B. UN BUDGET CARACTÉRISÉ PAR UN REDÉPLOIEMENT DES CRÉDITS VERS LES MINEURS DÉLINQUANTS
1. Un choix politique fort
La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat a posé le principe de la compétence du département en matière d'aide sociale à l'enfance. La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance a réaffirmé le rôle central du conseil général en matière de protection de l'enfance en danger.
Comme le constate la Cour des comptes dans un rapport thématique consacré à la protection de l'enfance et publié le 30 septembre 2009, « avec la décentralisation opérée par la loi du 22 juillet 1983, le choix a été fait de tracer une frontière subtile entre les compétences exercées par les départements et celles qui continuent de relever de l'Etat . On aurait pu concevoir un système décentralisant la protection administrative aux départements et laissant aux services de l'Etat la compétence en matière de protection judiciaire. Mais le législateur a préféré confier au département non seulement la protection administrative, sous le terme d'aide sociale à l'enfance, mais aussi la mise en oeuvre des mesures de protection judiciaire. Seules les mesures confiées au secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, les mesures d'investigation et les mesures de protection des jeunes majeurs fondées sur le décret du 18 février 1975 restent de la compétence de l'Etat » 8 ( * ) .
De fait, PJJ et conseils généraux ont exercé une compétence concurrente en matière de mise en oeuvre des mesures judiciaires de protection.
Cependant, la part des mesures civiles prises en charge par la PJJ est très minoritaire . Selon l'Observatoire national de l'enfance en danger, au 31 décembre 2006, la PJJ assurait l'exécution de 438 des 114.708 mesures judiciaires de placement (moins de 0,4 %) et 8.045 des 112.271 mesures d'action éducative en milieu ouvert (AEMO) (environ 7 %) 9 ( * ) .
Comme l'a constaté la Cour des comptes dans le rapport précité, le niveau d'intervention de la PJJ est néanmoins variable selon les départements et ne semble pas dépendre d'un critère préétabli. Dans le Loiret et à Paris, elle n'intervient presque pas ; dans d'autres départements, les juges continuent de la solliciter. Généralement, la PJJ constitue un recours pour des mesures concernant les adolescents difficiles ou déjà connus de ses services au titre d'une affaire pénale 10 ( * ) .
En juin 2002, la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs, présidée par notre ancien collègue Jean-Pierre Schosteck et dont le rapporteur était notre collègue Jean-Claude Carle, avait souhaité que le secteur public de la PJJ se consacre exclusivement à la prise en charge des mineurs délinquants et que le secteur associatif habilité par la PJJ soit incité à s'investir davantage au pénal 11 ( * ) .
L'expérimentation conduite sur le fondement de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales visait à supprimer toute intervention de la PJJ au civil et à confier au département l'intégralité des mesures civiles, hors investigation. Une convention avait été conclue en ce sens avec les trois départements de l'Aisne, de la Haute-Corse et du Loiret.
Toutefois, prenant appui sur les orientations définies par le troisième Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, la DPJJ a décidé de généraliser cette évolution avant que le bilan de l'expérimentation puisse être tiré.
Celle-ci a été traduite dans le projet stratégique 2008-2011 de la PJJ, dont le second axe assigne à la DPJJ le renforcement de son intervention en direction des jeunes confiés au pénal.
Pour Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, entendue par votre commission le 10 novembre 2009, il s'agit là d'une clarification des missions qui permettra à chacun de se recentrer sur son coeur de métier.
Au-delà de ses seules implications financières (voir infra ), cette évolution a suscité des inquiétudes , notamment de la part des magistrats de la jeunesse qui font valoir que la frontière séparant mineurs en danger et mineurs délinquants est souvent ténue 12 ( * ) . A cet égard, le suivi du parcours de 2000 à 2006 de mineurs poursuivis en 2006 a montré qu'un peu plus de 30 % des mineurs poursuivis étaient connus au civil et que 25 % d'entre eux avaient été connus au civil avant d'être connus au pénal. Or, la double compétence de la PJJ, au civil et au pénal, présente l'avantage de permettre une continuité des suivis (en permettant par exemple la poursuite dans un cadre civil et par une même équipe du suivi d'un jeune commencé dans le cadre pénal) et la complémentarité des savoir-faire.
A l'inverse, la DPJJ souligne la nécessité d'éviter que des mineurs en danger ne côtoient des mineurs délinquants au sein d'une même structure. La continuité de la prise en charge des jeunes doit s'effectuer grâce à une bonne articulation entre les services de l'Etat, les associations et les services d'aide sociale à l'enfance.
2. Une évolution qui se traduit par un redéploiement des crédits en faveur de la prise en charge des mineurs délinquants
En 2010, le budget de la PJJ diminuera globalement de 1 %, conformément aux orientations définies dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 du 9 février 2009. Cette diminution se traduira par une perte réelle de 140 ETPT.
Néanmoins, cette orientation générale se traduira, pour la seconde année consécutive, par un important redéploiement de crédits en faveur de l'action n° 1 : « mise en oeuvre des mesures judiciaires relatives aux mineurs délinquants », qui représente désormais près de 72 % des crédits alloués à la PJJ.
Ainsi, les crédits affectés à la mise en oeuvre des mesures judiciaires relatives aux mineurs délinquants augmenteront de 13 % en 2010, tandis que ceux consacrés à la mise en oeuvre des mesures judiciaires relatives aux mineurs en danger et aux jeunes majeurs diminueront de près de moitié .
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Crédits de paiement ouverts en LFI 2009 |
Crédits de paiement demandés en LFI 2010 |
Évolution |
|
|
Action n° 1 : mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs délinquants |
487.851.645 |
551.889.685 |
+ 13 % |
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Action n° 2 : mise en oeuvre des mesures judiciaires : mineurs en danger et jeunes majeurs |
146.266.241 |
73.569.809 |
- 50 % |
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Action n° 3 : soutien |
110.794.044 |
117.601.807 |
+ 6 % |
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Action n° 4 : formation (ENPJJ) |
39.245.921 |
33.752.293 |
- 14 % |
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Total |
784.157.851 |
776.813.594 |
- 1 % |
Source : PLF 2010
Ce redéploiement s'inscrit dans une évolution entamée depuis l'an passé. En 2009 déjà, les crédits de paiement alloués à la prise en charge des mineurs délinquants avaient augmenté de 18 % , tandis que ceux alloués à la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs avaient diminué de 40 % .
Sur la période 2008-2010 , les crédits consacrés à la mise en oeuvre des mesures judiciaires relatives aux mineurs délinquants augmentent de 32 % , tandis que ceux consacrés à la mise en oeuvre des mesures de protection concernant les mineurs en danger et les jeunes majeurs diminuent de 70 % .
Il convient néanmoins de préciser qu'à l'exception des CER, des CEF et des EPM, - structures publiques n'accueillant que des mineurs délinquants -, les services et personnels de la PJJ ne sont pas spécialisés et réalisent indifféremment des mesures pénales et civiles. Il en va de même pour les éducateurs, psychologues et assistants de services sociaux affectés en milieu ouvert. Pour des questions de lisibilité, l'ensemble des crédits des structures polyvalentes du secteur public sont inscrits sur l'action n° 1. Les crédits inscrits sur l'action n° 2 ne regroupent donc que les crédits relatifs aux seules mesures civiles réalisées par le secteur associatif habilité (mesures d'investigation, protection des jeunes majeurs).
A terme, l'Etat n'aura plus vocation à prendre en charge financièrement au civil que les mesures d'investigation, qui demeureront de sa compétence . La fin des prises en charge au civil et le « recentrage » des unités du service public de la DPJJ et de celles du secteur associatif qu'elle habilite permettra de redéployer les effectifs afin de disposer :
- pour les unités éducatives d'activité de jour, d'une capacité permanente de prise en charge de 24 mineurs ;
- pour les unités éducatives de milieu ouvert, du renfort d'un agent pour 18 mineurs ;
- pour les hébergements, d'un treizième puis d'un quatorzième éducateur.
La DPJJ prévoit de redéployer ses effectifs de la façon suivante :
Tableau de consommation en ETPT par fonction
(en
prévision d'emplois financés)
|
Fonctions |
2009 |
2010 |
Évolution |
|
Milieu ouvert |
3.134 |
2.961 |
- 173 |
|
Centre éducatif fermé (CEF) |
190 |
213 |
+ 23 |
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Autres hébergements |
1.993 |
2.042 |
+ 49 |
|
Établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) |
298 |
264 |
- 34 |
|
Insertion |
866 |
971 |
+ 105 |
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Autres fonctions (soutien, formation) |
2.166 |
2.056 |
- 110 |
|
TOTAL |
8.647 |
8.507 |
- 140 ETPT |
Source : DPJJ
3. La fin programmée de la protection judiciaire des jeunes majeurs
Depuis l'abaissement de l'âge de la majorité, les jeunes majeurs (de 18 à 21 ans) peuvent bénéficier d'un double régime de protection, sur le fondement d'une décision du juge des enfants (décret du 18 février 1975) ou du président du conseil général (article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles).
Jusqu'en 2005, les juridictions et les services de la PJJ avaient une pratique extensive du dispositif de protection judiciaire. En 2005, les jeunes majeurs en hébergement dans le secteur associatif absorbaient 40 % des dépenses de ce secteur alors qu'ils ne représentaient que 4 % des jeunes suivis. La pertinence de cette prise en charge prêtait à discussion car en l'espèce, l'intervention du juge n'apparaissait plus justifiée , comme pour les mineurs en danger, par l'atteinte portée aux prérogatives des titulaires de l'autorité parentale .
En outre, les majeurs âgés de moins de 21 ans « confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre » 13 ( * ) disposent de la possibilité de conclure un contrat jeune majeur avec le service d'aide sociale à l'enfance du conseil général.
La PJJ a décidé de réduire les prises en charge de jeunes majeurs qu'elle finançait. Une circulaire du 21 mars 2005 a invité les directeurs de services à vérifier la pertinence des motifs invoqués pour demander la prise en charge de jeunes majeurs. Les crédits alloués par la PJJ au secteur associatif pour la prise en charge des jeunes majeurs sont passés de 114 millions d'euros en 2005 à 58 millions d'euros en 2007 et devraient être ramenés à moins de 16 millions d'euros en 2009. De leur côté, les départements ont continué de prendre en charge des jeunes majeurs sans qu'un véritable effet de transfert puisse être enregistré 14 ( * ) .
Dans le cadre du recentrage des missions de la PJJ sur les mineurs ayant commis des actes de délinquance, le budget 2010 prévoit une poursuite de la diminution du financement de la prise en charge des jeunes majeurs par la PJJ, dans l'objectif d'une extinction de ce dispositif à la fin de l'année 2011. De plus, la procédure pour l'abrogation du décret n° 75-96 du 18 février 1975 fixant les modalités de mise en oeuvre de la protection judiciaire des jeunes majeurs a été engagée.
Comme l'a fait observer à votre rapporteur M. Philippe-Pierre Cabourdin, directeur de la PJJ, la question de la prise en charge de ces jeunes majeurs relève d'une réflexion plus globale sur la situation des 16-25 ans qui est actuellement menée par le Haut Commissaire à la jeunesse . Le ministère de la Justice a engagé avec ce dernier un travail conjoint tendant à la redéfinition du champ des compétences des différents acteurs concernés par la prise en charge des jeunes majeurs (direction générale des collectivités locales, direction générale de l'action sociale, conseil national des missions locales).
L'extinction de la prise en charge des jeunes majeurs par la PJJ ne concerne que les adolescents qui étaient suivis par la PJJ au civil. Les jeunes suivis au pénal peuvent en revanche continuer à faire l'objet d'une prise en charge par la PJJ après leur majorité dans certaines conditions :
- d'une part, les sursis avec mise à l'épreuve peuvent perdurer au-delà de la majorité légale ;
- d'autre part, l'article 16 bis de l'ordonnance du 2 février 1945 permet aux juridictions pour enfants d'ordonner la poursuite du placement d'un mineur, au-delà de sa majorité, si celui-ci en fait la demande.
Néanmoins, la commission présidée par M. André Varinard a préconisé la suppression de ces dernières dispositions, tout en optant pour la possibilité de prolonger les mesures de placement et de milieu ouvert pendant un an au-delà de la majorité 15 ( * ) .
Votre commission considère que les conséquences de ces évolutions doivent être évaluées avant d'être mises en oeuvre. Comme les années passées, elle forme le voeu que seul l'intérêt de ces jeunes majeurs soit pris en compte et qu'ils puissent bénéficier, sur l'ensemble du territoire national, d'une prise en charge de qualité.
* 8 Cour des comptes, rapport public thématique, « la protection de l'enfance », septembre 2009, page 2.
* 9 Chiffres cités par la Cour des comptes dans le rapport précité, page 48.
* 10 Rapport précité, page 48.
* 11 Délinquance des mineurs, La République en quête de respect, Jean-Pierre Schosteck, président, Jean-Claude Carle, rapporteur, rapport n° 340 (2001-2002), page 185. http://www.senat.fr/rap/r01-340-1/r01-340-1.html
* 12 C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles la commission présidée par M. André Varinard s'est prononcée en faveur du maintien, au civil et au pénal, de la double compétence du juge des enfants.
* 13 Article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 14 Cour des comptes, rapport précité, page 30.
* 15 « Adapter la justice pénale des mineurs. Entre modifications raisonnables et innovations fondamentales : 70 propositions », rapport de la commission présidée par le recteur André Varinard, La Documentation française, pages 171-172.