EXAMEN DES ARTICLES
Article 7 - (art. 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, art. L. 139-2 du code de la sécurité sociale) - Affectation des excédents du panier de recettes destiné au financement des exonérations sur les heures supplémentaires
Objet : Cet article a un triple objet : ajuster le panier de recettes destiné au financement de la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires, affecter l'excédent constaté pour rembourser une partie des dettes de l'Etat à l'égard des caisses et régimes autres que le régime obligatoire de sécurité sociale, clarifier les relations financières et comptables entre l'Etat et la sécurité sociale.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I procède à plusieurs modifications de l'article 53 de la loi de finances pour 2008 qui détermine les règles de compensation aux organismes de sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales applicables aux rémunérations perçues au titre des heures supplémentaires instaurées par la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat :
- le 1° affirme le principe de la compensation intégrale par l'Etat de ces exonérations en précisant qu'elle est effectuée par le biais d'une affectation d'impôts et de taxes dans des conditions qui assurent la neutralité financière et comptable pour les caisses et régimes de sécurité sociale ;
- le même 1° élargit par ailleurs le champ de la compensation des exonérations en les étendant aux mesures de « monétisation » de jours de congés instituées par l'article premier de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat. Cette extension représente un coût supplémentaire évalué par l'exposé des motifs du projet de loi à 146 millions d'euros ;
- le 2° redéfinit le contenu du panier de recettes pour l'année 2008 en supprimant la fraction de la taxe sur les véhicules de sociétés qui devait lui être affectée, en ramenant à 87,13 % (au lieu de 100 %) le produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés et en maintenant le produit de la TVA collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées. Le tableau ci-après fournit le détail du produit attendu de ces taxes en 2008, avant et après révision par le présent collectif ;
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Produit attendu des taxes affectées à la
compensation
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(en millions d'euros) |
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Taxe affectée |
Dispositif initialement prévu pour 2008 |
Dispositif révisé
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Taux |
Produit |
Taux |
Produit |
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Fraction de la taxe sur les véhicules de société |
50,57 % |
599 |
0 % |
0 |
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Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés |
100 % |
1 200 |
87,13 % |
1 045,56 |
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Taxe sur la valeur ajoutée brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées |
100 % |
2 128 |
100 % |
2 128 |
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Total |
3 927 |
3 173,56 |
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Selon l'exposé des motifs du projet de loi, les recettes désormais attendues excèdent de 102 millions d'euros la perte de recettes prévisionnelle des organismes de sécurité sociale en 2008. Cette différence est néanmoins conservée « à titre prudentiel » jusqu'à la clôture définitive de l'exercice.
- le 3° ajoute à la liste des organismes bénéficiant du produit du panier de recettes trois nouveaux organisme s : la caisse nationale des industries électriques et gazières, le port autonome de Strasbourg et la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales ;
- le 4° réécrit le IV de l'article 53 afin de mieux préciser le traitement comptable de l'écart entre le montant de la perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale qui résulte des mesures d'exonération et le montant du produit du panier de recettes. Désormais, si cet écart est positif, il constitue une créance ou un produit à recevoir des organismes de sécurité sociale sur l'Etat ; s'il est négatif, il constitue une dette ou une charge à payer des organismes de sécurité sociale concernés à l'égard de l'Etat. Cette nouvelle rédaction a notamment pour objet de répondre aux réserves émises par la Cour des comptes dans son rapport de certification des comptes de la branche recouvrement en 2007. Elle permet une meilleure articulation entre la logique de caisse du budget de l'Etat et celle des droits constatés retenue pour la comptabilité des organismes de sécurité sociale.
Le paragraphe II complète l'article L. 139-2 du code de la sécurité sociale relatif à la neutralité financière des flux de trésorerie entre l'Etat et les organismes de sécurité sociale.
A cet effet, conformément à une préconisation de la Cour des comptes, il précise le contenu de l'état semestriel des sommes restant dues par l'Etat aux régimes de base de la sécurité sociale , institué par l'article 17 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale et figurant à l'article L.O. 111-10-1 du code de la sécurité sociale. Désormais cet état devra comporter de façon explicite le montant de la différence entre les pertes de recettes constatées par les organismes de sécurité sociale au titre des exonérations de charges et le montant des versements de l'Etat effectués au titre de la compensation de ces exonérations.
Le paragraphe III prévoit d'affecter, en 2008, une fraction du produit de la taxe sur les véhicules de sociétés, à hauteur d'un maximum de 753,42 millions d'euros à différents régimes de sécurité sociale, autres que le régime général, afin d'apurer les dettes de l'Etat à leur égard au 31 décembre 2007. Onze organismes sont concernés ; le tableau ci-après fournit le détail des sommes qui leur sont versées. Ces sommes correspondent au total au solde du panier de recettes qui avait été initialement affecté à la compensation des allégements de charges sur les heures supplémentaires.
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Remboursement des dettes de l'Etat
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(en euros) |
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Régime |
Montant remboursé
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Régime social des indépendants |
395 826 320,81 |
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Caisse nationale d'assurance vieillesse
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4 087 798,76 |
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Caisse nationale de sécurité sociale
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5 920 241,49 |
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Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires |
37 129 567,90 |
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Etablissement national des invalides
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21 018 446,12 |
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Caisse nationale des industries électriques
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1 076 067,55 |
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Régime de sécurité sociale
d'entreprise
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1 950 249,42 |
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Régime de sécurité sociale
d'entreprise
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47 793 082,08 |
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Caisse de retraite et de prévoyance de la Société nationale des chemins de fer français |
238 559 841,55 |
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Caisse de prévoyance du personnel titulaire du port autonome de Bordeaux |
47 538,46 |
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Caisse nationale du barreau français |
14 301,12 |
Les sommes ainsi versées permettent d'apurer totalement les dettes au 31 décembre 2007 de l'Etat à l'égard des régimes de sécurité sociale autres que le régime général, à l'exception toutefois de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole qui conservera 536 millions d'euros de créances sur l'Etat .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de précision, notamment pour clarifier le traitement comptable des éventuels écarts entre le montant définitif des pertes de recettes des organismes de sécurité sociale et le montant du produit des impôts et taxes affectés (au 4° du I) et pour conserver le principe d'une régularisation de l'écart constaté par la plus prochaine loi de finances suivant la connaissance du montant définitif de la perte (au II).
III - La position de votre commission
Votre commission constate tout d'abord que les estimations du coût des exonérations de charges en matière d'heures supplémentaires ont été sensiblement surévaluées, ce qui montre la fragilité des prévisions en ce domaine.
Elle se félicite néanmoins que l'excédent constaté au titre de ces estimations, et donc du panier de recettes affectées au financement de la compensation de ces exonérations, soit utilisé pour apurer les dettes de l'Etat envers la sécurité sociale. Toutefois, malgré cet effort , conforme d'ailleurs aux engagements pris par le ministre des comptes publics lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, une dette de l'Etat subsiste :
- de 536 millions d'euros à l'égard du régime agricole,
- de 2,9 milliards d'euros à l'égard du régime général, dont 1,7 milliard au titre de 2007 et 1,2 milliard au titre de 2008.
Même si l'endettement supplémentaire au titre de 2008 est inférieur à celui de 2007, il est impératif que l'effort d'assainissement entrepris par le Gouvernement depuis deux ans soit poursuivi de manière notamment à éviter des charges financières conséquentes pour les organismes de sécurité sociale.
Votre commission considère enfin très opportunes les dispositions destinées à clarifier les relations comptables et financières entre l'Etat et la sécurité sociale qui devraient, en particulier, permettre d'éliminer les ambiguïtés et de lever les réserves de la Cour des comptes concernant les comptes de la branche recouvrement du régime général.
Néanmoins, pour que le document semestriel sur l'état des sommes restant dues par l'Etat aux régimes de sécurité sociale soit réellement complet, il conviendrait de préciser explicitement qu'outre les exonérations de cotisations sociales, figureront dans ce document les remboursements de prestations versées par la sécurité sociale . C'est l'objet de l'amendement que votre commission présente.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.
Article additionnel avant l'article 44 - (art. 244 quater F du code général des impôts) - Crédit d'impôt famille
Objet : Cet article additionnel a pour objet de recentrer le crédit d'impôt famille sur les dépenses de financement des crèches. Il reprend la rédaction de l'article 109 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 annulé par le Conseil constitutionnel en raison de son caractère de « cavalier social ».
L'article 98 de la loi de finances pour 2004 2 ( * ) a créé un dispositif d'incitation fiscale, le « crédit d'impôt famille » (Cif), afin d'encourager les entreprises à développer leurs propres structures de garde d'enfants et à aider leurs salariés à mieux concilier vie familiale et vie professionnelle.
Le dispositif a été institué en faveur des entreprises imposées sur leur bénéfice réel. Il s'applique quels que soient la nature de leur activité (industrielle, commerciale, artisanale, libérale ou agricole) et le mode d'exploitation (entreprise individuelle, société à responsabilité limitée, société anonyme...).
Le crédit d'impôt est égal à 25 % du montant de certaines dépenses engagées par les entreprises en faveur de leurs salariés ayant des enfants à charge. Il est plafonné à 500 000 euros par an et par entreprise. Il est imputé sur l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés dû par l'employeur au titre de l'année au cours de laquelle il a engagé les dépenses éligibles.
Ces dépenses sont de six types différents :
- les dépenses ayant pour objet de financer la création et le fonctionnement d'une crèche d'entreprise ;
- les dépenses de formation engagées en faveur des salariés de l'entreprise bénéficiant d'un congé parental d'éducation ;
- les rémunérations versées par les entreprises à leurs salariés bénéficiant d'un congé maternité, de paternité, parental d'éducation ou « pour enfant malade » ;
- les dépenses visant à indemniser les salariés de l'entreprise qui ont dû engager des frais exceptionnels de garde d'enfants à la suite d'une obligation professionnelle imprévisible survenant en dehors des horaires habituels de travail ;
- les dépenses de formation engagées par l'entreprise en faveur de nouveaux salariés recrutés à la suite d'une démission ou d'un licenciement pendant un congé parental d'éducation, lorsque cette formation débute dans les trois mois de l'embauche et dans les six mois qui suivent le terme de ce congé ;
- les dépenses de prise en charge partielle des chèques emploi service universel utilisés par les salariés de l'entreprise.
Trois ans après sa mise en place, le Cif reste un échec relatif dans la mesure où 94,4 % des déductions fiscales qu'il occasionne sont des rémunérations versées par l'entreprise à ses salariés en congés liés à l'enfant. Seules 3,6 % des déductions concernent des dépenses dédiées au financement des crèches.
Pour ces motifs, votre commission propose de recentrer le Cif sur les aides à la garde d'enfant, en portant à 50 % le plafond de déductibilité des dépenses de financement des crèches, en laissant à 25 % celui des chèques emploi service universel et en ramenant à 10 % celui des autres dépenses. Elle considère, en effet, que la déduction fiscale obtenue au titre d'actions finalement sans lien direct avec la petite enfance pourrait s'apparenter à une sorte de niche fiscale.
On peut espérer qu'un dispositif plus incitatif permettra aux entreprises de s'investir davantage dans la création de crèches accueillant les enfants de leurs salariés.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article additionnel après l'article 51 (article 85 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007)- Garantie des risques locatifs
Objet : Cet article additionnel précise le taux d'effort des locataires qui rend applicable la garantie des risques locatifs.
Instaurée par la convention du 20 décembre 2006 et mise en oeuvre à partir du 1 er janvier 2007, la garantie des risques locatifs (GRL) est un système de garantie contre les impayés locatifs, adossé à un système assurantiel.
Elle prend en charge le risque d'impayés portant sur le loyer, les charges et les taxes dus par un locataire, dans une limite d'indemnisation de 2 300 euros mensuels et couvre également, en cas d'expulsion, les coûts de remise en état du logement, dans la limite de 7 700 euros et avec une franchise d'un mois de loyer hors charges, ainsi que les éventuels frais de justice.
Les locataires éligibles sont ceux qui ne répondent pas aux critères de solvabilité imposés en général par les assureurs, notamment en termes de taux d'effort, de nature d'activité professionnelle, de contrat de travail, de cautionnement, mais dont le taux d'effort n'est manifestement pas disproportionné au regard du niveau du loyer.
Or, la loi ne précise pas, pour l'instant, que les locataires ayant un faible taux d'effort sont éligibles à la GRL. Cette lacune permet d'exclure, de fait, tous les locataires qui ont de faibles revenus mais qui gardent un taux d'effort modeste grâce aux différentes aides personnelles au logement.
Cet article additionnel précise donc que les locataires, sous réserve du respect des autres conditions, sont éligibles dès que le loyer ne représente pas plus de 50 % de leurs ressources.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel après l'article 64 - Réforme de l'indemnité temporaire de retraite d'outre-mer
Objet : Cet article rétablit la réforme de l'indemnité temporaire de retraite outre-mer qui figurait à l'article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 et que le Conseil constitutionnel a écarté en raison de son caractère de « cavalier social ».
Dans sa décision n° 2008-571 du 11 décembre 2008 sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, le Conseil constitutionnel a jugé que l'article 96 réformant l'indemnité temporaire d'outre-mer revêtait le caractère d'un « cavalier social ». Cet article a donc été déclaré contraire à la Constitution.
Le maintien en l'état du dispositif de l'ITR est pourtant en contradiction avec les efforts demandés aux assurés sociaux pour garantir la pérennité financière des régimes de retraite. Son caractère coûteux et inéquitable a été critiqué à maintes reprises, notamment par la Cour des comptes. En outre, cet avantage accordé aux fonctionnaires de l'Etat résidant outre-mer a donné lieu à de nombreux abus et fraudes depuis sa création en 1952.
La réforme de l'ITR étant devenue indispensable, cet amendement a pour objet de reprendre l'ensemble des dispositions de l'article 96 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article additionnel après l'article 64 (article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) - Document de politique transversale sur la lutte contre les drogues et les toxicomanies
Objet : Cet article a pour objet de créer un document de politique transversale sur la politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies.
Les crédits dont dispose la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) en propre ne permettent pas de prendre toute la mesure des moyens consacrés par les ministères à cette fin.
C'est pourquoi, afin de disposer d'une vision d'ensemble de l'effort de l'Etat pour cette politique publique, un document de politique transversale entièrement consacré à cette question prioritaire est nécessaire, d'autant plus que le nouveau plan gouvernemental 2009-2011 de lutte contre les drogues et la toxicomanie prévoit une extension du domaine de la prévention avec des actions contre la culture illicite de cannabis et l'offre de drogues et diversifie le dispositif de prise en charge sanitaire et sociale des addictions.
Aussi, conformément aux conclusions du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales sur l'action Mildt de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », il est proposé d'ajouter à la liste des documents de politique transversale qui figure au paragraphe I de l'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2005 la mention d'un document sur la politique publique de lutte contre les drogues et les toxicomanies.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
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Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption du présent projet de loi ainsi modifié.
* 2 Codifié à l'article 244 quater F du code général des impôts.