B. L'ACCENT MIS SUR LES AIDES À L'ACCÈS AU LOGEMENT
1. Une augmentation conjoncturelle des crédits liée à la crise
Le programme n° 109 « Aide à l'accès au logement » retrace l'ensemble des aides à destination des ménages , qu'elles soient directes ou indirectes. Il comprend deux actions, l'une consacrée aux aides personnelles et l'autre aux subventions pour les associations agissant dans le domaine du logement.
Pour 2010, 5,37 milliards d'euros (AE=CP) sont prévus à ce titre, soit une augmentation de 8,6 % par rapport à 2009. Dans un contexte de crise économique qui impacte directement le nombre de demandeurs d'emploi, les situations de chômage ouvrant droit à une aide au logement majorée 51 ( * ) , votre rapporteur pour avis prend acte d'une telle augmentation . Toutefois, il estime qu'il convient de faire preuve d'honnêteté en la matière . En effet, l'affirmation selon laquelle le budget consacré aux aides au logement augmente doit immédiatement être relativisée puisque cela résulte surtout d'un appauvrissement de nos concitoyens.
La contribution budgétaire de l'État au financement des aides personnelles au logement, à travers la dotation au Fonds national d'aide au logement (FNAL), mobilise 5,36 milliards d'euros , soit 99,8 % des crédits de ce programme alors que les subventions accordées annuellement aux associations spécialisées 52 ( * ) dans le domaine du logement ne représenteront que 8,7 millions d'euros soit 0,2 % des crédits.
Si la dotation de l'État inscrite dans ce programme doit assurer l'équilibre des dépenses et des recettes du FNAL, votre rapporteur pour avis reste inquiet quant à l'avenir du financement 53 ( * ) des aides puisqu'une partie de celui-ci provient des cotisations des employeurs, amenées à décroître sous l'impact du ralentissement économique .
Il observe d'ailleurs que la marge de manoeuvre du Gouvernement sur les dépenses d'aides au logement est presque nulle puisqu'elles sont déterminées par les conditions d'octroi et les barèmes fixés par la réglementation. Si une actualisation des barèmes aura bien lieu en janvier 2010, comme chaque année 54 ( * ) , plus que l'actualisation du barème, c'est, selon lui, le nombre de bénéficiaires et l'évolution de leur revenu qui vont surtout peser sur le montant des aides versées.
A cet égard, votre rapporteur pour avis ne peut que rejoindre l'analyse de la commission des finances du Sénat qui relève que « les reports de charge sont devenus systématiques et les montants en cause s'accumulent en raison des sous-estimations régulières des dépenses d'aides personnelles ». La dette de l'État envers le FNAL s'élève ainsi en 2009 à plus de 200 millions d'euros.
2. Des aides aujourd'hui indispensables pour nombre de nos concitoyens
Depuis une vingtaine d'années, la part des dépenses consacrées au logement a augmenté, cette hausse étant particulièrement nette en France puisqu'elle représente 26 % du budget des ménages en 2005 contre 14 % en 1988 . S'il établit une corrélation entre l'augmentation de la part des dépenses de logement et l'amélioration des conditions de vie qui permet de mieux entretenir les logements et d'investir dans des habitations plus respectueuses de l'environnement, il n'en demeure pas moins que l'élévation du coût du logement est aujourd'hui durement ressentie par les ménages (69 % en 2008 contre 52 % trente ans plus tôt) qui s'imposent des restrictions sur d'autres postes de dépenses.
En 2008, plus de 6,3 millions de ménages ont bénéficié d'une aide personnelle au logement , leur permettant ainsi de réduire, dans le secteur locatif comme dans le secteur de l'accession, leurs dépenses de logement (loyers ou mensualités d'emprunt et charges). En ces temps d'interrogation sur le pouvoir d'achat, le logement est devenu un critère pertinent pour mesurer les disparités de conditions de vie entre les ménages les plus aisés et les plus modestes puisque cette dépense représente en France 32,6 % du budget des ménages les plus pauvres (les 20 % de la population disposant du revenu le plus faible) contre 22,8 % du budget des plus riches (les 20 % du haut de l'échelle des revenus).
Il existe aujourd'hui trois types d'aides personnelles au logement : l'allocation de logement à caractère familial (ALF), l'allocation de logement à caractère social 55 ( * ) (ALS), et l'aide personnalisée au logement 56 ( * ) (APL). Seules l'ALS et l'APL relèvent d'un financement au titre du programme n°109, l'ALF étant financée par le fonds national des prestations familiales (FNPF).
LES BÉNÉFICIAIRES DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT AU 31 DÉCEMBRE 2008
(en milliers)
|
APL |
ALS |
ALF |
Ensemble |
|
|
Locatif (hors foyers) |
2 190 |
1 954 |
998 |
5 142 |
|
Foyers |
240 |
317 |
< 1 |
558 |
|
Total locatif |
2 430 |
2 271 |
998 |
5 700 |
|
Accession à la propriété |
190 |
74 |
352 |
615 |
|
Total |
2 620 |
2 344 |
1 350 |
6 315 |
Source : Statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA.
On relève que les locataires représentent plus de 90 % des bénéficiaires , avec une majorité de ménages logés dans le parc non conventionné (57 %) qui bénéficient des allocations logements. Les ménages hébergés en foyers 57 ( * ) représentent près de 10 % des locataires aidés soit 558 000 bénéficiaires alors que les étudiants, avec plus de 680 000 bénéficiaires, représentent environ 12 % des locataires percevant une aide au logement.
On note également que les aides personnelles au logement restent centrées à la fois sur les petits ménages , soit 3,7 millions de ménages en France, composés d'une personne seule ou d'un couple sans enfant (soit 60 % des bénéficiaires). Les personnes âgées de plus de 65 ans constituent aussi une part importante (17 % des bénéficiaires) ainsi que les ménages à revenus très modestes puisque près de 80 % des ménages ont un revenu inférieur au SMIC.
Ces aides, qui varient de façon très étroite en fonction des ressources des bénéficiaires, figurent parmi les aides sociales les plus redistributrives . Le projet annuel de performances indique ainsi que « leur barème dégressif conduit à une diminution de l'aide quand les revenus augmentent, sans pour autant induire un effet de seuil. Par ailleurs, leur ciblage social est très marqué puisque 76 % des ménages locataires bénéficiaires ont des revenus inférieurs au SMIC et 99 % inférieurs à 2 fois le SMIC ».
Dans un contexte de crise économique sans précédent, votre rapporteur pour avis est plus que jamais persuadé de l'importance des aides personnelles au logement qui permettent d'encourager l'accès et le maintien dans le logement, des ménages ayant des revenus moyens ou faibles, qu'il s'agisse du secteur locatif ou de l'accession à la propriété.
* 51 Lorsque le bénéficiaire d'une aide personnelle au logement perd son emploi et se trouve en situation de chômage de plus de deux mois, l'aide est recalculée en effectuant un abattement de 30 % sur les revenus d'activité perçus au cours de l'année n-1. Cet abattement permet de prendre en compte immédiatement la diminution de ressources.
* 52 Il s'agit du réseau composé de l'Association nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL).
* 53 Ce fonds est alimenté par différentes recettes : les contributions des régimes de prestations familiales et de la caisse centrale de mutualité sociale agricole ; le produit des prélèvements mis à la charge des employeurs en application de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale.
* 54 Depuis la loi DALO, les différents plafonds de loyer, de mensualité et le forfait de charges sont indexés sur la variation de l'IRL, ainsi que le minimum à charge du locataire.
* 55 L'ALS a été créée par la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans). Elle a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1 er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.
* 56 L'APL créée par la loi n° 77-1 du 3 janvier 1977, est versée aux occupants des logements dits conventionnés.
* 57 Foyers de personnes âgées, de travailleurs migrants, de personnes handicapées, résidences universitaires, etc.