PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « SÉCURITÉ »
Avant d'exposer plus avant les grands axes du budget de la mission « Sécurité », votre commission a souhaite rendre hommage aux 19 policiers et gendarmes qui ont perdu la vie en 2008 en accomplissant leurs missions pour garantir la sécurité de l'ensemble de nos concitoyens.
L'année dernière, votre rapporteur pour avis avait indiqué que l'exercice 2009 marquait le début d'un nouveau cycle de réformes pour la police et la gendarmerie nationales.
Si le rattachement budgétaire et organique de la gendarmerie au ministère de l'intérieur est à présent une réalité, trois autres textes encadreront la poursuite de ces réformes lors de l'exercice 2010 :
-la loi de programmation des finances publiques, qui tend à plafonner, à l'horizon 2011, les dotations en autorisations d'engagement et crédits de paiement de la mission,
-la révision générale des politiques publiques (RGPP),
-le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de sécurité intérieure, dit LOPPSI 2.
Ce dernier texte, qui encadre les moyens de la sécurité intérieure sur la période 2009-2013, a été déposé à l'Assemblée nationale le 27 mai 2009 mais n'a pas encore été inscrit à l'ordre du jour.
L'année 2010 est pourtant la deuxième année d'exécution de la LOPPSI et de nombreux crédits d'investissement de cet exercice y sont adossés. Votre rapporteur pour avis souligne que cette situation nuit quelque peu à la clarté de l'exposition des moyens nouveaux dont disposeront la police et la gendarmerie dans le cadre de l'exercice 2010, notamment en matière d'investissements technologiques. Il souhaite donc que la LOPPSI puisse être discutée à courte échéance par le parlement.
Par ailleurs, certaines expérimentations importantes réalisées en 2009 seront probablement généralisées au cours du prochain exercice. Ainsi, l'action des nouvelles unités territoriales de quartier, qui permettent de réaffirmer la présence de l'Etat dans certains quartiers sensibles, est en cours d'évaluation. Enfin, la nouvelle police d'agglomération, déjà instaurée dans la petite couronne de Paris, sera peut-être étendue à d'autres agglomérations qui rencontrent des problèmes de délinquance similaires.
I. UN BUDGET TOUJOURS CONTRAINT, DES RÉSULTATS STABLES
A. UN BUDGET ÉTROITEMENT ENCADRÉ
1. Une progression des crédits absorbée par les charges de personnel
Les crédits de la mission s'élèvent à 16.649 millions d'euros en autorisation d'engagement et à 16.397 millions d'euros en crédits de paiement inscrits pour l'ensemble de la mission, en augmentation respectivement de 3,3 % et 1,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.
Malgré l'effort accompli sur les effectifs, la progression des charges de personnel représente une part essentielle de cette progression : les crédits du titre 2 représentaient 85,59 % des dotations de la mission en LFI 2009; en projet de loi de finances 2010, ces crédits représenteront 85,90 % des dépenses prévues pour l'ensemble de la mission. Pour le programme « Police nationale », la proportion est de 88,1 % contre 88 % en LFI 2009. Pour la gendarmerie, le ratio est passé de 82,8 % à 83,3 % dans le PLF 2010.
Les dotations de titre 2 s'élèvent ainsi à 14.084,63 millions d'euros sur 16.397,33 millions d'euros de crédits inscrits pour l'ensemble de la mission, en augmentation de 1,65 % en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Sur 14,1 milliards d'euros de crédits de personnels, 4,97 milliards, soit 35 %, sont consacrés aux pensions de retraite, soit une augmentation de 3 % par rapport à 2009 (la progression a été de 8 % entre 2009 et 2008). Les crédits alloués aux pensions de retraite de la police croissent de 4,84 % par rapport à 2009, et pour la Gendarmerie nationale de 1,63 %.
2. Des effectifs toujours en diminution
-Les effectifs de la police nationale connaîtront en 2010, selon le projet annuel de performances, 1.329 suppressions d'EPTP hors transferts dans le cadre du remplacement partiel des départs en retraites, contre 2.383 suppressions en 2009 par rapport à 2008. En outre, 61 EPTP seront transférés vers d'autres programmes. Les effectifs de la police nationale se monteront ainsi en 2010 à 144 790 EPTP contre 146.180 en 2009.
-Les effectifs de la gendarmerie nationale subiront, en 2010, une suppression de 1.303 ETPT hors transfert et 51 transferts nets. Le plafond d'ETPT devrait ainsi diminuer de 1.354 emplois, pour un total de 98.155 EPTP contre 99.509 EPTP en 2009.
Parallèlement à cette diminution d'effectifs, certains emplois seront, comme l'année précédente, transformés pour améliorer l'adéquation des personnels à leurs missions effectives.
Ainsi, pour la gendarmerie nationale, les transformations d'emplois s'appliqueront aux postes de soutiens, traditionnellement assurés par des officiers et sous-officiers de gendarmerie. Le soutien sera ainsi de plus en plus effectué par des personnels non gendarmes spécialisés dans la logistique, les fonctions administratives et financières. A l'horizon 2017, environ 12.000 personnels issus des corps militaires de soutien technique et administratif et des personnels civils devraient avoir été recrutés par transformation d'emplois d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie. Pour le PLF 2010, 600 emplois d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie seront transformés en 500 emplois civils et 100 militaires du corps de soutien.
De manière comparable, la police nationale verra la création de 672 emplois administratifs, techniques et scientifiques, en contrepartie d'une diminution du corps des commissaires et des officiers.
Cette diminution globale des effectifs intervient alors que de nouvelles missions des forces de sécurité impliqueront la mobilisation de moyens en personnels supplémentaires : il s'agit notamment, concernant les missions de la police nationale, du déploiement des unités territoriales de quartier (UTeQ) et des compagnies de sécurisation dans le cadre du plan Banlieues ; de la reprise des centres de rétention administrative actuellement gérés par la Gendarmerie; de la nouvelle police d'agglomération ; du plan de lutte contre les bandes et des brigades de protection des familles. Les forces de sécurité devront ainsi faire plus avec moins de moyens humains, c'est-à-dire améliorer leur productivité. Cette situation suscite l'inquiétude des syndicats de police, comme a pu le constater votre rapporteur.
En outre, certaines missions de sécurité et de soutien étaient assumées par les armées dans les départements et collectivités d'outre-mer. En application du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, les armées devraient se retirer de plusieurs de ces collectivités. Il reviendra aux forces de sécurité intérieure, et en particulier à la gendarmerie, de s'y substituer.
3. L'amélioration de la collaboration entre la police et la gendarmerie
Des gains d'efficience devront être recherchés du côté de l'amélioration de la collaboration entre la police et la gendarmerie.
Rappelons que le ministre de l'intérieur exerce depuis mai 2007, conjointement avec le ministre de la défense, la responsabilité de définir les moyens budgétaires de la gendarmerie et d'en assurer le suivi. La loi de finances pour 2009 a transféré la responsabilité du programme budgétaire « Gendarmerie nationale » au ministre de l'intérieur. La mission « Sécurité » qui était une mission interministérielle depuis sa création en 2005, est ainsi devenue une mission ministérielle à compter du 1er janvier 2009. Puis, la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 a notamment organisé le rattachement organique et fonctionnel de la gendarmerie nationale au ministre de l'intérieur.
Concrètement, le rapprochement entre les deux forces concerne notamment les forces mobiles de la police et de la gendarmerie nationales . La coordination nationale des forces mobiles est ainsi opérée au ministère de l'intérieur par l'unité de coordination des forces mobiles (UCFM) en liaison avec la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS) et la direction générale de la gendarmerie nationale.
Il existe également un rapprochement concernant les équipements des deux forces , davantage mutualisés grâce à la passation de marchés communs (un marché police/gendarmerie vient d'être attribué par la direction de l'administration de la police nationale dans le but de doter la gendarmerie ainsi que les services de la sécurité publique et les CRS d'un lanceur de balles de défense 40 mm ; de même des marchés sont en cours d'élaboration en matière de casques et d'équipements pare-coups). Par ailleurs, des tests nécessaires à la validation de nouveaux équipements police sont réalisés, à la demande de la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), au centre technique de la gendarmerie de Satory. Enfin, des exercices communs de formation ont été réalisés pour la première fois entre une compagnie CRS et un escadron mobile de gendarmes sur le site de Saint-Astier pendant trois jours au mois de février 2008. A cette occasion, un groupement opérationnel mixte police/gendarmerie a même été mis en oeuvre.
Toutefois, les syndicats de commissaires et d'officiers de police entendues par votre rapporteur ont, de manière unanime, fait état d'un décalage persistant entre, d'un côté, une volonté affichée de réforme et des discours qui insistent de plus en plus sur le rapprochement des deux forces de sécurité, et, de l'autre, un certain immobilisme sur le terrain où la collaboration, notamment opérationnelle, lorsqu'elle existe, continue à se faire de manière informelle plus que réfléchie et concertée. Ainsi, aucun rapprochement des forces mobiles de la police et de la gendarmerie n'a été engagé sur le plan des régimes horaire de travail, compte tenu de la persistance des statuts différents entre les deux forces.
4. La stabilité des crédits de fonctionnement et d'investissement
On observe une stabilité des crédits d'investissement et de fonctionnement pour la police nationale et une diminution pour la gendarmerie nationale. Les dépenses hors titre 2 ne représentent ainsi que 15,10 % des crédits de la mission, avec 2.312 millions d'euros demandés, en baisse globale de 0,88 %.
Concernant l'analyse de ces dépenses, une difficulté importante réside dans l'impossibilité de mettre en adéquation les moyens prévus par le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) avec ceux qui sont présentés dans le PAP pour 2010. En effet, les montants présentés dans la LOPPSI concernent l'ensemble des dépenses des forces de sécurité (incluant les dépenses de personnel) et ont déjà évolué depuis le dépôt du texte, tandis que les montants rattachés à la LOPPSI par le projet annuel de performance ne concernent que le fonctionnement et l'investissement.
Le projet de loi de finances pour 2010 prévoit pour la Police nationale l'ouverture de 1.177 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 1 038 millions d'euros en crédits de paiement en moyens de fonctionnement et d'investissement, contre respectivement 956 millions d'euros et 1.030 millions d'euros en 2009. Au sein de cet ensemble, selon le PAP, les crédits « LOPPSI » s'élèvent pour 2009 à 113,2 millions d'euros en autorisation d'engagement et 61 millions d'euros en crédits de paiement et atteindront en 2010 un montant de 279,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 127,5 millions d'euros en crédits de paiement.
Ces crédits doivent permettre de moderniser la police . Ainsi, au titre de la modernisation technologique menée en 2010, six projets seront lancés ou poursuivis : le développement de la vidéosurveillance et de son exploitation, l'équipement de véhicules de patrouilles avec le système de lecture automatique des plaques d'immatriculation (LAPI), l'acquisition d'outils dédiés à la lutte antiterroriste, le renforcement des moyens d'investigation technique et de lutte contre la cybercriminalité, la poursuite de l'équipement en radiolocalisation des véhicules, l'affirmation d'une police technique et scientifique par le biais de la modernisation des grands fichiers d'identification (FNAED et FNAEG) et la dématérialisation des ressources. En outre, les équipements de protection et de défense des fonctionnaires de police seront renforcés. Votre rapporteur reviendra sur ces différents projets.
S'agissant de la politique immobilière, les projets lancés en 2010 concernent en particulier le regroupement des unités de CRS dans les grandes agglomérations, des études pour la construction d'une nouvelle école nationale supérieure des officiers de police (ENSOP) et pour l'opération de relogement de la direction régionale de la Police judiciaire de la préfecture de Police. En outre, seront poursuivis les projets relatifs à la mise en place de nouvelles compagnies de sécurisation en zones sensibles, à la restructuration de la formation des agents avec, essentiellement, la réalisation des travaux préalables au transfert à Lognes de l'institut national de la formation des personnels administratifs, techniques et scientifiques (INFPATS) et à la modernisation de la police technique et scientifique avec le relogement de l'institut national de la police scientifique (INPS).
Pour la Gendarmerie nationale , le projet de loi de finances pour 2010 prévoit l'ouverture de 1.386 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 6,16 %) et de 1.274 millions d'euros en crédits de paiement (-2,26 %) en moyens de fonctionnement et d'investissement hors titre 2. Des montants de 252 millions d'euros en autorisations d'engagement et 111 millions d'euros en crédits de paiement sont rattachés par le PAP 2010 à la LOPPSI.
Ces crédits correspondent notamment à ce que le ministère qualifie de « saut technologique » (47 millions d'euros en autorisations d'engagement et 20 millions d'euros en crédits de paiement en 2009 ; 62 millions d'euros en autorisations d'engagement et 48 millions d'euros en crédits de paiement en 2010) : développement des capacités d'investigation par l'utilisation des nouvelles technologies, vidéosurveillance, amélioration des dispositifs de communication et renforcement de la protection des personnels en intervention.
Enfin, en matière d'immobilier, 141 millions d'euros en autorisations d'engagement et 3 millions d'euros en crédits de paiement étaient inscrits en 2009 ; 140 millions d'euros en autorisations d'engagement et 13 millions d'euros en crédits de paiement sont demandés pour 2010.