédure pénale,
qui permet
à la chambre de l'instruction ou à une juridiction de jugement,
lorsqu'elle prononce un arrêt ou un jugement de
déclaration d'irresponsabilité pénale
pour cause de trouble mental, d'ordonner «
par décision
motivée
» l'hospitalisation d'office de la personne
«
s'il est établi par une expertise psychiatrique figurant
au dossier de la procédure que les troubles mentaux de
l'intéressé nécessitent des soins et compromettent la
sûreté des personnes ou portent atteinte, de façon grave,
à l'ordre public
».
On relèvera que l'hospitalisation d'office est alors prononcée par l'autorité judiciaire elle-même alors qu'elle l'est par le préfet dans le cadre de l'article L. 3213-7 précité.
En second lieu, le projet de loi range parmi les patients susceptibles de représenter un danger pour autrui, outre les personnes qui ont fait l'objet d'une « hospitalisation d'office judiciaire », celles qui font ou ont fait l'objet d'une hospitalisation en unité pour malades difficiles (UMD) .
Ces unités assurent l'hospitalisation à temps complet des patients nécessitant des protocoles thérapeutiques intensifs et des mesures de sûreté particulières et présentant en outre un état dangereux majeur, certain et imminent .
b) Les dispositions spécifiques applicables à ces deux catégories de patients
Le projet de loi prévoit quatre procédures spécifiques pour les deux catégories de patients précédemment définies.
En premier lieu, le projet de loi limite les sorties de courte durée dont peuvent bénéficier ces personnes. Ces sorties, qui ne doivent pas être confondues avec les sorties d'essais, supprimées par le projet de loi, sont prévues à l'article L. 3211-11-1 du code de la santé publique : elles sont accordées pour une période de douze heures maximum et fondées sur un motif thérapeutique ou destinées à permettre au patient d'effectuer une démarche extérieure à l'établissement. L'article L. 3211-11-1 précité dispose que, dans le cas des personnes en HO, l'autorisation de sortie de courte durée est accordée sauf veto exprès du préfet . Le texte prévoit en effet que le directeur de l'établissement transmet à ce dernier les éléments d'information relatifs à la demande d'autorisation 48 heures avant la date prévue pour la sortie de courte durée. Sauf opposition du préfet, la sortie peut avoir lieu au terme de ce délai. Autrement dit, le silence du préfet vaut décision implicite d'autorisation. Le projet de loi renverse cette logique pour les personnes potentiellement dangereuses évoquées plus haut en prévoyant qu'une autorisation explicite du préfet est alors requise (article 1 er , alinéa 59).
En second lieu, pour les deux catégories de personnes présumées dangereuses, le texte garantit que la décision de plein droit du JLD en matière d'hospitalisation complète soit éclairée par suffisamment d'informations sur l'état mental du patient (article 1 er , alinéas 86 et 89)
Ainsi, quelle que soit la décision qu'il envisage, le juge devra avoir, avant de statuer, recueilli l'avis d'un collège de soignants, composé de deux psychiatres et d'un représentant de l'équipe pluridisciplinaire participant à la prise en charge du patient.
En outre, s'il envisage de prononcer la mainlevée de l'hospitalisation complète, le juge devra avoir ordonné préalablement deux expertises établies par des psychiatres inscrits sur une liste établie par le Procureur de la République.
Il est également précisé que le juge fixe les délais dans lesquels l'avis du collège de soignants et les deux expertises doivent lui être remis. Ce délai sera établi dans une limite fixée par décret en Conseil d'État, afin de garantir qu'elle soit cohérente avec les délais impartis avec l'exigence d'un jugement « à bref délai » résultant à la fois, on l'a dit, du droit européen et des réserves d'interprétation précitées du Conseil constitutionnel.
Une telle disposition est justifiée par le fait que les préfets et les magistrats rencontrent parfois des difficultés pour obtenir des expertises psychiatriques dans des délais rapides.
Toutefois, afin que la procédure judiciaire ne soit pas bloquée si le juge n'a pas reçu dans les délais impartis l'avis du collège de soignants et les expertises des deux psychiatres, il est prévu qu'une fois les délais passés, le juge pourra statuer immédiatement.
Ces procédures de consultation pour les personnes dangereuses sont plus complètes que celles de droit commun, qui prévoient seulement qu'avant de statuer, le JLD devra, quelle que soit la décision qu'il envisage, recueillir l'avis, non pas d'un collège de soignants, mais de deux psychiatres de l'établissement d'accueil, dont un seul participe à la prise en charge du patient : dans la procédure de droit commun, le JLD peut donc décider la mainlevée de la mesure d'hospitalisation complète sans avoir à recueillir d'autres expertises médicales.
En troisième lieu, le projet de loi crée une disposition spécifique applicable en cas de décision du préfet de passer d'une hospitalisation complète à des soins ambulatoires : cette modification dans les modalités de soins serait subordonnée à la consultation du collège de soignants susmentionné lorsque les personnes concernées sont celles évoquées plus haut. Une telle consultation n'est pas requise pour les autres patients.
Enfin, le projet de loi prévoit une procédure spécifique applicable à la décision de cessation d'une HO.
Dans le cadre d'une HO de droit commun, le préfet pourrait mettre fin à une HO après un simple avis d'un psychiatre participant à la prise en charge du patient . Le représentant de l'Etat n'est donc pas lié par cet avis ou cette proposition : il peut décider de mettre un terme à une hospitalisation d'office contre l'avis médical 20 ( * ) (article 3, alinéa 32).
Dans le cadre d'une HO judiciaire prononcée par le préfet applicable aux personnes potentiellement dangereuses, le projet de loi prévoit que le préfet ne peut mettre fin à une mesure d'HO qu'après avis du collège de soignants susmentionné et après deux avis concordants sur l'état mental du patient émis par deux psychiatres étrangers à l'établissement. Autrement dit, le préfet ne peut, cette fois, mettre un terme à une hospitalisation d'office contre l'avis médical (article 3, alinéa 44).
On peut résumer ainsi les dispositions spécifiques proposées par le projet de loi pour les mesures d'hospitalisation d'office prononcées à l'encontre de personnes potentiellement dangereuses.
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HO de droit commun |
HO « personnes potentiellement dangereuses » |
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Sorties de courte durée |
autorisation
implicite
|
autorisation
expresse
|
|
Consultations obligatoires du JLD avant sa décision |
avis
(simple)
|
- avis
(simple)
- si mainlevée de l'hospitalisation complète : deux expertises psychiatriques supplémentaires |
|
Consultations obligatoires du préfet avant une décision de passer de l'hospitalisation complète à des soins ambulatoires |
aucune consultation obligatoire |
avis (simple)
|
|
Consultations obligatoires du préfet avant une décision de mettre fin à l'HO |
avis
(simple)
|
- avis (simple)
- deux avis conformes et concordants sur l'état mental du patient émis par deux psychiatres étrangers à l'établissement |
4. L'encadrement de la notion de « tiers » et la création d'une nouvelle mesure : l'hospitalisation en cas de péril imminent
Le projet de loi encadre la notion de « tiers » susceptibles de solliciter une HDT afin de mettre un terme à certaines pratiques, responsables d'une forte augmentation du nombre des HDT depuis les années 1990, consistant à ce que la demande d'HDT soit signée, par exemple, par une assistante sociale.
Le texte consacre ainsi la jurisprudence du Conseil d'Etat qui a exigé que le tiers, à défaut de pouvoir faire état du lien de parenté avec le malade, justifie de l'existence de relations antérieures à la demande lui donnant qualité pour agir dans l'intérêt de celui-ci .
En contrepartie de l'encadrement de la notion de « tiers », le projet de loi crée une nouvelle procédure : la procédure d'admission « sans tiers » en cas de péril imminent afin de répondre aux difficultés rencontrées dans la recherche de tiers.
Outre les critères généraux de l'HDT, rappelés dans le tableau ci-après, deux conditions doivent donc être réunies :
- l'absence de tiers ;
- l'existence d'un péril imminent pour la santé de la personne.
Par ailleurs, dans le cadre de cette nouvelle procédure, l'admission en soins psychiatriques serait subordonnée à la production d' un seul certificat médical, contre deux pour l'admission à la demande d'un tiers.
Les deux régimes peuvent être résumés dans le tableau ci-dessous :
|
Admission
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Admission
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Conditions d'admission communes aux deux mesures |
- la personne doit être atteinte de troubles mentaux ; - ces troubles rendent impossible son consentement ; - son état impose des soins immédiats assortis d'une surveillance constante en milieu hospitalier |
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Conditions spécifiques |
- existence d'un péril imminent pour la santé de la personne |
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- deux certificats médicaux requis |
- un seul certificat médical requis |
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5. L'impact sur l'organisation judiciaire
Dans sa décision précitée n° 2010-71 (QPC) du 26 novembre 2010, le Conseil constitutionnel a considéré qu'une abrogation immédiate des dispositions du code de la santé publique jugées par lui inconstitutionnelles « entraînerait des conséquences manifestement excessives », au regard des « exigences de la protection de la santé » et de « prévention des atteintes à l'ordre public ». En conséquence, il a reporté au 1 er août 2011 la date de l'abrogation de ces dispositions.
Comme l'a indiqué, à l'Assemblée nationale, M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, lors de la discussion générale du présent projet de loi, le 16 mars 2011, cette échéance, qui « arrive à grands pas », met « l'institution judiciaire face à un véritable défi ».
En effet, comme indiqué précédemment, le texte du Gouvernement prévoit un contrôle de plein droit par le JLD des hospitalisations complètes sans consentement :
- avant le 15 ème jour , lorsque la durée de l'hospitalisation complète doit se prolonger au-delà de cette échéance ;
- avant le sixième mois , lorsque l'hospitalisation doit se prolonger au-delà d'une durée de six mois ;
- puis tous les six mois lorsque la mesure est renouvelée pour de telles durées.
M. Michel Mercier s'est certes félicité de la mise en oeuvre de ce contrôle systématique, « qui est d'abord un progrès de l'État de droit et doit être salué comme tel », mais a souligné qu'il « exigera des juridictions et de l'ensemble des acteurs judiciaires un effort considérable et une mobilisation sans précédent. ».
L'étude d'impact jointe à la lettre rectificative évalue l'impact de la réforme sur l'organisation judiciaire (pages 57 à 61 et annexe IV). Les principaux points sont présentés ci-dessous :
a) La création de nouveaux postes
Ont été enregistrées en 2009 :
- 63.158 entrées d'hospitalisation à la demande d'un tiers ;
- 17.330 entrées d'hospitalisation d'office.
L'étude d'impact ne donne pas le nombre de nouvelles décisions juridictionnelles auxquelles donnerait lieu le nouveau régime de contrôle proposé par le Gouvernement ; ce nombre peut toutefois être approché à partir du tableau ci-dessous, fourni en page 59 de l'étude :
|
DUREE DE SEJOUR |
HDT |
HO |
|
1 à 3 jours |
8,31% |
7,56% |
|
3 à 8 jours |
16,16% |
14,93% |
|
8 à 15 jours |
17,84% |
12,86% |
|
15 à 30 jours |
20,47% |
15,83% |
|
30 à 90 jours |
22,67% |
21,39% |
|
90 à 365 jours |
11,48% |
19,12% |
|
Plus de 365 jours |
3,06% |
8,31% |
On en déduit que 57,7 % des HDT et 64,7 % des HO ont une durée supérieure à 15 jours , ce qui représenterait 47.654 saisines nouvelles du JLD (57,70 % x 63158 + 64,7 % x 17330).
En revanche, le tableau ci-dessus ne permet pas de connaître le nombre d'hospitalisations sous contrainte de plus de six mois et celles qui se prolongent au-delà d'un an. Il est donc difficile d'apprécier le nombre de saisines nouvelles du JLD que la réforme pourrait entraîner. L'étude d'impact évalue ce nombre à près de 14.000 .
Au total, le texte proposé pourrait conduire à plus de 61.000 saisines nouvelles pour les JLD chaque année, qui s'ajoutent donc aux quelques 1.800 saisines annuelles à l'heure actuelle .
L'étude d'impact, à partir de la durée de traitement des dossiers, telle qu'elle ressort de l'analyse de l'applicatif outilgref, évalue ainsi les besoins nouveaux en effectifs :
- magistrats : entre 77,71 et 80,63 ETPT ;
- fonctionnaires catégorie B : entre 59,53 et 61,61 ETPT ;
- fonctionnaires catégorie C : entre 7,62 et 7,82 ETPT.
Tableau récapitulatif hypothèse haute
|
PROCEDURE |
MAGISTRATS |
FONCTIONNAIRES |
||||
|
Parquet |
Siège |
Total |
B |
C |
Total |
|
|
Saisine JLD 15 jours |
28.37 |
28.37 |
56.73 |
43.37 |
5.73 |
49.10 |
|
Saisine JLD 6 mois |
6.29 |
6.29 |
12.57 |
9.61 |
1.27 |
10.88 |
|
Saisine JLD 12 mois |
2.01 |
2.01 |
4.02 |
3.05 |
0.39 |
3.44 |
|
Recours JLD hypothèse haute |
0.67 |
0.67 |
1.34 |
1.04 |
0.13 |
1.17 |
|
Procédure cour d'appel hypothèse haute |
2.19 |
2.93 |
5.12 |
3.5 |
0.30 |
3.80 |
|
Expertise |
0.12 |
0.73 |
0.85 |
1.04 |
1.04 |
|
|
TOTAL |
39.65 |
41 |
80.63 |
61.61 |
7.82 |
69.43 |
Tableau récapitulatif hypothèse basse
|
PROCEDURE |
MAGISTRATS |
FONCTIONNAIRES |
||||
|
Parquet |
Siège |
Total |
B |
C |
Total |
|
|
Saisine JLD 15 jours |
28.37 |
28.37 |
56.73 |
43.37 |
5.73 |
49.10 |
|
Saisine JLD 6 mois |
6.29 |
6.29 |
12.57 |
9.61 |
1.27 |
10.88 |
|
Saisine JLD 12 mois |
2.01 |
2.01 |
4.02 |
3.05 |
0.39 |
3.44 |
|
Recours JLD hypothèse basse |
0.48 |
0.48 |
0.96 |
0.72 |
0.09 |
0.81 |
|
Procédure cour d'appel hypothèse basse |
1.1 |
1.46 |
2.56 |
1.74 |
0.14 |
1.88 |
|
Expertise |
0.12 |
0.73 |
0.85 |
1.04 |
1.04 |
|
|
TOTAL |
38.37 |
39.34 |
77.71 |
59.53 |
7.62 |
67.15 |
b) La possibilité d'une audience par visioconférence
Le texte prévoit que l'audience du juge des libertés et de la détention pourrait s'effectuer, non plus exclusivement par comparution du patient au Tribunal de Grande Instance (TGI), mais également par visioconférence , le patient se trouvant dans une salle spécifique de l'établissement de santé (article 1 er , alinéa 91).
Le dispositif prévu est le suivant :
- le directeur doit tout d'abord s'assurer de l'absence d'opposition du patient ;
- le JLD peut ensuite décider que l'audience se déroule dans une salle d'audience reliée par un moyen de télécommunication audiovisuelle à une salle située dans l'établissement psychiatrique ; cette salle, comme la salle d'audience, doit être ouverte au public ;
- il est ensuite dressé, dans chacune des deux salles, un procès-verbal des opérations effectuées.
Si le patient est assisté par un avocat, celui-ci peut se trouver soit auprès du magistrat soit auprès de l'intéressé. Dans le premier cas, l'avocat doit pouvoir s'entretenir avec le patient, de façon confidentielle, en utilisant le moyen de télécommunication audiovisuelle. Dans le second cas, une copie de l'intégralité du dossier doit être mise à sa disposition dans les locaux de l'établissement, sauf si une copie de ce dossier lui a déjà été remise.
* 10 Voir, pour une des premières décisions, la décision du 12 janvier 1977 dite « fouille des véhicules ».
* 11 Voir en annexe le schéma résumé de la procédure.
* 12 Décision n° 79-109 DC du 9 janvier 1980, Loi relative à la prévention de l'immigration clandestine et portant modification de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers et portant création de l'office national d'immigration, cons. 4. L'analyse de cette décision fait d'ailleurs actuellement l'objet de débats parlementaires, dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'immigration, débats portant sur le délai d'intervention du JLD en matière de rétention administrative. Au cours de sa séance du 14 avril 2011, le Sénat, sur proposition de votre commission, a prévu l'intervention du JLD dans un délai de quatre jours, de préférence au délai de cinq jours du projet de loi initial, rétabli par l'Assemblée nationale après sa suppression par le Sénat.
* 13 Décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010, M . Daniel W. et autres (garde à vue), cons. 26.
* 14 Décision n° 2010-32 QPC du 22 septembre 2010, M. Samir M. et autres (retenue douanière).
* 15 CEDH, 18 juin 2002, Delbec c. France, n° 43125/98 ; 27 juin 2002, D.M. c. France, n° 41376/98 ; 27 juin 2002, L.R. c. France, n° 33395/96 et 5 novembre 2002, Laidin c. France, n° 43191/98.
* 16 CEDH, 27 octobre 2005, Mathieu c. France, n° 68673/01.
* 17 CEDH, 18 novembre 2010, précité.
* 18 L'article 5-4 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose que « toute personne privée de sa liberté a le droit d'introduire un recours devant un tribunal afin qu'il statue à bref délai sur la légalité de sa détention ».
* 19 Il est intéressant de noter que, dans ses observations, la requérante demandait au Conseil constitutionnel d'étendre sa saisine aux dispositions du code de la santé publique relatives à l'hospitalisation d'office (HO). Sans contester que le litige à l'origine de la QPC porte sur une procédure d'HDT, elle faisait valoir, d'une part, qu'elle avait également fait l'objet, par ailleurs, de mesures d'HO et, d'autre part, que l'inconstitutionnalité des dispositions relatives à l'HDT emportait nécessairement celle des dispositions relatives à l'HO. Le Conseil a toutefois rappelé qu'il est lié par les dispositions que le Conseil d'État a décidé de lui renvoyer en appréciant souverainement leur applicabilité au litige. Il a donc écarté la demande faite en ce sens (cons. 11 et 12). Toutefois, si la décision du Conseil constitutionnel ne porte que sur les hospitalisations à la demande d'un tiers, la portée des principes dégagés dans cette décision dépasse le cadre de cette seule procédure. Ils doivent donc être également mis en oeuvre s'agissant des hospitalisations décidées par l'autorité publique.
* 20 Notons que cette hypothèse est assez théorique car c'est l'hypothèse inverse qui est beaucoup plus fréquente, celle où le préfet souhaite maintenir enfermée une personne que les psychiatres considèrent pourtant comme apte à sortir.