III. LE DÉVELOPPEMENT ET L'AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, le programme n° 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement 68 ( * ) » est doté de 514,8 millions d'euros en AE, soit une baisse de 15,3 % par rapport à 2009 , et 633,5 millions d'euros en CP, en baisse de 3,1 %. Il comporte désormais cinq actions 69 ( * ) .
Votre rapporteur pour avis tient à souligner le rôle essentiel de ces dotations qui ont vocation à financer la construction de logements sociaux, la réhabilitation de ceux-ci étant aujourd'hui demandée aux bailleurs sociaux. Il reste persuadé que le logement social, outre son rôle majeur en matière de construction, de croissance verte et d'habitat durable, a acquis une fonction essentielle de solidarité vis-à-vis des Français qui ne peuvent se loger dans les conditions du marché actuel.
Dans ce contexte, il ne peut que regretter le désengagement progressif de l'État qu'il considère inacceptable, alors même que la mobilisation des opérateurs du logement social ne cesse de se confirmer et de s'amplifier et que les collectivités locales sont de plus en plus mises à contribution . Il rappelle que, s'adressant aux organismes HLM, le secrétaire d'État au logement et à l'urbanisme, M. Benoist Apparu reconnaissait lui-même 70 ( * ) que : « votre mobilisation n'a jamais faibli (...) votre parole n'a jamais fait défaut ».
A. LE PROGRAMME 135 EST DOMINÉ PAR LE FINANCEMENT DU LOGEMENT SOCIAL
1. L'action « Construction locative et amélioration du parc » regroupe l'essentiel des crédits du programme
Regroupant 95 % des crédits , cette action englobe les moyens consacrés par l'État au financement du logement locatif social, en dehors des zones urbaines sensibles comprises dans le périmètre d'intervention de l'ANRU. Ainsi 489,2 millions d'euros en AE et 607,9 en CP sont prévus en 2010. Cette action inclut également les aides destinées à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.
Votre rapporteur pour avis souligne donc que, depuis 2009, il s'agit presque exclusivement des subventions versées lors de la construction d'un logement locatif social puisque les aides à l'amélioration de l'habitat privé attribuées par l'ANAH sont désormais financées par un prélèvement sur les ressources de la PEEC, l'État continuant néanmoins à verser à l'Agence une subvention de fonctionnement s'élevant à 4,21 millions d'euros en 2010 contre 6 millions d'euros en 2009 71 ( * ) .
Comme votre rapporteur pour avis a eu l'occasion de l'indiquer précédemment, le « 1 % logement » devrait contribuer au financement de l'ANAH à hauteur de 480 millions d'euros par an en 2009, 2010 et 2011. Or ce versement accuse déjà un retard en 2009, puisque seulement 200 millions d'euros ont été versés à ce jour 72 ( * ) .
En 2010, la production de 110.000 logements locatifs sociaux nouveaux doit être financée (hors plan de relance de l'économie 73 ( * ) ), se décomposant en 58.000 prêts locatifs à usage social (PLUS), 20.000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et 28.600 prêts locatifs sociaux (PLS) agréés. Le nombre de logements à financer, hors ANRU, se répartissent selon le tableau suivant.
NOMBRE DE LOGEMENTS PRÉVUS POUR 2010 (HORS ANRU)
|
Budget Logement |
Plan de relance |
Ensemble |
|
|
PLUS |
58 000 |
7 500 |
65 500 |
|
PLAI |
20 000 |
7 500 |
27 500 |
|
PLS (Foncière incluse) |
32 000 |
15 000 |
47 000 |
|
TOTAL |
110 000 |
30 000 |
140 000 |
Source : USH.
Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en 2009, le nombre total de logements programmés en PLS était de 42 000, avant le plan de relance, ce qui démontre que l'objectif 2010 est plus modeste. Il remarque par ailleurs que le parc locatif social se voit attribuer en 2010, 480 millions d'euros en AE contre près de 550 millions d'euros en 2009 et regrette une telle baisse des crédits , car, comme le nombre de logements financés en PLUS et PLAI est identique à celui de 2009, ce sont donc les subventions unitaires moyennes qui seront revues à la baisse .
Selon les informations disponibles, le choix a été fait d'une baisse de la subvention unitaire du PLUS (de 2 700 euros à 1.000), du maintien de la subvention PLAI pour dégager quelques marges de manoeuvre, environ 30 millions d'euros, sur la surcharge foncière comme le montrent les tableaux suivants.
CALIBRAGE DE L'ENVELOPPE FONGIBLE DANS LE PLF 2010
|
Logements |
Subvention budgétaire moyenne |
Total en M€ |
|
|
PLUS |
58 000 |
1 000 |
58,0 |
|
PLAI |
20 000 |
12 000 |
240,0 |
|
PLS |
32 000 |
||
|
Surcharge foncière 74 ( * ) |
171,6 |
||
|
Offre nouvelle |
110 000 |
469,6 |
|
|
Réhabilitation |
0 |
0 |
0,0 |
|
Démolition |
1 360 |
2 500 |
3,4 |
|
Actions d'accompagnement (qualité de service, MOUS) |
7,0 |
||
|
TOTAL |
480,0 |
CALIBRAGE DE L'ENVELOPPE FONGIBLE DU PLF 2009
|
Logements |
Subvention budgétaire moyenne |
Total en M€ |
|
|
PLUS |
58 000 |
2 700 |
156,6 |
|
PLAI |
20 000 |
12 000 |
240,0 |
|
PLS |
42 000 |
||
|
Surcharge foncière |
143,0 |
||
|
Offre nouvelle |
120 000 |
539,6 |
|
|
Réhabilitation |
0 |
0 |
0,0 |
|
Démolition |
1 360 |
2 500 |
3,4 |
|
Actions d'accompagnement (qualité de service, MOUS) |
7,0 |
||
|
TOTAL |
550,0 |
En réalité, le mouvement d'érosion de la subvention unitaire du PLUS avait déjà été amorcé dans la programmation pour 2009, dans laquelle les dotations régionales (hors Ile-de-France) ont été établies sur la base d'un montant unitaire de subvention PLUS nettement moins élevé, de l'ordre de 1 500 euros, ce qui a permis de servir une enveloppe de surcharge foncière plus forte aux régions qui en sont consommatrices, principalement l'Ile-de-France. Ce cadrage budgétaire préfigure donc la contrainte de l'exercice de programmation pour 2010 . Votre rapporteur pour avis s'étonne, à cet égard, de voir l'État diminuer sa participation alors même qu'il demande de développer le logement social .
Il tient également à faire observer que l'effort national en faveur du logement (soit 34,9 milliards d'euros) ne concerne que très marginalement le logement social contrairement aux idées reçues . En effet, les avantages fiscaux en faveur de la production de logements sociaux ne devraient représenter que 1,53 milliard d'euros en 2010 de l'effort global . Les deux plus significatifs sont le taux réduit de TVA 75 ( * ) pour certaines opérations portant sur les logements sociaux (750 millions d'euros) et l'exonération d'impôt sur les sociétés pour les organismes HLM et les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC, 700 millions d'euros). A titre de comparaison, à eux seuls les dispositifs d'aide à l'investissement locatif représenteront une dépense de 665 millions d'euros en 2010 , un chiffre en constante augmentation 76 ( * ) .
2. L'action « Soutien à l'accession à la propriété »
Au titre du soutien à l'accession à la propriété, seule une subvention de 4,7 millions d'euros (AE=CP) pour couvrir les frais de gestion du dispositif de la société de gestion du fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (SGFGAS) est prévue.
Le prêt à taux zéro (PTZ) qui arrive à échéance le 31 décembre 2009, est prolongé jusqu'à fin 2012 . Son doublement est maintenu jusqu'en juin 2010, une majoration de 50 % étant accordée au deuxième semestre 2010 77 ( * ) . Votre rapporteur pour avis souligne qu'aucune dépense budgétaire n'est prévue au titre des PTZ puisque depuis 2005, il s'agit d'un crédit d'impôt , à destination des banques distributrices, qui compense l'absence d'intérêt et dont le montant est estimé à 900 millions d'euros de dépenses fiscales en 2010 contre 650 millions d'euros en 2009.
Parmi les autres dépenses fiscales destinées au soutien de l'accession à la propriété, figure le crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunt dont la disposition la plus favorable s'applique pour les logements classés bâtiments basse consommation (BBC 78 ( * ) ). La dépense fiscale relative à ce crédit d'impôt pour les intérêts d'emprunt est estimée à 1,5 milliard d'euros en 2010 contre 1,05 milliard d'euros en 2009.
Votre rapporteur pour avis estime que la promotion de l'accession sociale à la propriété doit constituer une priorité dans les années à venir et se félicite de la mise en place en 2009 d'un observatoire spécifique sur cette question.
3. L'action « Lutte contre l'habitat indigne »
Cette action est une « coquille vide » puisque la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a transféré le financement de la lutte contre l'habitat indigne à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH). Le financement de cette politique repose donc désormais intégralement sur des ressources extra-budgétaires.
4. L'action « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction »
Pour 2010, cette action est dotée de 7,7 millions d'euros en AE et en CP . Ces fonds servent à assurer le financement de risques contentieux et de certaines études et recherches en matière de qualité de la construction (volet « bâtiments » ou aspects sanitaires du Grenelle de l'environnement, accessibilité des personnes handicapées, protection contre l'incendie, etc.).
Votre rapporteur pour avis rejoint ici l'analyse de la commission des finances qui relève que « le projet de budget prévoit la stabilité de la dotation pour frais de contentieux (soit 700 000 euros) sans tenir compte des risques liés au contentieux propre au droit au logement opposable » (DALO).
5. L'action « Soutien »
Cette action, dotée pour 2010 de 13,2 millions d'euros en AE et CP regroupe les crédits nécessaires au financement des actions support dédiées à la politique du logement : études, communication, formation, frais de déplacement de la direction générale du logement, de l'aménagement et de la nature (DGALN), dépenses informatiques. Cette action comprend également les crédits de fonctionnement pour la mise en oeuvre du DALO en vue du financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation.
* 68 Le principal changement de périmètre concerne les crédits des personnels chargés de la politique du logement, transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».
* 69 La sixième action «Délégués du préfet dans les quartiers », création du projet de loi de finances pour 2009 n'existe plus dans le programme n° 135 en 2010. Son contenu dépend désormais de la mission « Solidarité et intégration ».
* 70 Lors du Congrès de l'USH à Toulouse, le 17 septembre dernier.
* 71 Cette diminution est justifiée par le Gouvernement notamment par le transfert de 20 ETP vers le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ».
* 72 L'échéancier fixé par l'arrêté du 12 août 2009 prévoyait : 240 millions d'euros versés le 27 août, 120 millions d'euros versés le 15 septembre et 120 millions d'euros versés le 15 octobre.
* 73 Le plan de relance de l'économie prévoit un programme exceptionnel de construction de 70 000 logements sociaux, qui s'ajoute à l'achat par les bailleurs sociaux de 30 000 logements en VEFA (vente en état futur d'achèvement). Cela doit permettre d'accroître le nombre de logements sociaux (30 000 logements « PLUS » et « PLAI » et 30.000 logements « PLS privés ») dans le cadre d'opérations d'investissement locatif. En outre, 10.000 logements intermédiaires doivent être réalisés par la Caisse des dépôts et consignations.
* 74 Les crédits budgétés au titre de la « surcharge foncière » sont destinés à l'implantation de logements sociaux dans les zones tendues où les coûts d'achat ou d'aménagement des terrains sont élevés. Le mécanisme consiste à subventionner la partie de la charge foncière de l'opération (en neuf) ou du prix de revient de l'opération (en acquisition de logements existants) qui dépasse une valeur de référence. En 2008 environ 17 000 logements en ont bénéficié, soit environ 17 % des logements sociaux financés.
* 75 L'aide de l'État représentée par la TVA à 5,5 % représente 810 millions d'euros (60 millions d'euros pour les terrains et 750 millions d'euros pour les travaux
* 76 Ils représentaient une dépense fiscale de 394 millions d'euros en 2007, 545 millions d'euros en 2008 et 605 millions d'euros en 2009.
* 77 Toutefois, dès le 1 er janvier 2010, les plafonds d'opérations pris en compte pour le calcul du PTZ diminuent de 10 % en zone C.
* 78 Réduction d'impôt correspondant à 40 % des intérêts d'emprunt pendant 7 ans pour tous les investissements réalisés de 2009 à 2012. Le taux est réduit graduellement sur la période 2010-2012 pour les logements neufs qui ne répondent pas à la norme BBC, norme environnementale obligatoire pour toutes les constructions neuves à compter de 2013. A partir de 2013, la réduction de 40 % sur 7 ans sera acquise pour les logements respectant une norme encore plus contraignante, bâtiments à énergie positive (BPOS).