B. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE EST DÉBUDGÉTISÉ ET SON FINANCEMENT RESTE PRÉCAIRE
1. La débudgétisation du programme
Entre 2003 et 2007, le PNRU a bénéficié d'un engagement financier croissant de l'Etat, qui est passé de 2,5 à 6 milliards d'euros :
- la loi de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 prévoyait de doter le programme de 2,5 milliards d'euros ;
- la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a élevé la participation de l'Etat à 4 milliards ;
- la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi droit au logement opposable (Dalo) du 7 mars 2007 ont porté l'engagement de l'Etat à 6 milliards.
A la participation de l'Etat s'ajoutent les contributions de l'union économique et sociale pour le logement (UESL ou 1 % logement) pour un montant au moins égal à celles de l'Etat, des organismes HLM et de la Caisse des dépôts et consignations.
Au total, pour la période 2004-2013, l'Anru dispose d'une capacité de subvention de 12,02 milliards d'euros, qui devrait permettre d'engager des travaux d'un montant estimé à 38 milliards .
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Le PNRU vise, sur la période 2004-2013, à reconstruire et à réhabiliter les quartiers les plus sensibles sur le territoire national. Il a été créé par la loi de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003. Il comporte trois volets complémentaires : - un volet logement, qui prévoit la démolition et la production de 250 000 logements locatifs sociaux et la réhabilitation de 400 000 autres ; - un volet équipement public, qui comprend des opérations d'aménagement urbain, la requalification des espaces de proximité, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, et la réorganisation du foncier permettant l'émergence d'une offre d'habitat diversifié et le développement de l'activité économique ; - un volet ingénierie de projet, qui permet d'aider certaines collectivités à élaborer et à mettre en oeuvre leur projet.
Il est mis en oeuvre par une agence qui lui est
dédiée, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru).
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L'article 7 modifié de la loi de programmation de 2003 prévoit que, durant la période d'application du PNRU, la dotation annuelle de l'Anru ne doit pas être inférieure à 465 millions d'euros.
Depuis 2005, cet engagement est respecté grâce à l'appoint de ressources extrabudgétaires.
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Le respect de la loi de programmation en autorisations d'engagement |
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(en euros) |
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Crédits budgétaires |
Ressources extrabudgétaires |
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2004 |
465 000 000 |
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2005 |
413 300 000 |
50 000 000 (1) |
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2006 |
365 000 000 |
100 000 000 (1) |
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2007 |
397 576 610 |
100 000 000 (2) |
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2008 |
385 000 000 |
100 000 000 (3) |
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2009 |
5 000 0000 |
320 000 000 (4) |
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Total |
2 030 876 610 |
670 000 000 |
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(1) en provenance du FRU (fonds de rénovation urbaine) de la Caisse des dépôts et consignations. |
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(2) en provenance des Sacicap (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété). |
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(3) en provenance de la Caisse des dépôts et consignations. |
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(4) en provenance de l'UESL. |
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Source : Anru |
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En 2009, pour la première fois, l'engagement de la loi de programmation ne sera pas respecté : la contribution de l'Etat sera entièrement reportée sur l'UESL qui verra sa participation augmentée à hauteur de 770 millions d'euros pendant trois ans, soit 320 millions supplémentaires par rapport aux engagements initiaux.
Dans un contexte de ralentissement économique, on peut s'interroger sur l'opportunité de réduire le montant global des fonds publics destinés à la construction de logements. C'est au contraire un effort financier en faveur du secteur qu'appelle la conjoncture économique, car il permettrait de soutenir l'activité sans risque d'effet d'éviction.
2. Une incertitude persistante sur le financement après 2011
Compte tenu des excédents de trésorerie de l'Anru, la débudgétisation ne devrait pas remettre en cause l'exécution du PNRU pour les exercices 2009, 2010 et 2011.
En revanche, dès 2012, le paiement des projets nécessitera de la part de l'Etat un effort financier de l'ordre de 800 millions d'euros par an pendant cinq ans. Même si le prélèvement sur le 1 % logement devait être prolongé, ce qui nécessiterait de toute façon des négociations difficiles avec les partenaires sociaux, les crédits de paiement nécessaires s'élèveraient toujours à environ 500 millions. Or, jusqu'à présent, l'Etat n'a jamais dégagé une telle masse financière en faveur de la rénovation urbaine. Cette situation est d'autant plus préoccupante que selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'achèvement du PNRU nécessitera 1 milliard d'euros supplémentaire par rapport à la dotation prévue par la loi ENL.
Source : Anru
Davantage que les budgets des exercices précédents, celui de l'année 2009 pose donc la question de la soutenabilité financière du PNRU.
3. Un bilan de mi-parcours satisfaisant
D'une manière générale, le bilan du PNRU au 1 er novembre 2008 est plus qu'honorable . Les projets passés en comité d'engagement concernent 469 quartiers sur les 557 visés, touchent 3,17 millions de personnes sur les 4 millions potentiellement impliquées, planifient la construction de 120 000 logements sur les 250 000 prévus et mobilisent 10,4 milliards d'euros sur les 12 milliards disponibles.
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Etat d'avancement général du PNRU au 1 er novembre 2008 |
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(en millions d'euros) |
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Nombre de quartiers |
Population concernée (en millions de personnes) |
Montant des projets |
Subvention Anru |
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Conventions signées |
432 |
2,97 |
31 784 |
9 187 |
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Projets passés en comité d'engagement |
469 |
3,17 |
36 568 |
10 434 |
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Source : Anru |
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Etat d'avancement du volet logement du PNRU au 31 décembre 2006 |
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Nombre
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Objectifs |
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Production de logements sociaux |
120 473 |
250 000 |
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Démolitions |
128 292 |
250 000 |
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Réhabilitations |
275 152 |
400 000 |
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Résidentialisations |
303 847 |
400 000 |
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Source : Anru |
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Selon plusieurs acteurs du secteur de la rénovation urbaine, il serait nécessaire, pour ne pas casser la dynamique des projets en cours, de planifier pour 2013 un deuxième PNRU. Celui-ci serait destiné notamment à rénover certains quartiers sensibles qui sont limitrophes aves les zones qui ont bénéficié du premier PNRU, afin de donner au mouvement de reconstruction et de réhabilitation un caractère définitif et d'éviter un éventuel effet de contagion négatif.
Votre commission étudiera donc l'opportunité d'un tel projet dont le coût est évalué entre 3 et 4 milliards d'euros.