B. DANS UN CONTEXTE FINANCIER DIFFICILE, LE RÔLE DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES DOIT ÊTRE CLARIFIÉ
1. La mission du FRR doit être précisée
Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a été créé par la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999. Il a d'abord été géré par le FSV au sein d'une section comptable spécifique, avant que la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social ne le transforme, à compter du 1 er janvier 2002, en établissement public de l'Etat à caractère administratif . Dans l'attente de la constitution effective du fonds, et conformément à la loi, le FSV avait toutefois continué, transitoirement et pour le compte du fonds, à gérer et à recueillir les recettes du FRR jusqu'au 30 juin 2002. Dans ce cadre, le FSV avait été autorisé à placer les recettes du FRR sur un compte de dépôt rémunéré au Trésor 56 ( * ) .
La mission principale du FRR consiste à gérer les sommes qui lui sont affectées et mises en réserve jusqu'en 2020, pour permettre ensuite de lisser jusqu'en 2040 l'évolution des taux de cotisation aux régimes éligibles au fonds , c'est-à-dire le régime général (CNAVTS), le régime des salariés agricoles, financièrement intégré au régime général, le régime des artisans (CANCAVA) et le régime des industriels et commerçants (ORGANIC), en application des articles L. 222-1 et L. 621-3 du code la sécurité sociale.
En outre, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 lui a confié la mission, à compter du 30 juin 2005, de gérer, pour le compte de la CNAVTS, 40 % de la soulte (3,06 milliards d'euros) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), en contrepartie de l'adossement du régime des IEG au régime général. Cette somme est gérée comme l'ensemble des actifs du fonds.
La direction du fonds est assurée par un directoire composé de trois membres, présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, et un conseil de surveillance composé de 20 membres. La gestion administrative du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations, sous l'autorité du directoire. La gestion financière est confiée par appel d'offres à des établissements financiers.
Votre commission des finances a procédé, le 14 mai 2008 57 ( * ) , à l'audition de MM. Raoul Briet et Antoine de Salins, respectivement président du conseil de surveillance et membre du directoire.
M. Raoul Briet avait alors indiqué que, sous des hypothèses de performance annuelle moyenne de 6,3 %, et avec un abondement annuel d'1,5 milliard d'euros entre 2007 et 2020, les actifs du FRR atteindraient environ 100 milliards d'euros à cette date , ce qui lui permettrait de couvrir près d'un tiers des besoins supplémentaires de financement des régimes éligibles au Fonds sur la période courant de 2020 à 2040. Dans ce schéma, le Fonds génèrerait 46 milliards d'euros de résultat financier positif cumulé à l'horizon 2020, soit 19 milliards d'euros de plus que le coût des ressources publiques affectées au FRR et non utilisées pour désendetter l'Etat.
Il avait également observé que les réserves ainsi accumulées par le FRR ne dispenseraient pas de mener certaines réformes afin d'assurer un financement pérenne des régimes de retraite et souligné la nécessité de préciser le rôle qu'on entendait assigner au FRR dans le financement à long terme du système de retraites par répartition , et ce, dans une perspective de bonne gestion financière sur le long terme, l'allocation stratégique pouvant être différente selon les missions attribuées au Fonds.
Votre rapporteur pour avis ne peut qu' appeler le gouvernement à préciser ses orientations, dans un contexte financier difficile marqué, pour la première fois, par une performance annuelle négative du rendement des actifs. L'examen du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui comporte plusieurs mesures relatives à la branche vieillesse, doit être l'occasion de cette clarification.
2. Le contexte est défavorable
a) Les avoirs du fonds sont principalement investis en actions
Les modalités de gestion des avoirs du fonds sont déterminées par l'article L. 135-10 du code de la sécurité sociale.
La Caisse des dépôts et consignations assure la gestion administrative du fonds, sous l'autorité du directoire, étant précisé que cette activité est indépendante de toute autre activité de la Caisse des dépôts et consignations et de ses filiales.
(1) Le principe de gestion par entreprises d'investissement a été assoupli
La gestion financière du fonds est confiée, par voie de mandats périodiquement renouvelés et dans le cadre des procédures prévues par le code des marchés publics, à des entreprises d'investissement qui exercent à titre principal la gestion de portefeuille pour le compte de tiers.
Toutefois, par dérogation à ce principe, dans des cas exceptionnels, à titre temporaire et pour préserver la sécurité des actifs détenus par le fonds, leur gestion financière peut être assurée par ce dernier sans recourir aux entreprises d'investissement précitées.
L'article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 autorise en outre la gestion financière des actifs par le fonds lui-même, lorsqu'il décide d'investir dans des parts ou actions d'organismes de placement collectif et des parts, actions ou droits représentatifs d'un placement financier émis par ou dans des organismes de droit étranger ayant un objet équivalent, quelle que soit leur forme.
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La crise financière et la gestion des mandats du FRR La gestion des mandats du FRR a été affectée par la crise financière. En effet, le fonds avait confié à Lehman Brothers la gestion d'un mandat de fonds de fonds investis dans le capital-investissement américain. Dans un communiqué de presse daté du 18 septembre 2008, il indique que Lehman Brohers a engagé 195 millions d'euros, dont 43 millions d'euros ont été effectivement investis dans des fonds sous-jacents, gérés par des gérants différents de Lehman Brothers. Le FRR précise que ces actifs ne sont en aucun cas susceptibles d'être inclus dans le champ des actifs mis en liquidation dans le cadre de la faillite de cet établissement et qu'il a pris les dispositions nécessaires pour y faire face. Il note, en particulier, que la cession éventuelle des activités de gestion d'actifs de Lehman Brothers l'amènera à procéder à des « audits approfondis », afin de vérifier si le repreneur a la capacité de satisfaire aux exigences du mandat actuel. Si tel n'était pas le cas, le FRR devrait lancer un nouvel appel d'offres, afin d'assurer la reprise du mandat par un nouveau gérant. Source : Fonds de réserve pour les retraites |
(2) Les orientations de la stratégie de placement
Dans le cadre de la gestion financière déléguée, et sous réserve du respect des règles prudentielles définies à l'article R. 135-29 du code de la sécurité sociale, le FRR dispose d'une grande liberté de choix quant aux modalités d'investissement de ses ressources : celles-ci peuvent être placées en actions, titres de créances, parts ou actions d'organismes de placement collectifs et instruments financiers à terme.
Néanmoins, la politique de placement du FRR s'inscrit dans la stratégie d'investissement socialement responsable (ISR) qui repose sur un certain nombre de principes à portée sociale, environnementale et éthique.
En 2003, le conseil de surveillance du fonds avait arrêté les grandes orientations de placement suivantes : les investissements du fonds seraient répartis entre les principales classes d'actifs à hauteur de 55 % en actions et 45 % en obligations, dont 38 % pour les actions et les obligations de la zone euro. Cette stratégie a été révisée en 2006, afin d'accroître la part des actions de 55 % à 60 % , de réduire le poids des produits de dette de 45 % à 30 % et d'accorder une place aux actifs de diversification (avec pour objectif de les porter à 10 %).
Cette stratégie d'investissement intègre un allongement de l'horizon d'investissement du fonds , ainsi que le précise sa délibération du 16 mai 2006 : les travaux du Conseil d'orientation des retraites « mettent en évidence des besoins de financement croissants, en particulier entre 2030 et 2040 ; (...) en conséquence, le scénario retenu en 2003 d'un décaissement linéaire du Fonds entre 2020 et 2030 mérite d'être étendu jusqu'en 2040 ; (...) ce faisant, l'horizon d'investissement du FRR s'en trouve allongé ».
Le tableau qui suit retrace la répartition des actifs du fonds au 30 juin 2008.
b) Pour la première fois, la performance annuelle du fonds est nettement négative
Cette allocation stratégique conduit le FRR, dans un contexte financier très troublé, à afficher pour la première fois une performance annuelle financière négative au titre de l'année en cours.
La performance du fonds s'établit ainsi, au 30 septembre 2008, à - 14,5 % depuis le début de l'année 2008 , ce qui est très fortement négatif tout en restant supérieur à la dégradation générale constatée sur les marchés mondiaux d'actions (- 24 % à la même date).
La situation s'est donc largement dégradée depuis l'audition, par votre commission des finances, de MM. Raoul Briet et Antoine de Salins, le 14 mai 2008.
A cette époque, M. Raoul Briet, président du conseil de surveillance du Fonds, avait indiqué que la performance du FRR depuis le début de l'année 2008 était négative à hauteur de 4,4 %, ramenant la performance annuelle moyenne depuis juin 2004 à + 6,8 %. Il avait précisé que le point bas de l'exercice avait alors été rencontré le 21 mars 2008, date à laquelle la performance depuis le début de l'exercice était négative à hauteur de 9,6 %.
Ce point bas est donc assez nettement dépassé aujourd'hui , ce qui se traduit par une baisse de la performance annuelle moyenne , que le FRR met toujours en avant, celle-ci étant la seule permettant de mesurer la performance d'une politique d'investissement de long terme. Cette performance annuelle moyenne s'établit à + 3,41 % au 30 septembre 2008 (depuis la mise en place du FRR), alors qu'elle s'élevait à + 6,8 % lors de l'audition du 14 mai dernier. L'annexe 8 au présent projet de loi de financement table sur une reprise en fin d'année - avec une performance annualisée de 4,1 %
Dans les deux cas, cette performance moyenne annuelle est donc inférieure au taux de 4,4 % , correspondant, selon le FRR, au coût des ressources publiques qui lui sont affectées et donc non utilisées pour désendetter l'Etat.
La probabilité que l'allocation stratégique permette de susciter un rendement moyen sur longue période supérieur à 4,4 % est estimée à 58,4 %, début octobre 2008.
L'annexe 8 au présent projet de loi de financement retient une hypothèse de performance des placements de + 6,3 % au cours de l'année 2009 , permettant d'atteindre une performance annualisée de 4,5 % depuis la création du fonds, soit une performance légèrement supérieure au coût de la ressource. Cette hypothèse reste fragile , comme le souligne l'annexe 8 elle-même, en raison de la volatilité des marchés financiers.
En dépit de cette baisse de la performance des placements, votre rapporteur pour avis estime que le FRR remplit ses fonctions de manière satisfaisante et qu'il constitue un instrument intéressant dans une optique de lissage des besoins. Il convient, dès lors, de continuer à l'abonder.
3. Il est toutefois nécessaire de continuer à abonder le fonds
a) Le fonds recevra 1,7 milliard d'euros supplémentaires en 2009
L'article 4 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe à 1,9 milliard d'euros les prévisions rectifiées de recettes du FRR pour 2008, soit 200 millions d'euros de plus que ce qui avait prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. L'exposé des motifs du présent projet de loi précise que ce surcroît de recettes résulte du dynamisme des prélèvements sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, qui représentent à eux seuls 1,84 milliard d'euros.
L'article 28 du présent projet de loi de financement fixe le montant des recettes pour 2009 à 1,7 milliard d'euros .
L'annexe 8 précise que cette somme devrait s'élever à 1.717,3 millions d'euros , correspondant quasi intégralement au montant du prélèvement social de 2 % (1.693,3 millions d'euros).
Ainsi qu'on l'a relevé précédemment, l'absence d'affectation de recettes supplémentaires amène une nouvelle fois à s'interroger sur le rôle qu'entend donner le gouvernement au FRR.
b) Les réserves du fonds devraient atteindre 34,2 milliards d'euros fin 2009
L'annexe 8 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit que les réserves du FRR, hors soulte des industries électriques et gazières 58 ( * ) et hors plus-values latentes, atteindront 34,2 milliards d'euros fin 2009, contre 31,4 milliards d'euros fin 2008 , comme le retrace le tableau qui suit, qui présente les comptes du FRR :
Source : annexe 8 du
présent projet de loi de financement
On relèvera que les recettes issues de produits financiers devraient être, en 2009, inférieures aux recettes provenant des abondements annuels du fonds.
* 56 Ce compte avait fait l'objet d'une rémunération sur la base du taux moyen des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés (BTF trois mois) moins 5 points de bons, émis au cours de la période.
* 57 Le compte rendu de cette audition est disponible en ligne sur le site internet du Sénat.
* 58 Depuis le 30 juin 2005, le FRR gère, pour le compte de la CNAVTS, 40 % de la soulte versée par les industries électriques et gazières en compensation de l'adossement du régime des IEG au régime général, soit 3,4 milliards d'euros.