Projet de loi de finances pour 2010 : Sécurité - Immigration, asile et intégration

II. LA « CRISE » DE LA DEMANDE D'ASILE

La dépense liée à l'exercice du droit d'asile s'établit pour 2010 à 318 millions d'euros. Elle représente, comme en 2009, plus de 66 % des crédits du programme « Immigration et asile » .

Les dépenses liées au programme « Immigration et asile » dépendent étroitement d'un facteur exogène, le nombre de demandeurs d'asile, lié notamment à la situation des conflits armés dans le monde. Ce nombre, qui connaît de fortes fluctuations, relativement imprévisibles, a connu une croissance très forte en 2008 et 2009.

A. LA PRINCIPALE INQUIÉTUDE POUR LE BUDGET 2010

1. Une forte hausse au cours des deux dernières années

Dès la mise en oeuvre de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la demande d'asile (hors mineurs accompagnants) a suivi une évolution à la baisse, s'accélérant particulièrement en 2006 (-33,1 % par rapport à 2005). Cette baisse s'est poursuivie en 2007 mais à un rythme moindre (-14,1 % par rapport à 2006).

En 2008, la tendance s'est inversée et la demande d'asile a connu une augmentation de 14,4 % par rapport à 2007 . Au cours du premier semestre 2009, cette tendance à la hausse de la demande d'asile (hors mineurs accompagnants) semble confirmée (+25,7 % par rapport à la même période de 2008) . Si la tendance observée au cours du premier semestre 2009 se maintient, le nombre de demandes d'asile pourrait s'élever à 45 000 en 2009 et à 50 000 demandes en 2010.

Année	1ères demandes	Réexamens	Total demandes hors mineurs A	Demandes mineurs A	Total général
2003	52 204	2 225	54 429	7 564	61 993
2004	50 547	7 069	57 616	7 998	65 614
2005	42 578	9 488	52 066	7 155	59 221
2006	26 269	8 584	34 853	4 479	39 332
2007	23 804	6 133	29 937	5 583	35 520
2008	27 063	7 195	34 258	8 341	42 599
2009 (*)	15 844	2 923	18 767	3 572	22 339

2009 (*) Données provisoires sur 6 mois

Mineur A = mineur accompagnant

Source : MIIINDS

2. L'origine des demandeurs

L'origine géographique des demandeurs d'asile varie au fil des années. Parmi les 10 principaux pays de provenance des demandeurs, plusieurs reviennent de façon régulière : la Turquie, la République démocratique du Congo, la Serbie et le Kosovo, la Russie, Haïti, la Chine, l'Algérie et l'Arménie. Certains de ces flux sont présents depuis le début des années 80. D'autres sont nés plus tardivement, à la suite de la dislocation de la Yougoslavie et de l'URSS dans les années 90.

La demande d'asile algérienne obéit à une logique particulière. En dépit des liens de migration étroits entre notre pays et l'Algérie, la demande d'asile en provenance de ce pays est restée quasi insignifiante jusqu'au début des années 90. Au lendemain de l'annulation des élections de 1992 et de l'apparition des opérations terroristes dans ce pays, la demande a connu une croissance très forte pour atteindre son maximum entre 1999 et 2003 dans le cadre de l'asile territorial géré par le ministère de l'intérieur. Depuis l'instauration du guichet unique de l'asile devant l'Office en 2004, la demande d'asile algérienne s'est effondrée.

Il est également intéressant de noter que les nationalités des demandeurs d'asile varient selon les différents pays d'accueil. Ainsi la France ne fait pas partie, actuellement, des principaux pays de destination pour les étrangers en provenance des pays du Moyen-Orient. La demande d'asile irakienne est essentiellement concentrée en Allemagne et en Suède tandis que les Iraniens et les Afghans s'adressent dans leur très grande majorité au Royaume-Uni. Il convient cependant de rappeler à cet égard que la France a décidé d'accueillir sur son territoire plusieurs centaines de ressortissants irakiens menacés, déplacés ou réfugiés, avec une attention particulière pour les personnes appartenant à des minorités religieuses persécutées.

3. Une imprévisibilité budgétaire difficile à réduire

La prévision du ministère sur l'évolution du nombre de demandeurs d'asile, et la demande de crédits qui en résulte, semblent quelque peu optimistes. En effet, pour 2010, le ministère a retenu une hypothèse de stabilisation de la demande d'asile , se fiant à l'ébauche d'une tendance à la baisse au cours du deuxième semestre de 2009.

Votre rapporteur relevait déjà lors de son examen du PLF 2009 qu'un décret d'avance de 36 millions d'euros avait été nécessaire. Il s'avère que les crédits pour 2009 sont sous-dotés dans des proportions encore plus importantes, puisque les prévisions d'exécution pour l'année 2009 s'élèvent à 66 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence et 62 millions d'euros pour l'ATA contre 30 millions d'euros prévus en LFI 2009 pour chacune de ces lignes. Un décret d'avance a ainsi débloqué environ 70 millions d'euros pour clôturer le budget 2009. Notons d'ailleurs que la pratique des décrets d'avance dans ce domaine n'est pas apparue avec la création du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire et qu'elle existait déjà au sein du ministère de la santé et de la solidarité.

Or, il est probable que les crédits demandés pour 2010 sont à nouveau sous-évalués. Certes, le gouvernement tient compte de la forte hausse observée au cours de l'exercice précédent, qui se traduira nécessairement par une augmentation du nombre de demandeurs hébergés en CADA et de bénéficiaires de l'ATA. C'est pourquoi 1000 places de CADA supplémentaires sont prévues ainsi qu'une augmentation très forte des crédits de l'ATA qui passent de 30 millions d'euros (AE et CP) à 53 millions d'euros. Pour autant, l'hypothèse de stabilisation de la demande en 2010 conduit à demander une simple reconduction des crédits de l'hébergement d'urgence, qui se monteraient ainsi à 30 millions d'euros. Or, ces crédits seraient directement impactés par une nouvelle augmentation du nombre de demandes d'asile.

Les dispositifs d'aide aux demandeurs d'asile et leur coût

Conformément aux dispositions de la directive n° 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres, les mesures d'accueil des demandeurs d'asile comprennent des prestations de premier accueil et d'orientation, suivies soit d'une prise en charge globale en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) soit du versement de l'allocation temporaire d'attente (ATA), complétés si nécessaire par un hébergement dans le dispositif d'accueil d'urgence :

- Concernant le premier accueil, un montant de 2,6 M€ a été inscrit en LFI 2009 pour contribuer au financement de plates-formes d'accueil pour demandeurs d'asile : il s'agit de guichets uniques d'accueil régionaux ou départementaux, en charge de missions d'accueil, d'orientation, de premier accompagnement social et administratif, ainsi que de l'enregistrement et de l'instruction de la demande d'hébergement en CADA.

Ainsi, 28 plates-formes d'accueil ont été financées sur le programme 303, à hauteur de 25.000 € en moyenne par plate-forme, cette somme pouvant être augmentée dans les régions recevant des flux importants de demandeurs d'asile. Dans le cadre de la régionalisation de l'admission au séjour et du premier accueil des demandeurs d'asile, le financement de ces structures sera transféré à l'OFII en 2010 ;

- Le financement des 20 410 places de CADA (auxquelles s'ajoutent 246 places de transit et 33 places réservées aux mineurs isolés demandeurs d'asile) représente un coût prévisionnel de 195,6 M€ en 2009 (LFI) et 202,63M€ en 2010. La prise en charge en CADA comprend, outre l'hébergement, un accompagnement social, administratif et médical des personnes hébergées. Elle inclut également le versement d'une allocation mensuelle de subsistance, dans des conditions précisées dans l'arrêté du 31 mars 2008 portant application de l'article R. 348-4 du CASF. Le coût de cette allocation est inclus dans la dotation globale de financement de chaque centre, négociée au plan local sur la base d'un prix moyen journalier de référence de 25,90 € ;

- Par ailleurs, les demandeurs d'asile ayant accepté l'offre de prise en charge en CADA peuvent percevoir l'ATA (10,54 € par jour soit 316,20 € par mois en 2009, 10,67 € par jour soit 320,10 € par mois en 2010) en attendant qu'une place correspondant à leurs besoins soit disponible. Le coût de cette allocation est évalué à 30 M€ en LFI pour 2009 et 53 M€ en 2010 ;

- Les demandeurs d'asile peuvent également être pris en charge dans l'une des 4 222 places d'hébergement d'urgence, dont 1 500 relèvent d'un dispositif à gestion nationale, financées sur l'enveloppe de 30 M€ inscrite en LFI pour 2009 (même montant demandé pour 2010). Le prix moyen journalier de référence d'une place d'hébergement d'urgence est de 17,96 € en 2009. Il s'agit d'un coût théorique, qui ne tient compte ni des divers secours d'urgence (alimentaire, vestimentaire, etc.) qui représentent environ 13 % des dépenses d'urgence déconcentrées, ni des coûts réels, variables d'un département à l'autre. En outre, une enquête menée auprès des services déconcentrés en charge du suivi de l'hébergement d'urgence a fait apparaître une surévaluation du coût moyen journalier national d'une place d'hébergement d'urgence. Dans ce contexte, on estime à 14,52 € le coût moyen d'une place d'urgence en 2010 ;

- Enfin, la circulaire du 7 décembre 2006 définit les conditions d'attribution de l'aide au retour volontaire pour les étrangers en situation irrégulière ou en situation de dénuement. Ce dispositif peut notamment permettre d'offrir aux personnes déboutées de leur demande d'asile une perspective de réinstallation dans leur pays d'origine à la sortie du CADA. L'aide octroyée comprend la prise en charge des frais de voyage du demandeur d'asile et de sa famille, une aide individuelle à la préparation au départ, une aide financière d'un montant de 2 000 € par adulte, de 3 500 € pour un couple marié, puis de 1.000 € par enfant mineur jusqu'au troisième enfant et de 500 € à partir du quatrième.