B. UNE PRIORITÉ POUR LE MINISTÈRE : L'AMÉLIORATION DES OUTILS STATISTIQUES
a) Des données statistiques insuffisantes
Des statistiques fiables sur l'immigration tant régulière qu'irrégulière sont nécessaires aussi bien pour la conception, le suivi et l'évaluation des politiques publiques menées par le ministère, que pour l'information des institutionnels, du monde de la recherche, des médias et du grand public.
Concernant l'immigration régulière , l'informatisation des procédures de délivrance de titres de séjour en préfecture opérée en 1994 a certes permis d'améliorer le recensement des entrées, qui était auparavant effectué au moyen des statistiques établies par l'Office des migrations internationales (devenu en 2005 l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations puis en 2009 l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII)) et par l'OFPRA. Depuis, chaque préfecture est connectée à un registre national centralisé dénommé AGDREF (Application de gestion des ressortissants étrangers en France), créé par décret du 29 mars 1993, qui permet d'éviter les doubles comptes et de recueillir les données de façon identique.
Cette statistique de premiers titres, qui satisfait aux critères de comparabilité internationale, est complétée d'autres données pour appréhender les arrivées de mineurs qui ne sont pas détenteurs d'un titre de séjour : celles de l'OFII, pour les mineurs entrés au titre du regroupement familial, et celles du ministère de l'intérieur pour le nombre d'enfants accompagnant les femmes titulaires d'un titre de séjour.
Cependant, ces données sont insuffisantes . Comme le montrait un rapport parlementaire 8 ( * ) , les lacunes du fichier AGDREF tiennent notamment au fait qu'il ne recense pas toutes les entrées sur le territoire national, ignore les sorties, n'est pas suffisamment tenu à jour et n'a pas été conçu à des fins d'exploitation statistique. La tenue et le contenu du fichier AGDREF devaient donc être améliorés en prenant en compte la nécessité de l'utiliser, non seulement comme une application de gestion informatisée par les préfectures des dossiers individuels d'étrangers, mais également comme une source précieuse d'information sur les caractéristiques de la population étrangère entrée en France.
b) Le projet AGDREF 2
Un projet de refonte de l'application AGDREF, qui permettra de prendre en compte ces critiques, est actuellement en cours sous le nom d'AGDREF 2 . Dans l'attente de la mise à disposition de cette nouvelle application, une évolution d'AGDREF (AGDREF 1 bis) a été réalisée en 2009.
L'application AGDREF2 remplacera deux fichiers existants : d'une part AGDREF, d'autre part, l'application ELOI, créée par le décret n° 2007-1890 du 26 décembre 2007 codifié à l'article R.611-25 du CESEDA, qui traite de l'éloignement des étrangers se maintenant de manière irrégulière sur le territoire français.
Les principales améliorations attendues de la mise en place d'AGDREF2 sont :
- la prévention des fraudes documentaires et des usurpations d'identité, avec notamment l'introduction de la biométrie ;
- la vérification de la régularité du séjour des étrangers en France ;
- une meilleure information des services en vue de l'instruction des demandes d'acquisition de la nationalité française ;
- le suivi et la mise en oeuvre des mesures d'éloignement prévues au livre V du CESEDA.
L'application permettra également d'effectuer un traitement interministériel des dossiers des étrangers par les préfectures, avec un périmètre étendu aux consulats, services de police et unités de gendarmerie, opérateurs (OFII, OFPRA), caisses de sécurité sociale et Pôle Emploi.
Enfin, ce nouveau traitement devrait faciliter et fiabiliser la production de statistiques en matière de séjour et d'éloignement des étrangers en France, afin de constituer une véritable base de données statistique sur l'évolution des flux migratoires .
Un appel d'offres pour ce nouvel outil a abouti en novembre 2008 et les travaux de spécification ont débuté en janvier 2009. En parallèle, les nouveaux utilisateurs qui pourront accéder à AGDREF2 ont été consultés sur la pertinence des données de la future application : consulats, organismes sociaux, OFII, OFPRA, Pôle emploi, ainsi que la Direction Départementale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (DDTEFP). Le planning actuel d'AGDREF 2 prévoit une mise en oeuvre dans deux préfectures pilotes et un centre de rétention administratif en septembre 2010, puis une généralisation aux autres utilisateurs début 2011 . L'application délivrera alors des titres de séjour électroniques biométriques, produits par l'Agence nationale des titres sécurisés avec laquelle une convention a été signée en mai 2009.
c) Les pistes pour améliorer la connaissance de l'immigration irrégulière
L'évaluation statistique de l'immigration irrégulière est également nécessaire, notamment pour pouvoir mettre en perspective les chiffres annoncés pour les mesures d'éloignement :
|
2007 |
2008 |
2009
|
|
|
Mesures d'éloignement exécutées |
23 196 |
29 796 |
14 844 |
|
Mesures d'éloignement prononcées |
112 010 |
101 380 |
50 639 |
|
Non-admissions |
16 374 |
17 628 |
9 373 |
|
Refus d'embarquement |
746 |
748 |
347 |
Source :
Ministère de l'intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales, DCPAF
Ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, Service de la stratégie, Département des statistiques, des études et de la documentation
Le rapport déjà cité avait, à ce sujet, analysé les différentes méthodes disponibles pour évaluer l'immigration irrégulière : enquêtes auprès des employeurs présents dans les branches a priori les plus concernées par le travail illégal, comparaison de sources statistiques diverses (recensement, registres municipaux de population, fichiers des régimes de protection sociale, liste des enfants scolarisés...), utilisation de la méthode dite « résiduelle », bien connue aux États-Unis et en Grande-Bretagne et consistant à rapprocher des données, décalées dans le temps, relatives à l'importance de la population d'origine étrangère (mesurée par le recensement) et à évaluer l'immigration irrégulière en isolant les variations pouvant être expliquées par les flux de migrations régulières.
L'analyse des opérations de régularisation constitue un autre instrument d'évaluation de l'ampleur de l'immigration clandestine, même si des biais statistiques existent également.
Or, les tentatives d'application de ces méthodes en France ont été très rares .
Une autre approche, peut-être plus prometteuse, pourrait cependant être suivie, consistant à mener des enquêtes en population générale sur la base d'une absolue confidentialité. L'INSEE a en effet déjà élaboré des protocoles pour récolter par voie d'enquête des informations sensibles, de façon confidentielle et fiable. Ces protocoles prévoient de poser la question d'intérêt à une fraction aléatoire de l'échantillon enquêté. Cependant, une évaluation assez précise nécessiterait un échantillon très important. D'autre part, sur le plan juridique, une loi serait probablement nécessaire pour interdire toute possibilité de levée du secret statistique.
* 8 Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine, rapport de M. François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine, 2006.