TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 16 décembre 2008 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l' examen du rapport pour avis de M. Alain Vasselle sur le projet de loi n° 134 (2008-2009) de finances rectificative pour 2008 .
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que, parmi les propositions du rapport de la Mecss d'octobre 2007 consacré aux ressources de la protection sociale, figurait l'idée que la commission des affaires sociales pourrait se saisir pour avis des projets de loi de finances, initiale ou rectificative, lorsque ces textes comportent des éléments importants pour les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Son intervention ne constitue d'ailleurs que la symétrique de celle de la commission des finances et de son rapporteur pour avis dans l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, à cette réserve près que la commission des affaires sociales limite son avis aux seules questions directement liées à l'équilibre des finances sociales.
Cette procédure a été mise en oeuvre pour la première fois à l'occasion de l'examen du collectif budgétaire pour 2007. Cette année, sa saisine se justifie par le fait que le texte propose, d'une part, plusieurs ouvertures de crédits sur des lignes de dépenses destinées à la sécurité sociale, d'autre part, l'affectation au remboursement de certaines dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale des excédents du panier de recettes destiné à assurer la compensation des allégements de charges au titre des heures supplémentaires.
Sur les ouvertures de crédits, l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'aide médicale de l'Etat (AME) et l'allocation de parent isolé (API) voient leurs dotations progresser, respectivement, de 236 millions, de 94 millions et 36,5 millions d'euros, ce qui correspond, à peu de choses près, aux crédits nécessaires pour rembourser les caisses de sécurité sociale qui en assurent le versement.
Pour l'AAH, les ouvertures sont essentiellement liées à l'impact de la revalorisation de l'allocation de 3,9 % en septembre et au constat de versements supérieurs à ce qui était initialement prévu.
Pour l'API, les ouvertures sont cinq fois moins importantes que l'année dernière, ce qui témoigne de la réalité de l'engagement du Gouvernement à mieux évaluer ces dotations dès la loi de finances initiale.
Pour l'AME, aucun crédit supplémentaire n'était inscrit dans le collectif de 2007. Cette année, avec 94 millions d'euros, les ouvertures atteignent près de 20 % des crédits initiaux. Elles permettent de combler les besoins pour 2008 mais pas ceux de l'an dernier au titre desquels une dette d'au moins 300 millions d'euros est « reconstituée ».
En ce qui concerne la compensation des exonérations de charges ciblées, qui est répartie entre les crédits de différentes missions, principalement l'emploi et l'outre-mer, les exercices budgétaires 2005 et 2006 se sont clos avec une insuffisance proche, à chaque fois, de 1 milliard d'euros. Au titre de l'année 2007, cette insuffisance s'est accrue pour atteindre 1,5 milliard d'euros. Pour 2008, les dotations initiales ont été à nouveau sous-évaluées. Le collectif prévoit l'ouverture de 215 millions d'euros au titre de la mission outre-mer, soit plus de 20 % des crédits initiaux de cette mission. En revanche, il n'en prévoit aucune pour la mission emploi. Or, à ce stade, les sommes manquantes pour la sécurité sociale pourraient être de l'ordre de 900 millions d'euros, ce qui est loin d'être négligeable.
Une dernière ouverture mérite enfin d'être signalée : 106 millions pour la mission « Régimes sociaux et de retraite », afin notamment d'assurer l'équilibre du régime de retraite de la RATP en raison du report de l'adossement de ce régime au régime général.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que la compensation des allégements de charges sociales au titre des heures supplémentaires est assurée non par des crédits budgétaires mais par l'affectation d'un certain nombre de taxes et recettes fiscales, conformément à l'article premier de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (Tepa) du 21 août 2007.
L'article 7 du collectif vise à ajuster ce « panier de recettes » qui comprend une partie du produit de la taxe sur les véhicules de société, la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés et la TVA perçue sur les producteurs de boissons alcoolisées. En effet, le rendement de ces ressources devrait rapporter 3,9 milliards d'euros, soit 1 milliard d'euros de plus que les pertes de ressources effectivement subies par la sécurité sociale. Aussi, il est prévu de supprimer l'affectation à ce panier de 50,6 % du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés et de limiter l'apport de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés à 87,1 % de son produit. Seule l'affectation intégrale du produit de la TVA sur les alcools est maintenue. En conséquence, le panier de recettes ne rapporterait plus que 3,17 milliards d'euros, laissant une marge d'un peu plus de 100 millions d'euros pour, le cas échéant, terminer l'année.
L'article 7 prévoit d'affecter les sommes ainsi économisées au remboursement d'une partie des dettes de l'Etat à l'égard des caisses et régimes autres que le régime général, notamment le régime social des indépendants et le régime de retraite de la SNCF. Cette mesure correspond à l'engagement du ministre des comptes publics, mais dans des proportions inférieures à ce qu'il avait indiqué. En effet, après ces apurements, il subsistera une dette de 530 millions d'euros à l'égard du régime agricole et de 2,9 milliards à l'égard du régime général, dont 1,7 milliard au titre de 2007 et 1,2 milliard au titre de 2008.
Ces dispositions s'accompagnent en outre de précisions destinées à inscrire dans la loi de façon plus claire que les impôts et taxes affectés à la compensation des allégements doivent couvrir intégralement les pertes de recettes constatées et garantir la neutralité financière et comptable pour les caisses et les régimes. Ces ajouts, bienvenus, ont pour objet de supprimer les ambiguïtés qui ont conduit la Cour des comptes à refuser de certifier les comptes de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) pour 2007.
Au total, le collectif budgétaire pour 2008 témoigne du réel souci du Gouvernement d'améliorer les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, malgré la difficulté du contexte budgétaire actuel. Il conviendra toutefois de demeurer vigilant, en particulier pour que la compensation des exonérations ciblées soit mieux évaluée dès la loi de finances initiale et systématiquement remise à niveau en fin d'exercice, ainsi que pour éviter la reconstitution d'une dette de l'Etat envers la sécurité sociale. Il ne faudrait pas que les finances de la sécurité sociale redeviennent, comme cela a trop souvent été le cas, la variable d'ajustement du budget de l'Etat.
Par ailleurs, l'année dernière, à l'initiative de la commission et sur la base d'une proposition de la Mecss, le Sénat avait adopté un amendement, devenu l'article 106 de la loi de finances rectificative pour 2007, visant à demander l'élaboration d'un document annuel retraçant les dépenses publiques concourant à la politique de la famille. En effet, les différentes composantes de la politique familiale sont éclatées entre les dépenses assumées par la branche famille de la sécurité sociale et celles financées par le budget de l'Etat : dépenses budgétaires, dépenses fiscales et quotient familial. Or, cette dispersion rend difficile une approche cohérente et justifie l'établissement d'un document récapitulant l'ensemble de ces aides, qui serait annexé simultanément au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année. Malheureusement, ce document n'est toujours pas disponible et la demande doit en être réitérée auprès du ministre.
En conclusion, sous réserve de l'adoption de quelques amendements destinés notamment à tirer les conséquences de la décision récente du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale, M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable sur le projet de loi de finances rectificative.
M. Guy Fischer a déclaré que ce collectif pour 2008 est un texte sans surprise, même s'il comporte de légères améliorations au titre des ouvertures de crédits. Il a souhaité savoir pourquoi les crédits supplémentaires destinés à l'API sont nettement inférieurs cette année.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour avis, a insisté sur les efforts faits par le Gouvernement pour remettre à niveau, dès la loi de finances initiale, les crédits destinés aux différentes prestations sociales. Il a salué le respect des engagements pris par le ministre et la grande transparence manifestée par ses services sur ces questions.
Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis. Elle a adopté un amendement de précision à l'article 7 (affectation des excédents du panier de recettes destiné au financement des exonérations sur les heures supplémentaires).
Elle a ensuite adopté quatre amendements portant articles additionnels afin, respectivement, de rétablir le crédit impôt famille dans sa rédaction adoptée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, mais écartée par le Conseil constitutionnel en raison de son caractère de « cavalier social » ( avant l'article 44 ), de reprendre les dispositions de la même loi de financement réformant l'indemnité temporaire de retraite outre-mer, également invalidées pour ce motif par le Conseil constitutionnel ( après l'article 64 ), de préciser les conditions d'accès à la garantie des risques locatifs ( après l'article 51 ), enfin de créer un document de politique transversale sur la politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies ( après l'article 64 ).
La commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié .