C. UNE MISE EN oeUVRE TRÈS PARTIELLE DES ENGAGEMENTS DU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT EN MATIÈRE DE DÉCHETS
Votre rapporteur a souhaité s'intéresser aux crédits affectés à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), opérateur public rattaché au présent programme, et plus particulièrement à la politique menée en matière de déchets. En effet, trois ans après le Grenelle de l'environnement, votre commission pour avis ne peut que constater que les engagements relatifs aux déchets sont encore loin d'être réalisés . Seule la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) sur le stockage et l'incinération est véritablement entrée en vigueur, les autres mesures tardant à se mettre en place. En outre, le surplus de TGAP ainsi générée n'a pu encore être affecté dans son intégralité à la politique des déchets.
1. Le non-respect de l'affectation intégrale du produit des « TGAP nouvelles » à la politique des déchets
Une profonde réforme de la fiscalité applicable aux déchets a été effectuée dans le cadre de la loi de finances pour 2009. Son objectif était d'inciter les collectivités territoriales à améliorer la prévention et le recyclage en augmentant fortement les tarifs de TGAP applicables au stockage jusqu'à 40 € la tonne en 2015 et en créant une nouvelle TGAP sur l'incinération, augmentant progressivement pour atteindre 14 € la tonne en 2013. L'article 29 de cette même loi a prévu que devait être affectée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) la totalité du produit de la TGAP sur l'incinération et de la fraction de cette taxe frappant les poussières en suspension et une partie du produit des autres fractions de TGAP, fixée à 262 millions d'euros en 2009, 445 en 2010 et 441 en 2011. Enfin, la hausse de TGAP était subordonnée, dans l'accord passé entre les acteurs dans le cadre du Grenelle de l'environnement, à l'affectation intégrale du produit de la TGAP incinération et de la hausse du produit de TGAP sur le stockage à la politique des déchets.
Pour vérifier le respect de cet engagement, il convient de prendre en compte le fait que la TGAP est payée en avril de l'année suivante, et que le produit est versée à l'ADEME à l'été. Ainsi, le produit de TGAP 2009 a été effectivement versé à l'Agence à l'été 2010.
En 2008, le produit de TGAP sur le stockage s'est élevé à 173,5 millions d'euros 46 ( * ) . Cette année-là, l'ADEME a engagé 59 millions d'euros sur la politique des déchets, et 103 en 2009 47 ( * ) .
En 2009, le produit de TGAP sur le stockage s'est élevé à 279 millions d'euros , et celui sur l'incinération à 37,9 millions d'euros , comme le montre le tableau ci-après communiqué par les services du ministère. Ce tableau montre que, pour les installations de stockage :
- 80 % des tonnages bénéficient de la modulation liée à une certification environnementale ;
- 7 % des tonnages de la modulation du biogaz à plus de 75 % ;
- 12 % des tonnages au taux maximum ne bénéficient d'aucune modulation ;
- aucun tonnage ne bénéficie de la réduction pour altermodalité.
S'agissant de l'incinération :
- 46 % des tonnages réceptionnés bénéficient de deux des trois modulations prévues (certification environnementale et un autre critère) ;
- 38 % des tonnages reçus bénéficient uniquement de la modulation au titre d'une certification environnementale ;
- 2,5 % des tonnages reçus sont déclarés transportés par un mode alternatif au transport routier et bénéficient d'une réduction de 0,5 €/t ;
- 9 % des tonnages reçus n'ont bénéficié d'aucune modulation.
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Stockage de déchets ménagers et assimilés |
Recettes 2009 |
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Tonnage déclaré |
Taux |
Recettes |
|
|
Installations non autorisées |
1 680 |
50 |
84 000 |
|
Installations ISO / EMAS |
12 276 923 |
13 |
159 600 000 |
|
Installations ISO / EMAS et altermodalité |
0 |
||
|
Taux de valorisation biogaz supérieur à 75 % |
8 680 000 |
10 |
86 800 000 |
|
Taux de valorisation biogaz supérieur à 75 % et altermodalité |
0 |
||
|
Autres |
2 184 000 |
15 |
32 760 000 |
|
TOTAL |
23 142 603 |
279 244 000 |
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Incinération de déchets ménagers et assimilés |
Recettes 2009 |
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|
Tonnage déclaré |
Taux |
Recettes |
|
|
Installations ISO / EMAS |
3 325 000 |
4 |
13 300 000 |
|
Installations ISO / EMAS et altermodalité |
351 430 |
3,5 |
1 230 005 |
|
Performance énergétique élevée |
43 428 |
3,5 |
151 998 |
|
Performance énergétique élevée et altermodalité |
221 000 |
3 |
663 000 |
|
Valeur de Nox < 80 mg/Nm3 |
499 428 |
3,5 |
1 747 998 |
|
Valeur de Nox < 80 mg/Nm3 et altermodalité |
0 |
3 |
0 |
|
Relevant de 2 critères |
8 930 000 |
2 |
17 860 000 |
|
Relevant de 2 critères et altermodalité |
0 |
1,5 |
0 |
|
Autres |
428 857 |
7 |
3 001 999 |
|
TOTAL |
13 799 143 |
37 955 000 |
|
Source : ministère de l'Écologie.
Les tonnages déclarés entre 2008 et 2009 ayant diminué, on peut estimer que la hausse de TGAP stockage s'est élevée, du fait de la progression des tarifs, à 105,5 millions d'euros au moins. Au total, les « TGAP nouvelles » liées aux décisions prises dans le cadre du Grenelle se sont donc élevées, en 2009, à 143,4 millions d'euros. Si l'on considère que l'engagement du Grenelle était d'affecter le surplus de TGAP à la politique des déchets en plus de ce qu'elle affectait déjà à cette politique, et non en substitution , c'est, à effort constant, 202,4 millions d'euros qui devraient être affectés par l'ADEME à cette politique en 2010 (compte-tenu du décalage précédemment expliqué). D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, l'ADEME a engagé, du 1 er janvier au 31 octobre 2010, 143 millions d'euros, et prévoit d'affecter à la politique des déchets, d'ici la fin de l'année, 162 millions d'euros . Autrement dit, en 2010, la différence entre le produit supplémentaire de TGAP stockage et incinération et le budget alloué aux déchets serait de 40 millions d'euros.
Pour 2010, en effectuant des simulations à partir des tonnages déclarés en 2009, le produit de TGAP sur le stockage serait de 347,9 millions d'euros, soit 174,4 millions supplémentaires par rapport à 2008, et 37,9 pour l'incinération , puisque les tarifs sont inchangés, soit au total 212,3 millions d'euros de « TGAP nouvelles ». Si l'on y ajoute les 59 millions d'euros que l'ADEME consacrait aux déchets en 2008, les sommes affectées à cette politique en 2011 devraient s'élever à 271,3 millions d'euros.
Or d'après les informations fournies par le ministère, l'ADEME aurait prévu d'engager, en 2011, 222 millions d'euros sur le plan déchets. La différence entre le produit de TGAP supplémentaire et les sommes consacrées aux déchets passerait donc à 50 millions d'euros soit, sur 2010-2011, un total de 90 millions d'euros de TGAP supplémentaire qui ne seraient pas affectés à la politique des déchets. Votre commission pour avis ne peut que déplorer ce décalage, et appelle l'ADEME à réorienter sa politique d'aides, notamment vers le soutien aux investissements, afin de respecter l'engagement du Grenelle.
S'agissant des actions financées, votre rapporteur pour avis ne peut que regretter, tout d'abord, que la présentation du projet annuel de performances ne fasse pas mieux apparaître l'emploi précis des sommes affectées à la politique des déchets .
D'après les informations communiquées par le ministère, en 2009, le nombre d'opérations aidées a augmenté de 21 % et le montant moyen par opération de 49 %. Les aides à la prévention représentent 50 % des aides attribuées, celles à la recherche et au développement un peu moins de 10 %. Les collectivités territoriales sont les premières bénéficiaires des aides aux opérations locales, qui représentant 77 % du total d'aides attribuées. Une enveloppe de 42 millions d'euros a été consacrée, en 2009, à la réduction de la production des déchets, à travers :
- la mise en oeuvre des plans départementaux et des programmes locaux de prévention : on compte 17 plans départementaux et 101 programmes locaux de prévention soutenus par l'agence en 2009 ;
- le soutien aux études relatives à la redevance incitative, voire à sa mise en place.
* 46 D'après les chiffres fournis par le ministère.
* 47 D'après la réponse du ministère au questionnaire budgétaire de votre rapporteur.