B. DES DÉPENSES D'INDEMNISATION DU CHÔMAGE EN AUGMENTATION
La hausse du chômage a eu un impact direct sur les comptes de l'Unedic, ainsi que sur ceux du régime de solidarité.
1. L'Unedic a renoué avec les déficits
De 2006 à 2008, l'Unedic a dégagé des excédents qui lui ont permis de réduire la dette qu'elle avait accumulée au cours des années antérieures. Avant le début de la crise, l'Unedic envisageait de dégager un nouvel excédent en 2009, de l'ordre de 5 milliards d'euros, ce qui lui aurait permis d'effacer complètement cette dette.
a) Les effets de la remontée du chômage
La remontée du chômage a bien sûr bouleversé ces prévisions : l'assurance chômage a dû verser des prestations à un plus grand nombre d'allocataires, tandis que ses recettes ont diminué. L'équilibre financier de l'Unedic est assuré avec un ratio de dix cotisants pour une personne indemnisée ; or ce ratio est aujourd'hui de huit pour une.
Dans ces conditions, l'Unedic table désormais sur un déficit de 900 millions d'euros à la fin de l'année, ce qui portera sa dette à près de 5,9 milliards ; son déficit, encore plus élevé en 2010, aurait pour effet de la porter à 9,5 milliards l'an prochain.
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Résultats financiers de l'assurance chômage |
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(en millions d'euros) |
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Situation financière |
2005
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2006
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2007
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2008
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2009
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2010
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Recettes |
27 695 |
29 394 |
30 532 |
30 522 |
30 365 |
30 563 |
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Dépenses |
30 887 |
29 050 |
27 013 |
25 924 |
31 267 |
34 182 |
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Résultat de l'année (R-D) |
- 3 192 |
344 |
3 519 |
4 598 |
- 902 |
- 3 619 |
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Situation financière au 31 décembre |
- 13 452 |
- 13 108 |
- 9 590 |
- 4 992 |
- 5 893 |
- 9 512 |
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(R) : réalisé (P) : prévision (H) : hypothèse Source : Unedic |
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Ces résultats sont établis sur la base d'hypothèses de croissance du Pib de - 2,2 % en 2008 et de 1,1 % en 2009.
b) L'entrée en vigueur de la nouvelle convention d'assurance chômage
Le 19 février dernier, trois organisations patronales (le Medef, la CGPME et l'UPA) et un seul syndicat de salariés (la CFDT) ont signé une nouvelle convention d'assurance chômage, qui couvre la période 2009-2011. Cette nouvelle convention a été agréée par le Gouvernement le 1 er avril et est entrée en application le même jour.
Ouvertes le 15 octobre 2008, les négociations ayant conduit à la conclusion de cette convention ont été difficiles, ce qui explique qu'un seul syndicat ait approuvé le document. La CGT et Force ouvrière se sont opposées à cet accord, mais l'opposition formelle de trois syndicats sur cinq était requise pour lui faire échec. La décision de la CFTC et de la CFE-CGC de ne pas signer la convention, sans exercer pour autant leur droit d'opposition, a finalement permis son entrée en vigueur.
Le principal point de désaccord ente les partenaires sociaux portait sur le volet « recettes » de la convention. A la demande de la CGPME, le texte prévoit en effet, dans son article 3, que le taux des contributions à l'assurance chômage sera réduit, à compter du 1 er janvier ou du 1 er juillet de chaque année, si le résultat d'exploitation semestriel du semestre précédent est excédentaire d'au moins 500 millions d'euros. Les organisations syndicales ont contesté cette disposition, en faisant valoir que l'augmentation du chômage devait plutôt inciter à préserver les ressources de l'assurance chômage, afin d'indemniser convenablement les assurés.
En ce qui concerne les allocations, la nouvelle convention repose sur les principes suivants :
- elle instaure une filière unique d'indemnisation qui obéit au principe « un jour travaillé égale un jour indemnisé » ;
- tous les salariés ayant cotisé au moins quatre mois au cours des vingt-huit derniers mois ont droit à une indemnisation, alors que la précédente convention exigeait six mois de cotisations au cours des vingt-quatre derniers mois ;
- la durée maximale d'indemnisation est portée de vingt-trois à vingt-quatre mois et maintenue à trente-six mois pour les demandeurs d'emploi de plus de cinquante ans.
L'Unedic a calculé que l'entrée en vigueur de la nouvelle convention a permis d'indemniser 58 000 personnes supplémentaires, qui n'auraient pas perçu d'allocation sous l'empire de la précédente convention, ce qui a occasionné un coût supplémentaire de 105 millions d'euros.
La dégradation de la situation financière de l'assurance chômage en cours d'année n'a en outre pas permis de procéder à la baisse des cotisations demandée par la partie patronale.
Ces observations amènent votre rapporteur à considérer que les critiques formulées par certains syndicats à l'encontre de la nouvelle convention étaient sans doute un peu excessives : le nombre de personnes indemnisées a en effet augmenté et une baisse des contributions est exclue à court terme.
2. Le régime de solidarité
Depuis 1982, le fonds de solidarité rassemble les moyens de financement de huit allocations versées aux demandeurs d'emploi en fin de droit, notamment l'allocation de solidarité spécifique (ASS).
Le fonds dispose d'une ressource propre, la contribution de solidarité des agents du secteur public, qui a rapporté 1,27 milliard d'euros en 2009, à laquelle s'ajoute une part (1,25 %) de la taxe sur les tabacs, qui a produit 114 millions de recettes. Ces ressources sont complétées par une subvention de l'Etat qui s'est élevée, cette année, à 1,45 milliard. Ces recettes permettront au fonds de faire face à ses dépenses évaluées, en 2009, à 2,8 milliards.
En 2010, la contribution de solidarité devrait rapporter au fonds 1,28 milliard et la taxe sur les tabacs 121 millions. Le projet de loi de finances prévoit de porter la subvention de l'Etat à 1,52 milliard. Ces recettes permettraient de couvrir des dépenses évaluées, l'an prochain, à un peu plus de 2,9 milliards d'euros.
Cette progression maîtrisée des dépenses s'explique par la revalorisation, à compter du 1 er janvier 2010, des allocations versées par le fonds, à hauteur de 1,2 %, et par l'augmentation du nombre d'allocataires, qui devrait passer de 423 000 en 2009 à plus de 440 000 l'an prochain.
Cette hausse globale des effectifs masque des évolutions contrastées : si le nombre d'allocataires de l'ASS devrait croître de plus de 30 000 celui des bénéficiaires de l'allocation équivalent retraite (AER) devrait fortement diminuer. L'AER ayant été supprimée à compter du 1 er janvier 2009, le fonds de solidarité n'a plus à sa charge que le versement des allocations dues aux personnes qui en étaient déjà titulaires à cette date.
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Evolution des effectifs |
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Effectif |
2008 (RAP) |
2009 (PAP) |
2010 (PLF) |
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ASS |
328 531 |
344 480 |
375 740 |
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AER |
84 203 |
61 077 |
45 025 |
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AFF |
44 138 |
7 735 |
11 698 |
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ASS-ACCRE |
6 099 |
6 500 |
5 439 |
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AF-CNE |
111 |
- |
- |
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APS |
121 |
230 |
203 |
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AFD |
- |
2 483 |
2 586 |
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AT |
8 223 |
1 170 |
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TOTAL |
471 426 |
423 675 |
440 691 |
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ASS : allocation de solidarité spécifique -
AER : allocation équivalent retraite - AFF : allocation
fin de formation - ASS-Accre : allocation de solidarité
spécifique - aide aux chômeurs créateurs ou
repreneurs d'entreprise -
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Source : ministère de l'emploi |
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