3. Un taux de consommation des crédits variable selon les actions
La rapidité de mise en oeuvre de la relance se mesure à travers le taux de consommation des crédits à une date donnée (rapport entre les crédits engagés ou payés et le total des crédits ouverts en loi de finances).
TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DU PLAN DE RELANCE AU 3 ème TRIMESTRE 2009
Source : rapport du 3ème trimestre sur la mise en oeuvre du plan de relance, ministère chargé de du plan de relance
On constate que la vitesse de mise en oeuvre du plan de relance est satisfaisante dans son ensemble, avec un taux de consommation effective des crédits ouverts sur 2009 de 78 % à la fin septembre, soit 22 milliards sur les 29 milliards prévus.
Source : rapports des 2 ème et 3ème trimestres sur la mise en oeuvre du plan de relance, Ministère chargé de du plan de relance
Ce bon bilan d'ensemble masque pourtant des résultats partiels contrastés.
• Les actions du plan de relance non
incluses dans la mission « Plan de relance de
l'économie » affichent un taux de consommation des
crédits supérieur à 1
. Les dépenses
générées par ces actions ont donc été
supérieures aux prévisions de dépenses initiales. Dans le
détail, on note en particulier :
- le succès des mesures de remboursements des dettes fiscales en faveur des entreprises, en particulier du remboursement des reports en arrière de déficit d'IS dont le coût final s'élève à 3,9 milliards d'euros alors que la dépense prévue était de 1,8 milliard ;
- le succès du versement anticipé du FCTVA pour les collectivités territoriales s'engageant dans un effort d'investissement : 19 540 collectivités 8 ( * ) ont ainsi adhéré au dispositif en s'engageant à investir 54,5 milliards d'euros . Si cet objectif était atteint, cela représenterait, pour 2009, un investissement en progression de 19 milliards par rapport à la référence 2004-2007 et de 8 milliards par rapport à 2008. En réalité (voir encadré ci-dessous), pour avoir droit au versement anticipé de FCTVA, il suffit que les collectivités qui s'engagent investissent 1 euro de plus que la moyenne des investissements sur la période de référence, à savoir 35 milliards d'euros. Selon toute vraisemblance, c'est ce montant de 35 milliards qui devrait être atteint en fin d'année et non pas 54 milliards 9 ( * ) . Cela reste toutefois une très bonne performance dans un contexte de forte récession et cela confirme le rang de premier investisseur public des collectivités. Même sur la base de l'objectif minimum de 35 milliards d'euros, l'avance du versement du FCTVA a donc bien eu un effet de levier positif sur l'investissement des collectivités et ce pour un surcoût cumulé sur deux ans nul pour les finances de l'Etat (puisque les sommes versées en 2009 ne le seront pas en 2010).
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L'AVANCE DU VERSEMENT DU FCTVA : UNE APPLICATION DES SANCTIONS MESURÉE ET UNE RECONDUCTION EN 2010 Le FCTVA a pour objet de compenser de manière forfaitaire la TVA acquittée par les collectivités territoriales sur leurs dépenses réelles d'investissement. Le FCTVA résulte de l'application d'un taux de compensation de 15,482 % appliqué sur les dépenses éligibles de la pénultième année. Les dépenses engagées en année N donnent donc lieu au versement du FCTVA en N+2. La LFR de février 2009 a modifié les délais de versements pour les collectivités qui s'engagent, avant le 1er avril 2009 et, après autorisation de leur assemblée délibérante, par convention avec le représentant de l'État dans le département, sur une progression de leurs dépenses réelles d'équipement en 2009 supérieure à la moyenne de leurs dépenses d'équipement de 2004, 2005, 2006 et 2007. Ainsi, en 2009, pour ces bénéficiaires, les dépenses réelles d'investissement éligibles de 2007 s'ajoutent à celles afférentes à l'exercice 2008 pour le calcul des attributions du FCTVA . Pour éviter les comportements opportunistes, une collectivité qui ne respecte pas l'engagement contracté auprès de l'Etat est de nouveau soumise, dès 2010, aux délais « normaux » de versement de FCTVA. Elle ne perçoit donc aucun versement à ce titre en 2010, la compensation des dépenses d'investissement de 2008 ayant déjà donné lieu à attribution en 2009. Il y avait un risque que cette « sanction » pénalise injustement des collectivités ayant véritablement cherché à tenir leurs engagements d'investissements en 2009 sans pour autant y parvenir complètement du fait des délais de mise en oeuvre des projets et de mandatement des paiements. Cependant, dans son discours du 18 novembre devant le Congrès des Maires et des Présidents de Communautés de France, le Premier ministre a indiqué que le dispositif initialement prévu serait assoupli. L'engagement de la collectivité sera considéré comme respecté dès lors que les restes à réaliser des investissements engagés en 2009 seront suffisants : il n'y aura donc pas uniquement prise en compte des paiements mandatés mais de la somme entre paiements mandatés et restes à réaliser. Par ailleurs, les collectivités qui n'ont pas pu s'engager en 2009 sur un accroissement de leurs investissements pourront le faire en 2010, car le versement conditionnel anticipé du FCTVA sera reconduit en 2010. Votre rapporteur pour avis se félicite de cette initiative du Premier ministre. |
• L'exécution des mesures
figurant dans la mission « Plan de relance de
l'économie » est quant à elle un peu plus lente, voire
décevante pour un certain nombre d'actions. L'engagement des
dépenses, à la fin du troisième trimestre,
représente en effet environ 60 % de l'enveloppe initialement
disponible.
- Le programme n° 315 - Programme exceptionnel d'investissement public affiche un taux de consommation des autorisations d'engagement de près de 70 %. Sachant que mettre en oeuvre des projets d'investissements immobiliers ou d'infrastructures est toujours très complexe, avoir engagé près de 3 milliards de dépenses d'investissement en seulement six mois est donc un résultat qui mérite d'être salué . La totalité des crédits devraient même être engagés d'ici à la fin de l'année, hormis un solde de 50 millions d'euros sur l'action « Enseignement supérieur et recherche ». Dans un pays dont on dénonce souvent les lourdeurs bureaucratiques, c'est un résultat qui était loin d'être acquis par avance.
- L'exécution des actions du programme n° 316 - Soutien exceptionnel à l'activité économique et à l'emploi est quant à elle beaucoup moins satisfaisante. Le taux de consommation des autorisations d'engagement y atteint en effet à peine 52 %, avec un succès contrasté selon les actions. Néanmoins, plusieurs actions devraient monter en puissance au cours du dernier trimestre 2009, de sorte que le taux de consommation des crédits sur ces actions atteindra au final un niveau satisfaisant (c'est le cas en particulier des mesures dans le domaine des politiques de l'emploi).
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LE TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME N° 316 AU 3 ÈME TRIMESTRE 2009 : UN NIVEAU MÉDIOCRE, DES RÉSULTATS CONTRASTÉS - La prime à la casse a connu un grand engouement. Le nombre de ventes de véhicules en ayant bénéficié a dépassé 500 000 au cours du mois de novembre, pour une dépense d'un demi-milliard d'euros. Le doublement de la prime par certains constructeurs, l'entrée en action rapide du dispositif dès janvier, une communication réussie et la synergie avec d'autres dispositifs d'incitation (bonus écologique) contribuent à expliquer ce phénomène. - Le versement de CESU pré-payés par l'Etat a également bien fonctionné, la mesure étant techniquement facile à mettre en oeuvre. - L'aide à l'embauche pour les TPE a connu un démarrage lent. Seuls 12% des crédits étaient consommés à la fin du 3 ème trimestre 2009. Ce chiffre devrait connaître une forte hausse en fin d'année en raison du mode de versement de l'aide (paiement au trimestre échu) pour se situer au final vers 50 %, ce qui est malgré tout encore faible. Dans une période de contraction violente de l'activité et de l'emploi, une mesure de soutien aux embauches nouvelles avait cependant peu de chances de connaître un succès immense, de sorte ce demi-échec n'est finalement guère étonnant. Dans sa philosophie, cette mesure est plus appropriée pour accompagner le retour à la croissance que pour répondre à la phase aiguë de la crise. Il est donc heureux qu'elle soit reconduite en 2010. À noter qu'une partie du solde de l'action (165 millions d'euros sur 700) devrait « basculer » sur la prime à la casse pour financer le succès de cette dernière. - Le taux de consommation des crédits de l'action relative à la politique active de l'emploi s'établit à moins de 10 % à la fin septembre, ce qui est bas alors même que l'année 2009 a vu le taux de chômage augmenter de plus de 20 %. Plusieurs raisons expliquent cette lenteur de mise en oeuvre : alors que le plan de relance a été élaboré fin 2008, les mesures dans le domaine de l'emploi datent seulement du mois de février et même, pour le plan jeunes, d'avril 2009. Il a ensuite fallu écrire les textes règlementaires qui créent les dispositifs envisagés, ce qui a pris quelques semaines supplémentaires. Cette partie du plan de relance n'est donc pleinement opérationnelle que depuis cet été. Depuis lors, cependant, les choses s'accélèrent. Le taux de consommation des crédits est en effet passé de 10 % fin septembre à 30 % fin novembre et le ministère prévoit qu'il atteindra 85 % à la fin de l'année. Les choses finissent donc mieux qu'elles n'ont commencé. - La mesure d'augmentation exceptionnelle du montant des avances sur marchés publics de l'Etat ressemble elle-aussi à un demi-échec, puisque seulement 451 millions d'euros sur un total de 1 milliard ont été utilisés. Cela tient au fait que les services du gouvernement ne disposaient pas, début 2009, de tous les renseignements utiles pour définir l'enveloppe des crédits nécessaires au financement de la mesure. En particulier, ils ne connaissaient pas la part respective des avances infra-annuelles (l'Etat paye par exemple une avance en février sur un règlement définitif qui intervient en octobre) et pluriannuelles (l'Etat paye en 2009 une avance sur un règlement final qui intervient en 2010). Or, c'est seulement pour financer l'augmentation du montant des avances pluriannuelles qu'il est nécessaire de prévoir une ouverture de crédits supplémentaire en loi de finances. Ne pouvant distinguer entre les unes et les autres, les services du gouvernement ont défini une enveloppe de manière trop large. 1 milliard d'euros a ainsi été prévu alors que 500 millions auraient suffi en réalité. - Les crédits destinés au financement des PME ne devraient pas non plus être consommés à plus de 50 %. L'enveloppe initialement prévue (1,04 milliard d'euros) était sans doute surdimensionnée par rapport aux besoins réels. Destinés à garantir les dettes contractées par les PME ou à réaliser des prises de participation dans le capital de certaines entreprises, ces crédits ne sont en effet pas dépensés automatiquement, mais au fur et à mesure des besoins. Ainsi, l'utilisation des crédits destinés au financement du dispositif CAP+ est par nature hypothétique, puisque ces crédits ont pour but de couvrir les risques de défaillance des entreprises bénéficiant d'un crédit interentreprises. Ces sommes ne sont donc dépensées qu'en cas de défaillance effective. Dans les faits, les défaillances constatées n'ont pas rendu nécessaire (fort heureusement) la consommation de l'enveloppe de 200 millions prévue par les pouvoirs publics. Au bout du compte, il est même probable que l'Etat sera bénéficiaire dans l'opération puisque la couverture-crédit qu'il accorde est rémunérée. La dotation de 25 millions d'euros que l'Etat devait verser à la Société de caution mutuelle de l'artisanat et des activités de proximité (SIAGI 1) ) pour soutenir son activité se révèle elle-aussi inutile, de sorte que la somme ne devrait pas être dépensée. Enfin, l'enveloppe de 815 millions d'euros prévue pour renforcer les moyens d'intervention d'OSEO n'a été engagée qu'à hauteur de 517 millions et n'a donné lieu qu'à 289 millions de paiements effectifs. En particulier, les 240 millions d'euros de subvention à OSEO pour financer les prêts aux équipementiers et sous-traitants de la filière automobile ne seront pas utilisés. Là encore, ce n'est qu'à moitié étonnant. Ce sont les besoins de financement des entreprises qui commandaient l'utilisation des crédits inscrits dans la mission. Or, les périodes de récession sont des périodes où les projets d'investissement sont rares non pas simplement parce que les financements sont difficiles à obtenir mais parce que les entreprises gèlent leurs projets de développement. 1. La SIGI est la société de caution mutuelle de l'artisanat et des activités de proximité. |
- L'exécution du programme n° 317 - Effort exceptionnel en faveur du logement et de la solidarité révèle un état d'avancement globalement satisfaisant (71 % des AE mises en oeuvre), mais variable selon les dispositifs considérés, le taux de consommation des AE s'échelonnant de 3 à 100 %.
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LE TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME N° 316 : UNE BONNE PERFORMANCE D'ENSEMBLE MALGRÉ QUELQUES RÉSULTATS DÉCEVANTS - Les mesures de solidarité (actions 5,6 et 7) ont permis d'injecter rapidement dans le circuit économique des sommes importantes. Les versements au titre de la prime de solidarité active dépassent même les prévisions initiales (880 millions d'euros consommés par rapport à une enveloppe initiale de 760 millions). Il en va de même pour la prestation familles modestes (464 millions d'euros déboursés par rapport à une enveloppe de 450 millions). - Les mesures dans le domaine du logement (soutien à la construction, accélération de la rénovation urbaine) ont été longues à démarrer mais montent en puissance sur le deuxième semestre. - Le taux de consommation sur l'action « hébergement et structures d'accueil » est bas (16 % fin novembre) mais cela se comprend aisément : les crédits concernés financent en effet des dispositifs qui fonctionnent surtout en hiver. Or, le plan de relance est entré en action à la fin de l'hiver 2009. Il est donc envisagé de reporter sur 2010 le solde des crédits sur cette action pour financer les besoins d'hébergement d'urgence de l'année 2010. |
Au total, hors FSI, et après prise en compte des mouvements de crédits internes aux programmes de la mission, c'est environ 1,1 milliard d'euros, soit un peu moins de 10 % des crédits ouverts sur la mission « Plan de relance de l'économie » en 2009, qui ne devraient pas être consommés cette année.
Cette sous-consommation de la mission « Plan de relance » pour 2009 ne se traduit cependant pas par une moindre injection de crédits dans l'économie française par rapport aux objectifs initiaux du plan de relance, car elle est compensée par le dépassement des prévisions dans l'exécution des mesures fiscales du plan : ces dernières ont coûté 13,8 milliards d'euros pour une dépense prévisionnelle de 9 milliards.
Un bilan consolidé des diverses actions du plan de relance, prenant en compte également l'amortissement accéléré et le doublement du prêt à taux zéro, fait apparaître en définitive une injection de crédits dans l'économie, hors FSI et hors investissement des entreprises publiques, supérieure de plus de1 milliard d'euros environ aux prévisions initiales.
* 8 23 régions, 90 départements, 17 183 communes et 73 collectivités d'Outre-Mer.
* 9 Fin novembre, le montant d'investissement réalisé est de 30 milliards (45 % des collectivités engagées ont déjà atteint le seuil requis, mais 25 % d'entre elles n'ont toujours pas fait la moitié du chiffre minimum qu'elles doivent atteindre).