Projet de loi de finances pour 2010 : Justice- Protection judiciaire de la jeunesse

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Selon le projet de loi de finances pour 2010, les crédits de paiement de la mission « justice » ^{1 ( * )} augmenteront de 3,42 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009 et atteindront 6,859 milliards d'euros. Quatre priorités seront poursuivies par le ministère : moderniser la gestion et l'implantation des juridictions, mieux assurer l'exécution des peines, mettre en oeuvre la loi pénitentiaire, renforcer l'accès au droit et l'aide aux victimes. A cette fin, 1.030 postes seront créés.

Néanmoins, au sein de cette mission, les crédits de paiement alloués au programme n° 182 : « protection judiciaire de la jeunesse », après avoir baissé de 2 % en 2009, diminueront de 1 % en 2010, pour atteindre 776,8 millions d'euros. 333 emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) seront supprimés.

Cette diminution globale masque cependant des évolutions de structure importantes. En 2010, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) accentuera son action en direction des mineurs délinquants, tandis qu'elle tend davantage à réduire son intervention en faveur des mineurs en danger et des jeunes majeurs.

Cette évolution, présentée comme la conséquence de la réaffirmation, par la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, de la compétence des conseils généraux en matière de protection des mineurs en danger et des jeunes majeurs, a été formalisée dans le cadre du troisième Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008.

L'article 7 du décret n° 2008-689 du 9 juillet 2008 relatif à l'organisation du ministère de la justice, assigne désormais à la direction de la PJJ (DPJJ) les trois missions suivantes :

- concevoir les normes et les cadres d'organisation de la justice des mineurs ;

- garantir, directement ou par son secteur associatif habilité, une aide aux décisions de l'autorité judiciaire ;

- enfin, assurer directement, dans les services et établissements de l'État, la prise en charge de mineurs sous main de justice.

Après avoir retracé les éléments essentiels de cette évolution, votre rapporteur évoquera les réformes engagées par la DPJJ pour se moderniser ainsi que les perspectives d'évolution auxquelles cette dernière fera face en 2010.

I. DES MODES DE PRISE EN CHARGE DIVERSIFIÉS DANS UN CONTEXTE DE RECENTRAGE DE LA PJJ SUR LES MINEURS DÉLINQUANTS

La mise en oeuvre des décisions prises par le juge des enfants, qui est compétent à la fois en matière civile (protection judiciaire de l'enfance et de l'adolescence en danger) et pénale (application de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante), fait intervenir à titre principal deux acteurs différents :

- l'Etat , qui, à travers la PJJ, prend en charge les mesures de protection judiciaire confiées par le juge des enfants au secteur public de la PJJ, les mesures d'investigation, les mesures judiciaires relatives aux jeunes majeurs ainsi que la prise en charge des mineurs délinquants ;

- les conseils généraux , qui, à travers les services d'aide sociale à l'enfance, se sont vu confier, à partir de la loi de décentralisation du 22 juillet 1983, la protection administrative de l'enfance en danger ainsi que la mise en oeuvre des mesures judiciaires de protection.

A. LA PJJ EN 2009 : UNE DIVERSITÉ DES MODES DE PRISE EN CHARGE

Pour mener à bien ses missions, la DPJJ dispose de deux réseaux de services :

- le secteur public Etat , constitué, au 30 juin 2009, de 352 établissements et services relevant directement du ministère de la Justice ;

- le secteur associatif , constitué, à la même date, de 1.270 établissements et services, habilités et contrôlés par le ministère de la Justice et gérés par plus de 500 associations.

1. Les structures de prise en charge

Les structures de prise en charge des mineurs n'ont cessé de se diversifier, afin de permettre la construction d'un véritable « parcours éducatif ». A l'exception des centres éducatifs renforcés (CER), des centres éducatifs fermés (CEF) et des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), qui n'ont vocation à accueillir que des mineurs délinquants, les services et personnels de la PJJ prennent en charge de façon indifférenciée les mineurs en danger et les mineurs délinquants.

Il y a lieu de distinguer les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation, d'une part, et les structures de placement, d'autre part. Enfin, la prise en charge des mineurs incarcérés relève de la compétence conjointe de l'administration pénitentiaire et de la PJJ.

a) Les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation

Les structures de milieu ouvert, d'insertion et d'investigation se caractérisent par leur grande diversité. En 2009, 666 services sont répertoriés, 235 relevant du secteur public et 431 du secteur associatif habilité.

(1) Les structures du service public

• 198 centres d'action éducative (CAE) ou services territoriaux éducatifs de milieu ouvert exercent, dans le cadre d'une ou plusieurs unités éducatives de milieu ouvert, les fonctions suivantes :

- l'exercice des mesures d'investigations ordonnées par l'autorité judiciaire ;

- la mise en oeuvre, dans l'environnement familial et social des mineurs et des jeunes majeurs, des mesures éducatives autres que les mesures de placement ;

- la préparation et la mise en oeuvre des peines et aménagements de peines prononcées par les juridictions à l'égard des mineurs ;

- le dispositif « accueil accompagnement », qui consiste en l'organisation d'activités de jour structurant la prise en charge des mineurs exclus des dispositifs scolaires et de formation professionnelle de droit commun et dont les modalités d'exécution ont été précisées par une circulaire du 25 février 2009 (voir infra ) ;

- des interventions éducatives dans les quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires.

Ces services assurent également une permanence éducative auprès des tribunaux, sauf lorsque celle-ci est assurée par un service éducatif auprès du tribunal (SEAT).

• 9 services éducatifs auprès du tribunal (SEAT) assurent une permanence éducative dans les neuf plus grands tribunaux de grande instance (TGI). A ce titre, ces services :

- mettent en oeuvre les décisions de l'autorité judiciaire prises en application des dispositions de l'article 12 de l'ordonnance du 2 février 1945 (rapports aux magistrats contenant tous renseignements utiles sur la situation d'un mineur, proposition d'orientation éducative, avis préalable aux réquisitions ou décisions de placement en détention provisoire d'un mineur, etc.) ;

- assurent la réception et l'information des mineurs et des familles qui se présentent au TGI pour une demande concernant un mineur.

• 22 centres d'action éducative et d'insertion (CAEI) regroupent plusieurs unités éducatives d'activité de jour et exécutent la mesure d'activité de jour créée par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Ils mettent en oeuvre des activités scolaires, professionnelles, culturelles et sportives adaptées aux mineurs qui, après une prise en charge en accueil accompagnement, ne peuvent pas encore être inscrits dans les dispositifs de droit commun. Ils interviennent également auprès de jeunes ne faisant pas l'objet d'une mesure judiciaire, dans le cadre de partenariats avec la prévention spécialisée ou les missions locales notamment.

(2) Les structures du secteur associatif habilité

• 184 services d'action éducative en milieu ouvert mettent en oeuvre les mesures d'assistance éducative en milieu ouvert au profit de mineurs et de jeunes majeurs (activité civile).

• 101 services d'investigation et d'orientation éducative sont chargés de la mise en oeuvre des mesures d'investigation et d'orientation éducative (IOE) prononcées dans le cadre civil ou pénal.

• 89 services d'enquêtes sociales sont chargés des mesures d'enquête sociale prononcées dans le cadre civil ou pénal.

• 48 services de réparation pénale mettent en oeuvre les mesures de réparation pénale prononcées par la juridiction pour enfants.

b) Les structures de placement

En 2009, on dénombre 946 établissements de placement, 113 relevant du secteur public et 833 du secteur associatif habilité.

Aux foyers d'action éducative (FAE), qui prennent en charge de façon permanente et le plus souvent dans la durée les mineurs placés, ont progressivement été ajoutés les centres éducatifs renforcés (CER), les centres de placement immédiat (CPI) et les centres éducatifs fermés (CEF). La plupart de ces structures relèvent à la fois du secteur public et du secteur associatif habilité. Ce dernier gère également un certain nombre d'autres structures de placement.

Pour le secteur public, le décret n° 2007-1573 du 6 novembre 2007 relatif aux établissements et services du secteur public de la PJJ ne distingue plus que deux catégories d'établissement : le centre éducatif fermé (CEF) et l'établissement de placement éducatif (EPE) , qui regroupe toutes les autres structures. Cette réorganisation doit être achevée en novembre 2009.

(1) Les établissements de placement éducatif

• 328 établissements de placement éducatifs (foyers d'action éducative ou centres de placement immédiat) (105 établissements publics, 233 établissements associatifs) accueillent et prennent en charge les mineurs ou jeunes majeurs placés par les juridictions au titre de l'ordonnance du 2 février 1945, de l'enfance en danger ou de la protection jeunes majeurs. L'établissement désigné doit offrir à ces jeunes, que le juge a estimé devoir séparer temporairement de leur milieu de vie habituel, un projet global permettant leur insertion sociale (relations familiales, dispositif « accueil accompagnement » pour les mineurs exclus des dispositifs de droit commun, etc.).

Pour l'accomplissement de leurs missions, ces EPE sont constitués d'au moins une unité éducative relevant d'une ou plusieurs des catégories suivantes :

- d'une part, les unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC) ;

- d'autre part, les unités éducatives d'hébergement diversité (UEHD), dans lesquelles les jeunes sont hébergés soit en famille d'accueil, soit en logement autonome, et bénéficient d'un accompagnement éducatif régulier de la part des professionnels de l'unité ;

- enfin, les unités éducatives « centre éducatif renforcé » (UECER), dans lesquelles la prise en charge des jeunes est organisée en hébergement collectif, selon des sessions de trois à six mois ayant pour objectif de créer une rupture temporaire du jeune avec son environnement et son mode de vie habituel. Les CER s'appuient sur des programmes d'activités intensives durant lesquels les mineurs bénéficient d'un encadrement éducatif renforcé.

Au sein de ces unités éducatives, la prise en charge des jeunes est organisée en continu.

Les EPE peuvent également comporter une ou plusieurs unités éducatives d'activités de jour.

Les dispositifs d'accueil d'urgence

Les centres de placement immédiat (CPI), programmés par le conseil de sécurité intérieur de juin 1998, prennent en charge des mineurs de 13 à 18 ans pour lesquels un accueil immédiat est prescrit par les magistrats, priorité étant donnée aux mineurs délinquants. Ce placement répond à la nécessité d'éloigner certains mineurs de leur contexte de vie habituel, soit en raison de la gravité des faits qu'ils ont commis et de leurs conséquences, soit en raison de la présence d'un facteur de danger. Leur objectif était d'évaluer la situation du mineur puis de proposer les orientations éducatives les plus adaptées à plus long terme.

Un rapport de l'inspection des services de la protection judiciaire de la jeunesse de 2005 a relevé l'absence de véritable politique d'implantation de ces structures : un quart d'entre elles n'étaient pas situées dans les 26 départements prioritaires dont la liste avait été arrêtée par le Conseil de sécurité intérieure de juin 1998. En outre, ces structures tendaient à devenir une réponse de droit commun en matière d'accueil d'urgence.

Dans le cadre de l'application du décret du 6 novembre 2007 précité, les missions des CPI seront désormais exercées dans le cadre d'unités éducatives d'hébergement collectif (UEHC), au sein des EPE. L'ensemble des projets de service des UEHC devra être révisé et intégrer les missions d'accueil d'urgence, d'orientation et de prise en charge à plus long terme.

Parallèlement, afin de répondre aux difficultés de placement immédiat au pénal rencontrées parfois par les magistrats, l'introduction d'un mandat judiciaire, confié au directeur territorial de la PJJ, de recherche d'un placement immédiat, a été proposée par la commission présidée par M. André Varinard et pourrait être intégrée au projet de loi portant code de la justice pénale des mineurs que le Gouvernement a annoncé. D'ores et déjà, la DPJJ mène, depuis le 1 ^er octobre 2009, une expérimentation tendant à mettre en oeuvre un tel mandat dans le ressort de plusieurs directions territoriales et interrégionales. Enfin, le développement de dispositifs d'accueil d'urgence dans les départements progresse régulièrement. 75 départements s'en étaient dotés en 2009.

En outre, 58 centres éducatifs renforcés (CER) relevant exclusivement du secteur associatif, exercent les mêmes fonctions que les UECER du secteur public.

Les centres éducatifs renforcés (CER)

63 CER fonctionnent actuellement sur le territoire national. 58 sont gérés par le secteur associatif habilité, 5 par le secteur public. Chaque CER pouvant accueillir entre 5 et 8 mineurs, la capacité actuelle du dispositif est de 480 places. En 2008, 1.200 mineurs ont suivi un programme d'activité intensive dans un CER, ce qui représente un taux d'occupation de 87 %. Le coût de la prise en charge par jour et par mineur s'est élevé à 501 euros en 2008.

En janvier 2007, une étude réalisée par le service d'inspection de la DPJJ a mis en évidence l'intérêt de ces sessions de rupture dans l'évolution du comportement des mineurs en cours de session et à leur issue. Néanmoins, elle a également souligné l'insuffisante préparation des conditions de sortie et de suivi de ces mineurs dans la journée, ainsi que la nécessité d'un plan de pilotage national pour valider au cas par cas les nouveaux projets de CER en cohérence avec les besoins territoriaux.

Pour remédier aux difficultés liées au manque de préparation des sorties de session, la PJJ a lancé un état des lieux national du dispositif des CER en avril 2009. Parallèlement, elle mène une expérimentation sur 4 CER ayant un fonctionnement permanent, dit « de file active ». Un nouveau cahier des charges devrait être prochainement élaboré pour tenir compte de ces analyses.

Enfin, 62 centres d'hébergement diversifié et individualisé , relevant également exclusivement du secteur associatif, mettent en oeuvre des formules individualisées de placement pour les mineurs et les jeunes majeurs en famille d'accueil ou en logement autonome avec un accompagnement éducatif, sur le modèle des UEHD du secteur public.

(2) Les centres éducatifs fermés

38 centres éducatifs fermés (CEF) , 8 relevant du secteur public et 30 du secteur associatif habilité, complètent le dispositif de placement de la PJJ. Chacun d'entre eux peut accueillir entre 8 et 12 mineurs de 13 à 18 ans ayant commis des crimes ou des délits, placés sous contrôle judiciaire, condamnés à une peine assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve, ou dans le cadre d'une libération conditionnelle. La loi du 5 mars 2007 de prévention de la délinquance y a ajouté le placement à l'extérieur, modalité d'exécution aménagée des peines d'emprisonnement ferme inférieures à douze mois, particulièrement adaptée aux mineurs. La plupart des jeunes sont accueillis dans le cadre d'un contrôle judiciaire et y restent après leur condamnation assortie d'un sursis avec mise à l'épreuve.

Les CEF ont été créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, laquelle avait prévu la création de 600 places dans 60 centres éducatifs fermés, dont 10 en secteur public et 50 en secteur associatif habilité. Au 1 ^er juin 2009, 409 places de CEF étaient disponibles dans les 38 centres ouverts. A cette date, 326 mineurs y étaient pris en charge, ce qui correspond à un taux d'occupation de 80 %. Trois nouveaux centres doivent ouvrir en 2009, 3 en 2010 et 6 en 2011, la capacité totale d'accueil devant ainsi être portée à 540 places pour un ensemble de 49 structures. Le coût moyen de la prise en charge, qui était de 642 euros par jour et par mineur en 2007, a été réduit à 638 euros par jour et par mineur en 2008.

Après six ans de fonctionnement, le bilan des CEF apparaît satisfaisant. Ce dispositif est fortement sollicité par les magistrats , qui trouvent dans la prise en charge en CEF une réponse adaptée à la problématique des mineurs délinquants et s'impliquent dans les instances de suivi de l'activité des CEF et des protocoles de gestion des incidents et des crises.

Une éducation strictement encadrée et contrôlée est menée dans ces structures. Elle met en oeuvre un réapprentissage des savoirs fondamentaux, grâce à la mise à disposition d'enseignants spécialisés par l'Éducation nationale, et permet une prise en charge adaptée à la personnalité de chaque mineur. 24 à 27 agents assurent une prise en charge continue 24 heures sur 24, tout au long de l'année. Les infractions commises par les mineurs sont sanctionnées et peuvent conduire à leur incarcération.

Depuis 2003, 2.278 jeunes ont été accueillis en CEF, concourant ainsi à une diminution du nombre de mineurs incarcérés.

(3) Les autres structures de placement gérées par le secteur associatif habilité

Le secteur associatif habilité par la PJJ gère un certain nombre d'autres structures de placement :

- 219 maisons d'enfants à caractère social accueillent des enfants dont les familles se trouvent momentanément en difficulté ou ne peuvent assumer durablement l'éducation de l'enfant. Les séjours peuvent aller de quelques mois à des durées très longues ;

- 54 centres de placement familial salarient des assistantes maternelles au domicile desquelles les enfants sont pris en charge ;

- 124 centres scolaires et professionnels assurent en internat l'accueil d'adolescents en grande difficulté et dispensent une formation scolaire ou professionnelle ;

- 44 lieux de vie et d'accueil , qui sont de petites structures d'hébergement (3 à 7 places), dirigées par des personnes ayant une activité professionnelle et qui partagent avec les jeunes leur quotidien et leur espace de vie (exploitation agricole, centre équestre, etc.) ;

- enfin, 9 foyers de jeunes travailleurs permettent d'accompagner les jeunes vers l'autonomie sociale et professionnelle.

c) Les modes d'incarcération

Au 1 ^er juin 2009, 733 mineurs étaient incarcérés , ce qui correspond à une diminution d'environ 7 % par rapport à l'année précédente. Les mineurs détenus représentent 1,2 % de la population détenue en France.

La part des mineurs en détention provisoire est en diminution (56,2 % au 1 ^er juin 2009, contre 78 % au 1 ^er janvier 2000).

Au cours de l'année 2008, 3.225 mineurs ont été placés sous écrou.

En 2002, la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ^{2 ( * )} avait dénoncé la situation des quartiers pour mineurs des maisons d'arrêt, notamment leur absence d'étanchéité avec les zones occupées par les majeurs ^{3 ( * )} et leur vétusté, et préconisait la création d'établissements pénitentiaires spécifiques. Elle a été partiellement entendue.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a prévu la création de sept établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) dotés chacun d'une capacité d'accueil de 60 mineurs. Placés sous la responsabilité de l'administration pénitentiaire, les EPM sont conçus pour placer l'éducatif au coeur de la prise en charge des mineurs détenus, en s'appuyant sur un encadrement renforcé.

Six EPM fonctionnent aujourd'hui : les établissements de Lavaur (81) et Meyzieu (69) ont ouvert en juin 2007, celui de Quivrechain (59) en septembre 2007, celui de Marseille (13) en novembre 2007, celui d'Orvault (44) en janvier 2008 et celui de Porcheville (78) en mars 2008. En raison de la diminution du nombre de mineurs détenus, il a été décidé de reconvertir l'établissement pénitentiaire de Meaux-Chauconin, qui devait ouvrir au début de l'année 2009, en structure d'hébergement pour détenus adultes (d'après les informations communiquées à votre rapporteur, il serait reconverti en un établissement destiné aux courtes peines).

Chaque établissement pour mineur comprend sept unités d'hébergement (une unité « arrivants » de six places, une unité « filles » de quatre places, cinq unités « garçons » de dix places chacune), un quartier disciplinaire, un plateau sportif complet, une unité médicale, un secteur scolaire et une zone socioculturelle (salles d'activités, bibliothèque, salle de spectacle). Les bâtiments forment le mur d'enceinte. Il n'y a pas de miradors. La forte présence du personnel constitue un des éléments essentiels de la sécurité pénitentiaire.

Les mineurs détenus en EPM bénéficient d'une prise en charge pluridisciplinaire et individualisée ainsi que d'un fort encadrement. Dans chaque EPM, près de 150 personnels (76 personnels pénitentiaires dont 70 personnels de surveillance, 43 personnels de la PJJ dont 36 éducateurs, 9 enseignants encadrés par un directeur pédagogique, une équipe médicale de cinq équivalents temps plein, auxquels s'ajoutent les animateurs d'activités intervenant ponctuellement) travaillent sur des rythmes diversifiés afin de permettre une prise en charge des mineurs sept jours sur sept, sur une amplitude horaire de 13 heures. Chaque unité de vie (10 mineurs maximum) est animée par un binôme composé d'un surveillant et d'un éducateur, référents assurant le lien avec l'équipe pédagogique et les parents. La surveillance de nuit incombe à l'administration pénitentiaire.

L'administration évalue le coût d'une journée de détention en EPM à 325 euros sur la base d'un taux d'occupation de 100 %. Celui-ci n'était cependant, à la date du 1 ^er juin 2009, que de 76,3 %. Les trois quarts du coût d'une journée de détention résultent des coûts de personnels.

Au 1 ^er juin 2009, 228 mineurs (un tiers des mineurs incarcérés) étaient détenus en EPM. 505 mineurs (68,9 % des mineurs incarcérés) étaient détenus en quartiers pour mineurs .

Le 6 novembre 2009, votre rapporteur a visité l'établissement pénitentiaire pour mineurs de Porcheville , en compagnie de notre collègue M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire, et de Mme Bernadette Dupont.

L'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) de Porcheville

A la date de la visite de votre rapporteur, le 6 novembre 2009, 29 mineurs étaient détenus, tous de sexe masculin, à l'EPM de Porcheville.

Depuis son ouverture le 14 avril 2008, ce dernier a accueilli entre 250 et 260 mineurs, pour une durée moyenne de détention de deux mois et demi. Le plus jeune détenu est âgé de quatorze ans. 75 % des détenus sont des prévenus, 25 % des condamnés. 25 à 30 % d'entre eux sont incarcérés pour crime.

La prise en charge de ces mineurs s'effectue de façon pluridisciplinaire, par l'organisation d'un grand nombre d'activités collectives destinées à resocialiser ces adolescents qui ont souvent un parcours déstructuré.

L'EPM associe des personnels issus de quatre administrations différentes :

- 75 personnels de l'administration pénitentiaire,

- 30 personnels de la PJJ, dont 24 éducateurs,

- 10 personnels de l'Education nationale, ainsi que, ponctuellement, un certain nombre d'enseignants intervenant pour quelques heures de cours (espagnol, arts plastiques, etc.),

-  une équipe médicale mise à disposition par le centre hospitalier de Mantes-la-Jolie (qui inclut un médecin généraliste et un psychologue à temps complet ainsi qu'un psychiatre à mi-temps).

D'une capacité initiale de 30 places, l'EPM sera en mesure d'accueillir, à partir de janvier 2010, 60 mineurs. Néanmoins, douze éducateurs supplémentaires seraient nécessaires pour assurer l'encadrement de ces nouveaux détenus. Or leur affectation semble incertaine au regard de la diminution du nombre de postes prévue dans la direction interrégionale d'Île-de-France.

En raison du faible nombre de mineurs actuellement détenus (35 à 40 en moyenne depuis l'ouverture de l'établissement), le prix de la journée de détention à l'EPM de Porcheville est aujourd'hui de 800 euros (hors prise en charge sanitaire). Ce chiffre doit être comparé au prix de journée de 450 euros de l'EPM de Marseille qui, de tous les EPM, est celui qui fonctionne actuellement avec le plus grand nombre de mineurs incarcérés (une cinquantaine en moyenne).

L'EPM dispose de quatre places « filles », mais, en l'absence de détenues, souhaiterait que ces places puissent être reconverties en quartier de semi-liberté pour garçons. Deux structures d'insertion dans les Yvelines, gérées par la PJJ, pourraient offrir à ces détenus un accès à une formation professionnelle leur permettant de préparer leur sortie d'incarcération.

Après des débuts difficiles, marqués par un certain nombre d'incidents violents, la direction de l'établissement a décidé de redéfinir l'organisation des activités et de les recentrer sur des groupes d'effectifs restreints.

En outre, la majorité des surveillants et éducateurs affectés à l'EPM à son ouverture étaient des sortants d'école (ou, pour la PJJ, des éducateurs contractuels), de ce fait manquant d'expérience. Après une première affectation, la plupart d'entre eux ont rapidement sollicité une mutation. La question du taux d'absentéisme a également soulevé des difficultés. La sédentarisation des personnels constitue donc un enjeu majeur pour l'EPM car les fonctions qui y sont exercées nécessitent l'acquisition d'un savoir-faire spécifique.

Ce contexte tend peu à peu à se stabiliser. En particulier, les EPM ne font plus l'objet d'un rejet systématique de la part des éducateurs, qui y voient désormais la possibilité d'obtenir de meilleures conditions de travail qu'en foyer. L'attitude des syndicats à l'égard des CEF et des EPM tend également à évoluer.

2. Une relative diminution de l'activité des juridictions pour enfants

Les mesures susceptibles d'être ordonnées par l'autorité judiciaire n'ont cessé de se diversifier. Elles peuvent être classées en trois catégories, au civil comme au pénal :

- les mesures d'investigation permettent au juge des enfants, avec un degré d'approfondissement graduel, de mieux cerner la personnalité, le parcours et l'environnement du jeune qui lui est présenté ;

- les mesures dites « de milieu ouvert » permettent de maintenir le jeune dans son milieu de vie habituel ;

- les mesures de placement permettent au contraire de l'éloigner de son lieu de vie habituel et d'assurer une prise en charge plus intensive.

L'activité civile des juridictions des mineurs (323.000 mesures prononcées en 2008) demeure plus importante que leur activité pénale (78.809 mineurs poursuivis devant la juridiction des enfants en 2008). Cette différence s'explique en partie par le fait que la situation des mineurs en danger exige souvent un suivi dans la durée qui se traduit par un renouvellement des mesures de protection. Les nouveaux mineurs suivis en 2008 par la juridiction des enfants se partagent entre 45 % de mineurs délinquants et 55 % de mineurs en danger.

a) Une stabilisation de l'activité civile des juridictions

En matière civile, les juges des enfants ont été saisis en 2008 de 96.000 mineurs en danger, ce qui représente une baisse de 0,8 % par rapport à 2007 (après une diminution de 3,3 % en 2006 et de 7,8 % en 2007). Deux tiers des saisines émanaient du parquet.

Parmi les nouveaux mineurs suivis en assistance éducative, 30 % ont moins de sept ans et les deux tiers ont moins de treize ans.

La situation de danger pour un mineur nécessitant un accompagnement qui dure souvent pendant plusieurs années, le nombre total de mineurs en danger suivis (212.146 à la fin de l'année 2008), en diminution de 0,9 % par rapport à l'année 2007, est nettement supérieur au nombre de nouveaux mineurs suivis dans l'année.

Avec près de 323.000 mesures prononcées en 2008 , l'activité civile des juges des enfants a encore diminué par rapport à 2007 (- 0,8 %, après une baisse de 1,1 % entre 2006 et 2007).

b) Une relative diminution de l'activité pénale des juridictions

Le nombre de mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie en 2008 est en hausse de 1,4 % par rapport à l'année précédente (203.500 affaires).

181.449 affaires mettant en cause au moins un mineur ont été traitées par les parquets. 150.333 d'entre elles, soit près de 83 % des affaires traitées, pouvaient donner lieu à des poursuites ^{4 ( * )} ; elles ont représenté 10 % de l'ensemble des affaires dites « poursuivables » traitées par les parquets en 2008, ce qui représente une part assez stable sur l'ensemble des années récentes.

Le sort de ces 150.333 affaires « poursuivables » a été le suivant :

- 58.550 (39 % d'entre elles) ont été poursuivies, la plupart du temps devant le juge des enfants (94 % des affaires poursuivies). Globalement, les poursuites engagées à l'encontre de mineurs ont diminué de 2,3 % en 2008 ;

- 77.795 (51,7 % d'entre elles) ont été classées sans suite après réussite d'une procédure alternative aux poursuites (rappel à la loi dans les deux tiers des affaires, mesure de réparation dans 11,5 % des cas, etc.) ;

- pour la première fois en 2007, 251 compositions pénales avaient été prononcées à l'encontre des mineurs. Avec un total de 558, leur nombre a plus que doublé en 2008 ;

- enfin, 13.430 affaires (8,9 % d'entre elles) ont fait l'objet d'un classement pour inopportunité des poursuites.

Au total, le taux de réponse pénale s'est élevé en 2008 à 91,1 % . Par comparaison, le taux de réponse pénale observé sur l'ensemble des affaires « poursuivables », majeurs et mineurs confondus, s'est élevé quant à lui à 85,4 %.

En outre, la part des procédures alternatives est nettement plus élevée pour les affaires de mineurs (51,7 %) que pour l'ensemble des affaires traitées par les parquets (36,3 %).

Chaque affaire mettant en cause en moyenne 1,3 mineur, 78.809 mineurs délinquants ont été poursuivis devant la juridiction pour enfants en 2008. Le nombre de mineurs délinquants dont la juridiction pour enfants a été saisie en 2008 a diminué de 2,8 % par rapport à 2007.

Les procédures rapides continuent à être les plus utilisées par les parquets pour transmettre les dossiers aux juges des enfants, au détriment de la requête pénale simple, qui laisse au juge des enfants le choix de la date de convocation du jeune ^{5 ( * )} .

Sur l'ensemble de l'année 2008, les juges des enfants ont prononcé 34.060 mesures présentencielles à l'encontre de mineurs délinquants, soit 2,6 % de plus qu'en 2007. Un peu moins d'un quart des mesures sont des investigations plus ou moins spécialisées (principalement des enquêtes sociales et des investigations et orientations éducatives) et 60 % sont des mesures éducatives provisoires (liberté surveillée préjudicielle et placement). Le contrôle judiciaire et la détention provisoire représentent respectivement 13 % et 3 % des mesures présentencielles prononcées.

Enfin, 74.864 mesures et sanctions définitives ont été prononcées. Dans près de 40 % des cas, il s'est agi d'admonestations, de remises à parents et de dispenses de peine. Le nombre de mesures strictement éducatives (liberté surveillée, protection judiciaire, placement et réparation) a augmenté de 16,8 % tandis que le nombre de décisions d'emprisonnement ferme ou comportant au moins une partie ferme (5.730 décisions) a diminué de 7 % par rapport à 2007.

Le système statistique implanté dans les tribunaux pour enfants permet désormais de connaître le délai qui s'écoule entre la saisine et le jugement prononcé. En 2008, cette durée s'est établie à 9,3 mois pour les mesures et sanctions prononcées en audience de cabinet, et à 5 mois pour celles prononcées par le tribunal pour enfants.

3. Une plus grande efficacité des services de la protection judiciaire de la jeunesse

L'Etat (DPJJ) a financé, au cours de l'année 2008, la prise en charge de 164.000 mineurs , soit à travers une prise en charge directe par le secteur public (60 % des cas), soit à travers une prise en charge confiée au secteur associatif habilité (40 % des cas).

70 % des mineurs confiés au secteur public ont 16 ans ou plus, tandis que 65 % des jeunes pris en charge par le secteur associatif ont moins de 16 ans. Ces spécificités s'expliquent par la « spécialisation » des publics : les mineurs délinquants sont le plus souvent confiés au secteur public alors que les mineurs en danger sont majoritairement confiés aux associations habilitées. Par ailleurs, alors que la population de justice civile est presque équilibrée (56 % de garçons chez les mineurs en danger, 57 % en protection jeunes majeurs), la population des mineurs délinquants est masculine à 90 %.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la DPJJ s'efforce d'améliorer les délais et la qualité de la prise en charge de ces mineurs ainsi que d'optimiser l'emploi de ses moyens humains, financiers et matériels.

a) Une amélioration des délais de prise en charge

La réduction des délais d'exécution des mesures judiciaires constitue un objectif essentiel, non seulement pour mettre fin à un trouble à l'ordre public ou à une situation de danger, mais également pour marquer le lien entre la mesure et les faits qui l'ont justifiée.

Le taux de mesures en attente passe globalement de 3 % à 2 % entre 2007 et 2008 , cette amélioration s'observant pour chaque fondement juridique et chacune des fonctions éducatives (investigation, placement, milieu ouvert).

Le délai total de prise en charge ou durée des mesures en attente passe de 21,2 à 19,6 jours entre 2007 et 2008, tous fondements juridiques confondus. Le délai maîtrisé par la juridiction (délai séparant la date de la décision de la notification de celle-ci à la structure éducative) était de 11,06 jours en 2008 (contre 11,23 jours en 2007). Le délai imputable au service éducatif était de 8,57 jours en 2008 (contre 9,96 jours en 2007).

En matière pénale , la situation s'est améliorée pour chaque fonction éducative :

- en ce qui concerne les placements, qui doivent être souvent réalisés dans des délais brefs, le délai de prise en charge, qui était de presque 5 jours en 2002, est inférieur à 2,5 jours en 2008 ;

- en ce qui concerne les peines à exécuter en milieu ouvert (travail d'intérêt général, mesure de réparation, etc.), qui demandent au service éducatif une préparation (définition du TIG ou de la réparation à faire réaliser par le mineur, identification de la personne publique ou association où sera exécutée la mesure), le délai de prise en charge, qui était de 55 jours en 2002, est passé à 43 jours en 2008.

En matière civile , le délai moyen de mise en oeuvre des mesures de protection était en 2008 de 19,27 jours concernant les mineurs en danger et de 15,06 jours concernant les jeunes majeurs.

Des différences persistent néanmoins entre les régions. Ainsi, le délai total de prise en charge, toutes mesures et tous fondements juridiques confondus (civil et pénal), oscillait entre 16 jours dans la région Grand Nord et 27 jours dans la région Centre.

En outre, si la PJJ dispose d'indicateurs précis sur les délais d'exécution des mesures et le nombre de mesures en attente, ces indicateurs ne portent cependant que sur les mesures qu'elle exécute (au sein de son secteur public) ou qu'elle finance, soit une part très limitée des mesures d'assistance éducative. Dans la plupart des départements, en revanche, les délais d'exécution des décisions judiciaires ne sont pas correctement suivis ^{6 ( * )} .

b) Des efforts pour optimiser le taux d'occupation des structures

La politique d'optimisation des moyens de la PJJ se traduit également par une amélioration des taux d'occupation des établissements.

Ainsi, le taux d'occupation des structures d'hébergement du secteur public (hors CER et CEF) est passé de 62 % en 2007 à 66 % en 2009. L'objectif est de parvenir à un taux d'occupation de 80 % en 2012 ^{7 ( * )} . Le taux d'occupation des CER (secteurs public et associatif) est quant à lui passé de 87 % à 88 % entre 2007 et 2009, et celui des CEF (secteurs public et associatif), de 71 % à 74 % sur la même période.

Ce souci d'améliorer le taux d'occupation des établissements, qui permet corrélativement de faire diminuer le coût moyen de prise en charge, s'est traduit en 2009 par la fermeture de sept structures d'hébergement du secteur public de moins de 10 places ou sous-occupées.

Un schéma directeur de l'hébergement (incluant construction ou réhabilitation) prévoit d'ici à la fin 2011 la réduction du nombre d'établissements de placement éducatif (EPE) de 106 à 91 doublée d'une harmonisation de leur capacité d'accueil à 10-12 mineurs, qui permettra un maintien des capacités globales d'hébergement à 1.167 places fin 2011 (EPE, CER et CEF inclus).

Coût des mesures judiciaires par journée ou par acte (en euros)

	2007 Réalisation	2008 Réalisation	2009 Prévision actualisée	2010 Prévision	2011 Cible
Prix de journée d'une mesure de milieu ouvert, d'enquête sociale ou d'investigation et d'orientation éducative (secteur public)	9,9	10,1	10,4	10,2	10,2
Prix d'une mesure d'investigation et orientation éducative (secteur associatif habilité)	3 042	3 215	3 304	3 252	3 252
Prix d'une journée de placement en établissement de placement éducatif UEHC (secteur public)	467	506	482	480	480
Prix d'une journée de placement collectif mineurs délinquants hors CER et CEF (secteur associatif habilité)	193	173	173	173	173
Prix d'une journée de placement CER (secteurs public et associatif habilité)	465	490	516	513	513
Prix d'une journée de placement CEF (secteurs public et associatif habilité)	642	633	637	636	636

Source : PAP Justice PLF 2010

c) Une amélioration de la qualité de la prise en charge

Enfin, la DPJJ met en oeuvre une politique d'amélioration de la prise en charge, axée sur l'objectif de réinsertion des mineurs délinquants et de lutte contre la récidive. Cette politique se traduit notamment par un accroissement du nombre d'heures hebdomadaires d'activités socio-éducatives proposées aux mineurs détenus ainsi que par une amélioration du taux d'inscription des mineurs dans un dispositif d'insertion ou de formation. A terme, tous les mineurs confiés au pénal à la PJJ devront se voir proposer une activité (voir infra ).

Ces efforts semblent se traduire par un accroissement de la part des jeunes pris en charge au pénal qui n'ont ni récidivé, ni réitéré, ni fait l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui suit la clôture de la mesure : alors que ce taux était de 63 % en 2007, il passe à 64 % en 2009 . Le projet annuel de performance annexé au PLF 2010 fixe un objectif de 68 % en 2010.

En outre, d'après les informations communiquées à votre rapporteur par M. Philippe-Pierre Cabourdin, directeur de la PJJ, 60 % des mineurs ayant passé au moins quatre mois en centre éducatif fermé ne récidivent ni ne réitèrent dans le courant de l'année. Compte-tenu des mineurs particulièrement difficiles qui font l'objet d'un placement en CEF, ce taux est encourageant.

* ¹ Qui est composée de six programmes : « justice judiciaire », « administration pénitentiaire », « protection judiciaire de la jeunesse », « accès au droit et à la Justice », « conduite et pilotage de la politique de la Justice » (deux programmes).

* ² « Délinquance des mineurs : la République en quête de respect », Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, rapport n° 340 (2001-2002), déposé le 26 juin 2002.

* ³ Les règles pénitentiaires européennes, adoptées par la France en janvier 2006, posent le principe d'une séparation stricte entre les adultes et les mineurs détenus.

* ⁴ Les autres ont été classées sans suite pour charges insuffisantes, absence d'infraction ou défaut d'élucidation.

* ⁵ Les convocations par officier de police judiciaire (sur instruction du parquet, le jeune quitte le commissariat avec une convocation devant le juge des enfants) et requêtes pénales avec défèrement (le jeune est conduit devant le juge des enfants à l'issue de la garde à vue) ont représenté 68,6% des saisines en 2008 (67% en 2007 et 65% en 2006).

* ⁶ Voir à ce sujet, le rapport thématique de la Cour des comptes consacré à la protection de l'enfance, septembre 2009, page 121.

* ⁷ Le taux d'occupation ne peut atteindre 100%, pour garantir la capacité d'accueil d'urgence, et tenir compte des contraintes inhérentes à l'accueil d'un public particulièrement difficile (notamment le renouvellement des placements dont la durée est limitée, les fugues, les incarcérations, etc.).