II. LE PROJET DE BUDGET VISE À ATTÉNUER LA HAUSSE DU CHÔMAGE ET À PRÉPARER LA SORTIE DE CRISE
Les actions lancées, en 2009, pour lutter contre la progression du chômage vont se poursuivre l'an prochain. Le Gouvernement a su agir avec un grand pragmatisme et a mobilisé tous les outils à sa disposition. Il a cependant résisté à la tentation de recourir aux mesures d'âge, ce dont votre commission se félicite, car une telle orientation aurait compromis l'objectif d'amélioration du taux d'emploi des seniors.
Si la plupart des dispositifs de la politique de l'emploi sont financés sur les crédits de la mission, une partie des crédits sont inscrits dans la mission « Plan de relance de l'économie », dont la durée de vie devrait être limitée à deux ans.
A. ÉVITER LES LICENCIEMENTS ET FAVORISER LE RETOUR À L'EMPLOI
Le recours au chômage partiel, les contrats aidés et le soutien aux formations en alternance ont été les outils privilégiés de la politique de l'emploi en 2009.
1. Le recours au chômage partiel a été facilité
Le contingent d'heures indemnisables au titre du chômage partiel a été relevé et l'indemnisation des heures perdues a été améliorée.
Un arrêté du 30 décembre 2008 a d'abord relevé le contingent annuel d'heures indemnisables au titre du chômage partiel de 600 à 800 heures et à 1 000 heures dans certains secteurs particulièrement touchés par la crise (textile-habillement et automobile).
Le 8 juillet 2009, les partenaires sociaux ont conclu un accord national interprofessionnel (Ani) sur la gestion sociale des conséquences économiques de la crise, dans lequel ils demandaient aux pouvoirs publics de porter le contingent à 1 000 heures pour tous les secteurs d'activité. Un arrêté du 3 septembre 2009 leur a donné satisfaction.
? Un salarié mis au chômage partiel par son employeur a droit une indemnisation qui comprend plusieurs éléments :
- une allocation spécifique, visée à l'article L. 5122-1 du code du travail, qui est avancée par l'entreprise puis remboursée par l'Etat ; son montant varie en fonction de la taille de l'entreprise : 3,84 euros par heure perdue si l'entreprise emploie au plus deux cent cinquante salariés, et 3,33 euros au-delà ;
- une allocation conventionnelle, versée par l'employeur en application de l'Ani du 21 juin 1968 ; elle porte l'indemnisation globale du salarié à 60 % de son salaire antérieur, sans pouvoir être inférieure à 6,84 euros par heure perdue.
Si l'entreprise connaît des difficultés particulières, l'allocation conventionnelle peut être prise en charge par l'Etat, ainsi que le prévoit l'article L. 5122-2 du code du travail.
? Pour améliorer l'indemnisation des salariés au chômage partiel, un décret du 29 avril 2009 a défini le régime de l' activité partielle de longue durée : ce nouveau dispositif bénéficie aux salariés qui subissent une réduction de leur activité pendant une longue période (trois mois minimum, renouvelable dans la limite de douze mois). Il leur permet de percevoir une indemnité égale à 75 % au moins de leur rémunération brute antérieure.
L'allocation, qui est versée par l'entreprise, est financée par l'Etat et l'Unedic : la participation de l'Etat s'élève à 1,90 euro par heure indemnisée, dans la limite des cinquante premières heures ; au-delà de la cinquantième heure, l'Unedic intervient et verse une participation de 3,90 euros de l'heure.
Le bénéfice de ce dispositif est subordonné à la conclusion d'une convention d'activité partielle entre l'Etat et l'entreprise ou une organisation professionnelle. L'employeur s'engage à maintenir dans l'emploi les salariés subissant une réduction de leur durée d'activité pendant une période égale au moins au double de la durée de la convention. Il doit également proposer à chaque salarié bénéficiant du dispositif un entretien individuel afin d'envisager les actions de formation ou de bilan de compétences pouvant être engagées pendant la période d'activité partielle.
? Sous l'effet de la crise, le nombre d'heures indemnisables au titre du chômage partiel a fait un bond en 2008 par rapport à 2007 : il est en effet passé de 2 à 4,1 millions d'heures, dont 3,3 millions ont été autorisées à partir du mois de septembre.
Le nombre d'heures indemnisables n'est cependant pas égal au nombre de jours réellement indemnisés : il correspond au nombre d'heures de chômage partiel qui ont été demandées par les entreprises puis autorisées par l'administration du travail. Le nombre de journées indemnisées est resté, en 2008, légèrement inférieur à 880 000. Cet écart s'explique par la prudence des chefs d'entreprise, qui ont demandé, par précaution, un nombre d'heures supérieur à leurs besoins, mais aussi par le fait qu'un grand nombre d'heures ont été accomplies à la toute fin de l'année et n'ont été payées qu'en 2009.
L'industrie en a été le principal secteur utilisateur, notamment l'industrie automobile.
? Si les dépenses de l'Etat au titre du chômage partiel (financement de l'allocation spécifique) sont restées limitées à 14 millions d'euros en 2008, elles ont fortement progressé en 2009.
La loi de finances initiale avait prévu de consacrer 39 millions au financement de l'allocation spécifique. Cette dotation s'est rapidement révélée insuffisante : un premier décret, du 23 juin 2009, a abondé ces crédits à hauteur de 100 millions, prélevés sur la mission « Plan de relance de l'économie ». Au début du mois d'octobre, un second décret, transmis pour information à votre commission, a procédé à un nouveau transfert de 209 millions en autorisations d'engagement et 169 millions en crédits de paiement.
Pour 2010, le projet de loi de finances propose une dotation de 60 millions d'euros, qui paraît faible au regard des dépenses engagées cette année mais tient compte de l'amélioration de la conjoncture.
2. Le nombre de contrats aidés a été accru
Le nombre de contrats aidés conclus en 2009 a fortement augmenté par rapport à 2008, notamment dans le secteur non marchand, de façon à atténuer la hausse du chômage. L'année 2010 va être marquée par l'entrée en vigueur du nouveau contrat unique d'insertion (CUI), qui va se substituer aux contrats aidés issus du pl an de cohésion sociale de 2005.
a) Une politique volontariste a été conduite en 2009
Actuellement, deux contrats coexistent dans le secteur marchand : le contrat initiative-emploi (CIE), qui a été rénové en 2005, et le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (CI-RMA), conçu dans une logique d'activation des minima sociaux 3 ( * ) . Les employeurs du secteur non marchand ont également à leur disposition deux types de contrat : le contrat d'avenir, qui répond à la même logique d'activation des minima sociaux que le CI-RMA, et le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE).
? Le Gouvernement a décidé, en 2009, d'utiliser de manière volontariste l'outil des contrats aidés pour lutter contre le chômage. Ces contrats permettent en effet de maintenir dans le monde du travail des personnes qui risqueraient, sinon, de s'en éloigner durablement.
L'objectif poursuivi est la conclusion de 380 000 contrats dans le secteur non marchand et de 100 000 contrats dans le secteur marchand. Le nombre de contrats aidés conclus dans le secteur non marchand était proche de 300 000 au mois d'octobre 2009 et a atteint 326 000 à la mi-novembre. L'objectif fixé devrait donc pouvoir être atteint si ce rythme de progression est maintenu jusqu'à la fin de l'année. Pour encourager la conclusion de CAE, il a été décidé, dans le cadre du plan de relance, de majorer le taux de prise en charge de ces contrats par les pouvoirs publics pour le porter à 90 %, alors qu'il se situe habituellement, en moyenne, autour de 70 %.
Cumul des prescriptions CAE et CAV en 2009
(au
25/10/2009)
Les contrats aidés dans le secteur marchand sont plus difficiles à mobiliser dans la mesure où la récession n'incite guère les entreprises à embaucher, même avec une aide de l'Etat. 78 000 contrats avaient cependant été conclus à la mi-novembre.
? Les contrats aidés ont été particulièrement mobilisés au profit des jeunes demandeurs d'emploi. Le Président de la République a annoncé, le 24 avril 2009, un « plan d'urgence pour l'emploi des jeunes » proposant :
- 50 000 CIE, au cours du second semestre de 2009, à des jeunes de moins de vint-six ans, afin de les orienter vers des métiers porteurs ;
- 30 000 CAE « passerelle » à des jeunes de moins de vingt-six ans : ce contrat est identique, sur le plan juridique, au CAE de droit commun ; il s'en distingue seulement par ses modalités de mise en oeuvre : le contrat est passé avec une collectivité dans le but de faire acquérir au jeune des compétences qui seront ensuite transférables dans le secteur privé.
La mission d'information sénatoriale sur la politique en faveur des jeunes avait souligné tout l'intérêt de ces contrats, qui permettent « de faire acquérir à leurs titulaires des compétences valorisables ensuite dans le secteur privé (dans les domaines de l'informatique, de la communication, de la petite enfance...) selon une logique de « passerelle » entre le public et le privé » 4 ( * ) .
Un dispositif exceptionnel a par ailleurs été institué au profit des jeunes demandeurs d'emploi : le contrat d'accompagnement formation (Caf). Ce contrat comporte des actions de formation, des périodes en entreprise, sous statut de stagiaire de la formation professionnelle, dans le but de faire acquérir au jeune une certification ou l'aider à accéder à un emploi durable. Il est envisagé de conclure 50 000 de ces contrats au cours du dernier trimestre de 2009.
b) La création du nouv eau contrat unique d'insertion
La loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008, généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion, prévoit de substituer aux contrats aidés existants un nouveau contrat unique d'insertion (CUI). Cette réforme entre en vigueur le 1 er janvier 2010.
Le CUI comporte cependant deux volets : son régime est en effet différent selon que l'employeur est dans le secteur marchand ou non marchand ; on distingue ainsi un CUI-CAE pour le secteur non marchand et un CUI-CIE pour le secteur marchand.
Sans revenir sur le détail des règles applicables au CUI 5 ( * ) , votre rapporteur souligne que ce nouveau contrat est plus souple que les contrats existants : il pourra prendre la forme d'un CDI ou d'un CDD et sa durée variera entre vingt et trente-cinq heures. Les conseils généraux travailleront en partenariat avec l'Etat pour adapter la mise en oeuvre du CUI aux particularités locales et pourront participer, par une contribution forfaitaire, à son financement.
Le délégué général à l'emploi et à la formation professionnelle, Bertrand Martinot, a indiqué à votre rapporteur que le SPE veillerait au suivi des titulaires de CUI, en leur accordant des entretiens réguliers pendant la durée de leur contrat ou en organisant des périodes d'immersion en entreprise pour accroître leur expérience professionnelle.
c) Des moyens budgétaires adaptés
Le projet de budget pour 2010 tient compte de la création du CUI : 920 millions d'euros de crédits sont prévus au titre du CUI-CAE, ce qui permettrait de financer 360 000 contrats, et 90 millions au titre du CUI-CIE, permettant de financer 50 000 contrats. Le nombre de contrats aidés devrait donc se maintenir l'an prochain à un niveau élevé.
Pour encourager la conclusion de CUI-CAE, la majoration du taux de prise en charge introduite en avril 2009 pour le CAE va être maintenue l'an prochain. Plus de 367 millions d'euros sont prévus à cet effet dans le programme 316 de la mission « Plan de relance ».
Par ailleurs, des CAE, CIE, CI-RMA et contrats d'avenir conclus en 2009, voire en 2008, vont continuer de s'appliquer l'année prochaine et devront être financés :
- 65 millions sont ainsi prévus au titre du CIE ;
- 310 millions au titre du CAE ;
- 200 millions au titre du contrat d'avenir ;
- 24 millions au titre du CI-RMA.
De plus, 67 millions sont prévus dans le programme 316 de la mission « Plan de relance de l'économie » pour financer, en 2010, la majoration du taux de prise en charge des CAE conclus en 2009.
Une partie des CIE et des CAE « passerelle » conclus avec des jeunes en 2009 vont également se poursuivre l'an prochain. Les crédits prévus pour les financer sont inscrits dans le programme 316, à hauteur de 102 millions pour les CIE et de 167 millions pour les CAE « passerelle ». Enfin, les crédits prévus pour financer les Caf - 181,5 millions d'euros- figurent dans le même programme.
d) Les crédits de l'insertion par l'activité économique sont maintenus
L'insertion par l'activité économique regroupe :
- des structures commercialisant des biens et des services : entreprises d'insertion (EI), entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et associations intermédiaires (AI) ;
- des organismes développant des activités d'utilité sociale et pouvant commercialiser, le cas échéant, une partie de leur production (ateliers et chantiers d'insertion).
Tous les employeurs du secteur de l'IAE reçoivent une aide de l'Etat (aide au poste ou aide à l'accompagnement du salarié), ce qui leur permet de recruter puis de former des personnes éloignées de l'emploi.
Les statistiques les plus récentes portent sur l'année 2007, voire 2006 pour les AI, de sorte qu'il n'est pas possible d'apprécier dans quelle mesure le secteur de l'IAE a contribué à l'effort de lutte contre le chômage depuis le début de la crise. Il est d'ailleurs regrettable que la collecte et la consolidation des données statistiques soit si lente alors que l'Etat est directement impliqué dans le financement de ce secteur.
Le montant des crédits figurant dans la mission « Travail et emploi » pour 2010 est rigoureusement identique à celui voté en 2009, soit :
- 140 millions d'euros pour les EI et ETTI ;
- 21 millions pour le fonds de développement de l'insertion (FDI), qui a pour mission de soutenir et développer les structures d'insertion ;
- 12,7 millions pour l'aide à l'accompagnement par les AI ;
- 23,5 millions pour les ateliers et chantiers d'insertion.
Seul le montant des exonérations de cotisations sociales pour les structures agréées s'inscrit en léger retrait par rapport à l'an dernier : 10,4 millions contre 11 millions en 2009.
Ces crédits sont cependant complétés par une dotation inscrite dans la mission « Plan de relance », pour un montant de 7,3 millions d'euros. Cette dotation permettra de financer les 1 500 aides aux postes supplémentaires dans les EI qui ont exceptionnellement été autorisées en 2009 dans le cadre du plan de relance.
Il est à noter que l'année 2009 a été marquée par l'entrée en vigueur d'une réforme des modalités de conventionnement entre les structures d'IAE et l'Etat, destinée à mieux évaluer leur performance : des objectifs sont désormais négociés (taux d'insertion dans l'emploi durable, capacité à mobiliser des financements complémentaires de ceux de l'Etat) et complétés par des indicateurs de contexte et d'activité.
3. Les outils de sécurisation des parcours professionnels
La convention de reclassement personnalisé (CRP) et le contrat de transition professionnelle (CTP), qui étaient jusqu'ici intégralement financés par des crédits inscrits dans la mission « Travail et emploi », seront financés, en 2010, sur les crédits du programme 316 de la mission « Plan de relance de l'économie ».
a) La convention de reclassement personnalisé
Les partenaires sociaux ont conclu, le 19 février 2009, une nouvelle convention relative à la convention de reclassement personnalisé.
? La CRP, dont la durée est désormais de douze mois, permet aux salariés des entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier, après la rupture de leur contrat de travail, d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel.
Le titulaire de la CRP bénéficie d'un accompagnement renforcé, assuré par un conseiller de Pôle emploi. Des moyens spécifiques sont mis à sa disposition : évaluation des compétences professionnelles, suivi individualisé, mesures d'appui social et psychologique, orientation dans la recherche d'emploi, validation des acquis de l'expérience (VAE), formation. En contrepartie, il s'engage à réaliser les actions définies dans son plan d'action de reclassement personnalisé.
Le titulaire de la CRP perçoit un revenu de remplacement, l'allocation spécifique de reclassement personnalisé (ASR), versée, sans délai de carence, pour une durée maximum de douze mois à compter de la rupture de son contrat de travail.
Sous réserve que le salarié justifie d'au moins deux ans d'ancienneté dans son entreprise, le montant de l'ASR est égal, pendant les huit premiers mois, à 80 % du salaire brut moyen des douze derniers mois, puis à 70 % de ce salaire brut pendant les quatre mois suivants. L'Ani, précité, du 8 juillet 2009 prévoit de fixer le montant de l'ASR à 80 % du salaire de référence pendant la totalité de sa durée de versement. Si le salarié ne justifie pas de deux ans d'ancienneté, le montant de l'ASR est égal à celui de l'allocation chômage.
Le financement de la CRP est assuré par l'employeur, l'Etat et l'Unedic.
L'employeur contribue au financement de l'allocation versée aux bénéficiaires justifiant de deux ans d'ancienneté dans l'entreprise en s'acquittant, auprès de l'assurance chômage, du paiement d'une somme correspondant à deux mois de salaire de l'intéressé.
Quelle que soit l'ancienneté du salarié, l'employeur verse également une participation au financement des prestations d'accompagnement et des aides au reclassement personnalisé. Cette participation est égale au montant de l'allocation de formation correspondant aux heures acquises par le titulaire de la CRP au titre du droit individuel à la formation (Dif) et n'ayant pas donné lieu à utilisation.
L'Etat participe au financement des mesures d'accompagnement. Dans le projet de loi de finances, 47 millions d'euros sont prévus à ce titre.
L'Unedic, enfin, verse une somme forfaitaire pour chaque adhérent à la CRP. Son montant a été porté à 915 euros à compter du 1 er octobre 2009.
La CRP a été fortement mobilisée depuis le début de la crise : à la fin du mois de mai 2009, on estimait à 58 000 le nombre de titulaires de la CRP, chiffre en augmentation de 138 % sur un an.
Entre juin 2005 et juin 2009, 243 583 adhésions à la CRP ont été enregistrées, dont 70 456 depuis le début de l'année 2009. En moyenne, un tiers des personnes à qui la CRP est proposée acceptent d'entrer dans le dispositif. Il est encore trop tôt pour apprécier si les changements intervenus en cours d'année auront un impact sur ce taux d'adhésion.
A la fin du mois suivant le terme de la CRP, on observe que 60 %, en moyenne, des personnes qui en ont bénéficié sont encore allocataires de l'assurance chômage. Une minorité seulement des titulaires de la CRP parvient donc à se réinsérer dans l'emploi au terme de la convention.
b) Le contrat de transition professionnelle
Mis en place, à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adresse aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés.
D'une durée maximale de douze mois, le CTP permet un meilleur accompagnement des salariés dans la phase de transition qui suit leur licenciement économique. Cet accompagnement peut inclure des périodes de formation et de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée du contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CTP perçoit une allocation de transition professionnelle, égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des douze mois précédant la conclusion du contrat.
Le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré). La loi de finances pour 2009 a ensuite prolongé l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2009 et l'a étendue à dix-huit nouveaux bassins d'emplois. La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a prolongé l'expérimentation jusqu'au 1 er décembre 2010 et l'a étendue à quinze bassins d'emplois supplémentaires, ce qui portera leur nombre total à quarante.
Dans les sept bassins d'emplois initiaux, le contrat est conclu entre le salarié et une filiale de l'Afpa, créée à cet effet, dénommée Transitio. Dans les autres bassins, Pôle emploi est chargé de sa mise en oeuvre.
Le CTP se distingue de la CRP sur plusieurs points :
- son champ d'application est plus large, puisque le CTP est proposé à tous les salariés licenciés, quels que soient leurs droits à l'assurance chômage ;
- l'accompagnement est renforcé : le titulaire du CTP rencontre au moins une fois par semaine son conseiller référent ; le contrat peut comprendre des périodes de travail courtes, en contrat à durée déterminée, pour une durée de neuf mois maximum ; il permet, le cas échéant, de développer un parcours de reconversion comportant une formation longue ;
- il s'accompagne d'incitations fortes au retour à l'emploi : le salarié peut percevoir une indemnité différentielle de reclassement ou recevoir, sous forme de prime, une somme correspondant à la moitié des droits à allocation restant à courir s'il retrouve un emploi avant le terme du contrat.
Au 30 juin 2009, le CTP concernait un peu plus de 6 500 personnes, selon la répartition suivante :
|
Sites CTP Transitio |
Nombre de bénéficiaires |
|
Charleville-Mézières |
513 |
|
Montbéliard |
569 |
|
Morlaix |
264 |
|
Saint-Dié |
435 |
|
Toulon |
555 |
|
Valenciennes |
427 |
|
Vitré |
156 |
|
Sites CTP Pôle emploi |
Nombre de bénéficiaires |
|
Auxerre |
40 |
|
Calais |
320 |
|
Châteauroux |
346 |
|
Châtellerault |
92 |
|
Douai |
226 |
|
Dreux |
40 |
|
Etang de Berre |
103 |
|
Le Havre |
564 |
|
Mulhouse |
574 |
|
Niort |
765 |
|
Saint-Quentin |
50 |
|
Les Mureaux-Poissy |
80 |
|
Vallée de l'Arve |
400 |
|
Hagetmau |
nd |
|
Total |
6 519 |
Les premières évaluations du CTP sont relativement encourageantes : dans les sept bassins initiaux, 8 209 entrées ont été constatées et le taux de retour à l'emploi durable (CDI ou CDD de plus de six mois) s'établit à 58 % pour les cohortes sorties du dispositif.
Le financement du CTP est partagé entre l'Etat, l'assurance chômage, les organismes paritaires collecteurs agréés des fonds de la formation professionnelle (Opca), les régions, l'employeur et le salarié lui-même, par l'apport de son indemnité de licenciement.
Dans le projet de loi de finances, 68 millions d'euros sont prévus au titre du financement du CTP par l'Etat, sur la base d'une hypothèse de 18 650 bénéficiaires en 2010.
* 3 Il s'adresse aux titulaires du RMI, de l'allocation spécifique de solidarité, de l'allocation parent isolé et de l'allocation adulte handicapé.
* 4 Cf. le rapport Sénat n° 436 (2008-2009) fait par Christian Demuynck, au nom de la mission commune d'information sur la politique en faveur des jeunes.
* 5 Elles sont exposées dans le rapport Sénat n° 25 (2008-2009) fait par Bernadette Dupont, au nom de la commission des affaires sociales.