IV. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE FAMILLE
A titre liminaire, votre rapporteur pour avis tient à souligner que la Cour des comptes a estimé, au terme de ses vérifications sur l'exercice 2007, n'être toujours pas en mesure d'exprimer une opinion sur les comptes de la CNAF en raison d'un ensemble de limitations ainsi que de « désaccords et incertitudes affectant substantiellement les comptes 59 ( * ) ».
A. LES DÉPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE EN 2009
1. L'objectif de dépenses de la branche famille pour 2009
Le graphique ci-dessous présente l'évolution de l'objectif de dépenses de la branche famille entre 2005 et 2009, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base d'une part, et pour le seul régime général d'autre part. Il montre que, jusqu'en 2007, les réalisations de dépenses se sont révélées supérieures aux objectifs fixés ainsi que la croissance continue des dépenses de la branche famille sur cette période.
En exercice 2007, l'objectif rectifié a laissé apparaître une légère diminution des dépenses par rapport à l'objectif initial (- 0,2 milliard pour l'ensemble des régimes obligatoires de base).
Pour 2008, l'objectif rectifié de dépenses du régime général est égal à l'objectif initial (56,4 millions d'euros) et celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base est légèrement supérieur à la prévision (+ 0,1 milliard).
Les dépenses de la branche famille
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances
S'agissant de l'objectif de dépenses fixé par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale :
- l'article 25 fixe l'objectif de la branche famille pour 2009 à 59,3 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit une progression de + 7,62 % par rapport aux dépenses constatées en 2007 et de + 4,21 % par rapport à l'objectif rectifié pour 2008 ;
- l'article 26 fixe l'objectif de la branche famille pour 2009 à 58,9 milliards d'euros pour le seul régime général , soit une progression de + 7,5 % par rapport aux dépenses constatées en 2007 et de + 4,43 % par rapport à l'objectif rectifié pour 2008.
Ces objectifs sont repris par l'article 73 du présent projet de loi de financement.
L a branche famille, qui avait retrouvé l'équilibre en 2007 et dégagé des excédents de 430 millions d'euros en 2008, serait à nouveau déficitaire en 2009 (- 200 millions d'euros) .
Néanmoins, la branche famille se caractérise par une tendance structurelle à dégager des excédents en raison d'une croissance tendancielle modérée de ses dépenses et d'une stabilité du nombre de bénéficiaires (l'augmentation du taux de natalité depuis 2000 est contrebalancée par l'existence de classes d'adolescents moins nombreuses). En effet, malgré les transferts de charges, la branche famille devrait retrouver un solde excédentaire dès 2010.
Ces excédents suscitent des convoitises. Ainsi lors de son audition du 28 mai 2008 par la mission commune d'information sur la prise en charge de la dépendance et la création du cinquième risque, présidée par notre collègue Philippe Marini, le ministre du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité, M. Xavier Bertrand, a envisagé que les excédents de la CNAF puissent être réalloués au financement de l'ONDAM médico-social .
Dans son rapport d'étape 60 ( * ) déposé en juillet 2008, la mission a estimé que ce redéploiement apparaissait doublement légitime, d'une part parce qu'une branche n'a pas vocation à être en excédent structurel (et dans ce cas il faut soit diminuer la recette, soit réaffecter l'excédent) et d'autre part, parce que l'aide aux aidants familiaux d'une personne âgée dépendante peut être considérée comme partie intégrante de la politique familiale .
2. L'impact financier des mesures adoptées dans les précédentes lois de financement
a) Les mesures entraînant des dépenses
Le présent projet de loi de financement intègre plusieurs mesures ayant contribué à accroître les dépenses de la branche famille :
- subsidiarité de l'API par rapport à l'ASF : depuis le 1 er janvier 2007, l'attribution de l'allocation de soutien familial (ASF) par rapport à l'allocation de parent isolé (API, financée par l'État) est privilégiée, ce qui entraîne un transfert vers l'ASF (financée par la branche famille) représentant une charge supplémentaire de 99 millions d'euros pour la branche famille en 2008 ;
- majoration de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) en faveur des parents isolés mise en place en 2006, à la charge de la CNSA, représenterait un coût de 20 millions d'euros en 2008 ;
- mise en place d'un congé de soutien familial non rémunéré mais ouvrant droit à l'AVPF, en faveur des travailleurs devant cesser leur activité professionnelle pour s'occuper d'un proche souffrant d'un handicap ou d'une perte d'autonomie importante. Cette mesure, financée par la CNSA, a été évaluée à 11 millions d'euros en 2007 et 2008 ;
- abaissement du seuil de non-versement des prestations logement de 24 à 15 euros au 1 er janvier 2007 : coût estimé à 6 millions d'euros pour la CNAF en 2007 et 2008 ;
- l'augmentation de la participation personnelle de 29 à 30 euros au 1 er janvier 2007 puis de 30 à 31 euros au 1 er janvier 2008 : 2 millions en 2007 et 4 millions d'euros en 2008 au titre de l'ALF ;
- revalorisation de la prise en charge de la rémunération dans le complément de mode de garde assistants maternels pour les familles modestes : coût de 13 millions d'euros en 2008.
b) Les mesures d'économie prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008
Il intègre également deux mesures d'économies prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 :
- unification des majorations pour âge des allocations familiales (à compter du 1 er mai 2008) : économie de 35 millions d'euros en 2008 et de 200 millions d'euros en 2009 ;
- droit d'option entre l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH, à la charge de la branche famille) et la prestation de compensation du handicap (PCH, à la charge de la CNSA) pour les bénéficiaires des compléments de 4 e , 5 e et 6 e catégories de l'AEEH : économie de 7 millions d'euros en 2008 ;
3. Les charges de la branche famille en 2009
Comme le souligne la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre 2008, les dépenses de prestations familiales, qui ont connu un ralentissement en 2008 (+ 2,2 % en 2008 contre + 2,9 % en 2007 et + 4,5 % par an en 2006) , devraient accélérer à nouveau en 2009 .
La croissance des dépenses devrait s'élever à + 3,7 %, en raison essentiellement de la revalorisation de le BMAF au 1 er janvier 2009 (+ 3,5 % contre + 1,1 % au 1 er janvier 2008), intégrant un rattrapage d'inflation par rapport aux hypothèses de 2007 et 2008.
Les charges de la branche famille sont constituées majoritairement des aides à la petite enfance, au sein desquelles la PAJE représente 97 % depuis 2007, date de la fin de sa montée en charge 61 ( * ) .
D'après les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale, ces aides à la petite enfance représenteraient une charge de 11,8 milliards d'euros en 2009 contre 11,4 milliards d'euros en 2008, soit + 4,3 %. En leur sein, les aides à la garde restent dynamiques (+ 5,4 % en 2009 contre +8,4 % en 2008) ;
Toutefois, deux facteurs infléchissent la croissance des prestations en 2009 par rapport à 2008: l'hypothèse de stabilité des naissances en 2009 et le report de l'examen des conditions de ressources au 1 er janvier (faisant perdre le bénéfice d'allocation aux ménages qui n'y auraient plus eu droit depuis le 1 er juillet 2008 en application de l'ancien calendrier).
S'agissant des prestations d'entretien, les allocations familiales et le complément familial décroissent en volume sous l'effet conjoint d'une stabilisation des effectifs de ménages éligibles à ces prestations et de la diminution du montant de celles-ci (induit par la réduction de la taille des familles).
En ce qui concerne les autres prestations de la branche :
- prestations en faveur du handicap : + 6,4 % en 2009 . Cette augmentation reflète celle de l'AAH : + 6,9 % en 2009, en raison de trois revalorisations successives. En revanche, les dépenses relatives à l'AEEH ralentissent nettement (+ 1,6 % en 2009 contre + 5,8 % en 2008) sous l'effet de la mise en oeuvre du droit d'option entre l'AEEH et la PCH , prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
- prestations en faveur du logement à caractère familial : + 4,3 % en 2009 contre + 5,9 % en 2008 , notamment sous l'effet de l'augmentation du taux de chômage et du report de la date d'examen des bases ressources.
* 59 Cour des comptes, Rapport de certification des comptes du régime général de sécurité sociale sur l'exercice 2007 (juin 2008).
* 60 Philippe Marini (président), Alain Vasselle (rapporteur), « Construire le cinquième risque : le rapport d'étape », rapport d'information n° 447 (2007-2008).
* 61 Outre la PAJE (prestation d'accueil du jeune enfant), les aides à la petite enfance comprennent l'APJE (allocation pour jeune enfant, comptabilisée parmi les prestations d'entretien), l'APE (allocation parentale d'éducation), l'AFEAMA (aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée) et l'AGED (allocation de garde d'enfant à domicile). Depuis le 1 er janvier 2007, la PAJE connaît la fin de sa montée en puissance pour les enfants de moins de trois ans, l'APJE et l'APE ne sont plus servies et l'AFEAMA et l'AGED ne peuvent plus bénéficier, à taux réduits, qu'aux parents d'enfants de plus de trois ans.