C. UNE SITUATION COMPLEXE À GÉRER POUR PÔLE EMPLOI
Pôle emploi, nouvel opérateur issu de la fusion de l'ANPE et des Assedic, a été créé officiellement le 1 er janvier 2009. Sur le plan opérationnel, la fusion n'est cependant pas encore complètement achevée ; sa mise en oeuvre a été compliquée par l'afflux de demandeurs d'emploi en cours d'année, la nouvelle institution ayant dû faire face à un important surcroît d'activité alors qu'elle était en phase de réorganisation.
1. Pôle emploi a traversé une passe difficile au premier semestre
Pendant les premiers mois de 2009, Pôle emploi a dû procéder à l'inscription de 90 000 demandeurs d'emploi supplémentaire chaque mois, tout en menant à bien sa réorganisation. C'est en particulier pendant cette période que les nouvelles équipes de direction ont été constituées. Cette situation a été facteur de tensions et de retards, que l'opérateur a réussi à surmonter, notamment en renforçant ses effectifs.
? Plusieurs indicateurs indiquent que Pôle emploi a eu du mal à faire face à l'augmentation brutale de sa charge de travail au premier semestre :
- sa plate-forme téléphonique, le « 3949 », a été saturée : en juillet 2009, 60 % seulement des appels permettaient d'entrer en contact avec un opérateur ;
- le taux de décisions d'indemnisation prononcées en moins de quinze jours a oscillé autour de 82 % au cours du premier semestre, alors que l'objectif de la direction est d'atteindre un taux de 100 % ;
- le nombre de dossiers d'indemnisation en instance en fin de mois a fortement augmenté pour atteindre 60 000 au mois de mai et 65 000 au mois de juillet.
? Pôle emploi a réagi en recrutant du personnel supplémentaire et en lançant un vaste appel d'offres auprès des opérateurs privés de placement.
Le jour de sa création, l'opérateur comptait 42 972 agents, en équivalent temps plein, régis pour certains par le code du travail, pour d'autres par un statut de droit public, ce qui en faisait déjà le premier établissement public national par l'importance de ses effectifs.
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Les effectifs de Pôle emploi au 1 er janvier 2009 |
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ETPT |
Droit public |
Droit privé |
TOTAL |
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CDI |
23 190 |
15 271 |
38 461 |
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CDD |
1 142 |
2 000 |
3 142 |
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Contrats aidés |
0 |
1 369 |
1 369 |
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TOTAL |
24 332 |
18 640 |
42 972 |
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ETPT : équivalent temps plein travaillé |
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A l'été 2009, 1 840 agents supplémentaires ont été recrutés, 1 000 en CDI et 840 en CDD. Pour améliorer l'efficacité des procédures d'inscription et d'indemnisation, une partie de ces agents a suivi, dès le mois d'août, une formation intensive de vingt-cinq jours afin de pouvoir être opérationnels dès la rentrée.
En outre, 500 personnes ont été recrutées en CDD à l'occasion de la mise en place de plateformes téléphoniques régionales et 500 autres ont été embauchées en contrats aidés pour assurer l'accueil physique des demandeurs d'emploi et animer les sites.
Enfin, un appel d'offres a été lancé, en avril 2009, auprès des opérateurs privés de placement afin de leur confier l'accompagnement renforcé de 320 000 demandeurs d'emploi sur deux ans. Ce marché a été organisé par région et par bassin d'emploi pour s'adapter aux plus près des besoins locaux. Il comprend deux lots : le premier concerne l'accompagnement renforcé, pendant six mois, de 170 000 personnes éloignées de l'emploi, le second porte sur l'accompagnement et le retour à l'emploi de 150 000 personnes victimes d'un licenciement économique et ayant adhéré au contrat de transition professionnelle (CTP) ou à la convention de reclassement personnalisé (CRP).
Ces initiatives ont permis de faire passer de 60 % à 80 % le taux des appels téléphoniques qui aboutissent et de ramener, dès le mois d'août, le nombre de dossiers d'indemnisation en instance autour de 35 000. Elles ont également permis d'éviter tout retard dans le versement des allocations.
Elles n'ont cependant pas été suffisantes pour maintenir constant le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller : il était en effet de 90 au mois de mars, puis 91,8 au mois d'août et a atteint 94 au mois de novembre.
2. La fusion s'est néanmoins poursuivie à un rythme soutenu
Malgré cette lourde charge de travail, Pôle emploi a réussi à mettre en place un grand nombre de sites mixtes, a formé ses collaborateurs pour les rendre plus polyvalents et a achevé la négociation de la nouvelle convention collective qui va régir ses salariés de droit privé.
? En ce qui concerne d'abord les sites mixtes , qui ont vocation à rassembler, selon une logique de « guichet unique », les services des anciennes agences ANPE et Assedic, des progrès notables ont été accomplis, même si l'objectif volontariste initialement affiché - l'achèvement du réseau d'ici la fin de l'année - ne pourra vraisemblablement pas être tenu.
Fin octobre, un peu plus de 450 sites avaient en effet été constitués ; 400 sites supplémentaires doivent encore voir le jour pour compléter le réseau. Le directeur général de Pôle emploi, Christian Charpy, a indiqué à votre rapporteur que le réseau devrait être achevé, à la fin de l'année, dans dix-neuf régions métropolitaines sur vingt-deux.
Dans les régions Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Rousillon, la création des sites mixtes a pris du retard en raison des délais plus importants que prévu de consultation des institutions représentatives du personnel. Certains syndicats, hostiles à la fusion, y ont en effet multiplié les manoeuvres dilatoires.
? Les conseillers de Pôle emploi ont vocation à exercer les missions qui étaient autrefois remplies par les conseillers de l'ANPE et par ceux des Assedic. Ils doivent donc, à la fois, maîtriser les règles d'indemnisation des demandeurs d'emploi, telles qu'elles sont définies par la convention d'assurance chômage, et accompagner le demandeur dans sa recherche d'emploi. Le parcours du demandeur d'emploi est ainsi simplifié, puisqu'il est suivi par un référent unique.
A ce jour, 16 000 agents de Pôle emploi ont reçu une formation destinée à leur permettre d'acquérir cette nouvelle polyvalence et ce nombre devrait être porté à 20 000 d'ici la fin de l'année. Toutefois, Christian Charpy a admis que des formations complémentaires devront être dispensées l'an prochain, certains agents ne se sentant pas encore à l'aise pour exercer l'ensemble de leurs nouvelles tâches.
? La négociation de la convention collective nationale applicable aux agents de droit privé de Pôle emploi s'est achevée le 4 novembre 2009. Le texte a été approuvé par une majorité d'organisations syndicales (FO, CFDT, Unsa, CFTC, CFE-CGC) et pourra donc entrer en application le 1 er janvier prochain.
La convention prévoit que les agents de l'ex-ANPE, soumis à un statut de droit public, auront deux ans pour décider s'ils souhaitent conserver leur statut actuel ou opter pour l'application de la convention collective. Pour garantir leur pouvoir d'achat, il est précisé que la rémunération nette annuelle qui leur sera proposée, s'ils exercent leur droit d'option, ne pourra être inférieure à celle qu'ils auront perçue au cours des douze mois précédents.
La convention institue un système de primes de résultats au profit de certains cadres qui occupent des fonctions de direction, de coordination ou d'animation d'équipe.
En ce qui concerne la retraite complémentaire, la convention prévoit que les nouveaux agents seront affiliés à l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'Etat et des collectivités publiques (Ircantec), comme le sont déjà les agents issus de l'ANPE. Elle ne tranche pas, cependant, la question de l'affiliation des anciens salariés des Assedic, qui sont actuellement couverts par l'Agirc ou l'Arrco, les négociateurs ayant souhaité s'accorder un peu de temps pour avancer sur ce sujet.
Elle précise que les agents de Pôle emploi ne sont pas affiliés à l'assurance chômage, l'institution relevant du système de l'auto-assurance.
La convention collective devra être complétée puisqu'elle ne traite ni de la classification des emplois, ni de l'organisation du temps de travail et de la formation.
? La mise en oeuvre de la fusion à un rythme soutenu a provoqué des tensions au sein du personnel de Pôle emploi.
En octobre, sept syndicats de Pôle emploi ont appelé à une journée de grève nationale, qui a été largement suivie puisqu'entre 35 % et 40 % des agents y ont participé. Les syndicats ont voulu protester contre la mise en place trop rapide des sites mixtes et contre la pratique de l'entretien unique d'inscription.
En réponse, la direction de Pôle emploi a précisé que la mise en place de l'entretien unique serait conditionnée à l'achèvement des formations adéquates. Dans l'attente, deux agents, l'un chargé de l'indemnisation, l'autre du placement, continueront à accueillir les demandeurs d'emploi. Elle s'est également engagée à ce que les conditions de travail au sein des sites mixtes soient régulièrement examinées au sein des commissions paritaires techniques régionales. Enfin, une négociation sur les conditions de travail et la prévention des risques psychosociaux a été annoncée. Elle s'appuiera sur les réponses apportées par les agents de Pôle emploi à un questionnaire qui leur a été adressé début novembre, selon une démarche qui n'est pas sans rappeler celle retenue à France Telecom.
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En dépit de ces problèmes, et du retard accumulé dans certains domaines, votre commission tient à saluer l'ampleur du travail accompli à Pôle emploi depuis que le processus de fusion a été lancé.
Il était inévitable que cette opération complexe, qui conduit à réunir dans une même institution des personnels de statut et de culture différents, se heurte à des difficultés et suscite des tensions. Le contexte de forte augmentation du chômage qui l'a accompagnée a rendu la tâche des gestionnaires et des salariés de Pôle emploi encore plus ardue. Ces éléments ne remettent cependant en cause ni la pertinence de la fusion, ni la méthode retenue pour la mettre en oeuvre. Votre commission soutient le processus engagé et demande qu'il soit poursuivi, dans un délai compatible avec le maintien de la qualité de service due aux demandeurs d'emploi.
Une interrogation demeure toutefois, celle du rôle des deux cent cinq maisons de l'emploi dans le nouveau paysage institutionnel résultant de la fusion. Dans son rapport sur les crédits de la mission, la commission des finances de l'Assemblée nationale souligne, à juste titre, que « face à Pôle emploi, les maisons de l'emploi peinent à trouver leur place » 2 ( * ) . Leur offre de services est variable selon les lieux et parfois trop restreinte pour représenter un véritable apport par rapport aux sites mixtes de Pôle emploi.
La création de nouvelles maisons ayant été interrompue, le projet de loi de finances prévoit seulement de reconduire, en 2010, les crédits nécessaires au fonctionnement des maisons déjà conventionnées, soit 95 millions en crédits de paiement.
3. Les ressources de Pôle emploi se situent à un niveau satisfaisant
Pôle emploi dispose de deux ressources principales :
- une subvention de l'Etat dont le montant est fixé, l'an prochain, à 1,36 milliard d'euros, soit le même niveau qu'en 2009 ;
- une contribution versée par l'assurance chômage, égale à 10 % des sommes qu'elle collecte, soit environ 3 milliards.
Ces ressources sont complétées par des recettes diverses, provenant notamment des collectivités locales, pour un montant de l'ordre de 400 millions.
En 2009, les dépenses de Pôle emploi se sont élevées à 4,7 milliards, réparties entre dépenses de fonctionnement (3,7 milliards) et d'intervention (1 milliard). Ses ressources lui ont permis de faire face, sans difficulté, à l'ensemble de ses obligations.
Les crédits prévus pour financer certaines dépenses ne seront pas entièrement consommés. Tel est le cas, en particulier, des crédits de formation et d'aide à la mobilité : la raréfaction des embauches explique cette sous-consommation, dans la mesure où l'utilisation de ces crédits est généralement la conséquence d'une reprise d'emploi. Tel est également le cas des crédits prévus pour rémunérer les organismes privés de placement, les marchés n'ayant été conclus qu'au cours de l'été.
L'an prochain, l'institution devra assumer des charges supplémentaires, liées à l'application de la nouvelle convention collective et aux recrutements effectués en 2009 ; elle devrait donc jouir d'une moindre aisance financière, qui ne remettrait cependant pas en cause sa capacité à assumer ses missions.
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L'année 2009 est marquée par le début de la mise en place des nouvelles directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte). Ces directions vont reprendre les compétences actuellement dévolues aux directions régionales et départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP et DDTEFP). Elles seront également en charge du développement de l'économie et de la régulation des marchés (concurrence et protection des consommateurs). Une phase de préfiguration est en cours dans cinq régions (Aquitaine, Franche-Comté, Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes). Chaque direction sera subdivisée en trois pôles, chargés, respectivement, du travail, de l'économie et de l'emploi, et de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Elle comportera également des unités territoriales, dont le ressort pourra ne pas être départemental. Depuis la publication du décret n° 2008-1510 du 30 décembre 2008 relatif à la fusion des services d'inspection du travail , un seul service d'inspection regroupe celles qui dépendaient, jusque là, des ministères du travail, des transports et de l'agriculture. Cette inspection unique est rattachée au ministère du travail, qui consulte cependant ceux en charge de l'agriculture et des transports pour la définition de son programme de travail.
L'administration du travail participe, enfin, à
l'effort de réduction des effectifs de la fonction publique, puisque 163
emplois ne seront pas remplacés l'année prochaine,
essentiellement des emplois de catégorie C.
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* 2 Cf. Rapport spécial AN n° 1967, annexe 45 (XIII e législature) sur le projet de loi de finances pour 2010, fait par Chantal Brunel, au nom de la commission des finances, p. 29.