III. LES MESURES RELATIVES À LA BRANCHE VIEILLESSE ET AU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES
A. LES MESURES AFFECTANT À LA BRANCHE VIEILLESSE
1. La révision des modalités d'indexation des pensions (articles 6 et 54)
a) Les modalités actuelles de revalorisation des pensions
Les modalités de revalorisation sont fixées par l'article L. 161-3-1 du code de la sécurité sociale et par l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires.
L'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que le coefficient annuel de revalorisation des pensions de vieillesse servies par le régime général et les régimes alignés est fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, conformément à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l'année considérée.
La revalorisation des pensions de base intervient ainsi au 1 er janvier - alors que la revalorisation des pensions servies par les complémentaires (AGIRC-ARRCO) intervient au 1 er avril.
Si l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac, mentionnée dans le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour l'année suivante, est différente de celle qui avait été initialement prévue, il est procédé, dans des conditions fixées par voie réglementaire, à un ajustement destiné à assurer, pour cette année suivante, une revalorisation conforme à ce constat.
En pratique, ce mécanisme de revalorisation des pensions s'est révélé favorable aux retraités de 2004 à 2006, mais défavorable en 2007 , les prévisions d'inflation s'étant alors révélées inférieures aux réalisations, comme le montre le tableau qui suit.
Bilan des revalorisations de pensions intervenues depuis 2004
(en %)
Source : commission
des comptes de la sécurité sociale
Ceci a conduit le gouvernement à proposer une correction à la revalorisation opérée en application de ces dispositions.
Cette possibilité est ouverte par le troisième alinéa de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoit un mécanisme dérogatoire de revalorisation des pensions : sur proposition d'une conférence présidée par le ministre chargé de la sécurité sociale et réunissant les organisations syndicales et professionnelles représentatives au plan national, une correction au taux de revalorisation de l'année suivante peut être proposée au Parlement dans le cadre du plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale .
Cette conférence s'est réunie le 20 décembre 2007 et avait évoquée la perspective d'une revalorisation exceptionnelle des retraites, qui a été confirmée par le Président de la République le 6 mai 2008.
b) Une revalorisation exceptionnelle des pensions de 0,8 % en 2008
L'article 6 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale procède à une revalorisation exceptionnelle de 0,8 % des pensions de retraite , correspondant :
- pour 0,2 point à la correction de l'écart constaté au titre de 2007 ;
- pour 0,6 point à une revalorisation anticipée au titre de l'année 2008, le coefficient de revalorisation retenu par l'arrêté du 21 décembre 2007 (+ 1,1 %) se révélant inférieur aux dernières prévisions d'inflation, évaluées par le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2009 à + 2,9 %, alors que les prévisions du projet de loi de finances pour 2008 retenaient une hypothèse de + 1,6 %.
Cette revalorisation s'applique aux pensions servies par le régime général, les régimes alignés et les régimes de la fonction publique, entrées en jouissance avant le 1 er septembre 2008 et versées à compter de cette date. Elle apparaît comme une mesure de régularisation d'une opération déjà effectuée, en application de lettres ministérielles datées du 31 juillet 2008.
c) De nouvelles modalités d'indexation pour l'avenir
En parallèle, l'article 54 du présent projet de loi de financement réécrit les dispositions de l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale, auquel l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraites renverra désormais.
La révision des modalités de revalorisation des pensions
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Le droit existant
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Le dispositif proposé
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Le coefficient annuel de revalorisation des pensions de vieillesse servies par le régime général et les régimes alignés est fixé par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale, conformément à l' évolution prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac prévue dans le rapport économique, social et financier ( RESF ) annexé à la loi de finances pour l'année considérée. |
Le coefficient annuel de revalorisation des pensions de vieillesse servies par le régime général et les régimes alignés sur lui est fixé, au 1 er avril de chaque année , conformément à l' évolution prévisionnelle en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac prévue, pour l'année considérée, par une commission dont la composition et les modalités d'organisation sont fixées par décret. |
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Si l'évolution constatée des prix à la consommation hors tabac, mentionnée dans le RESF annexé à la loi de finances pour l'année suivante, est différente de celle qui avait été initialement prévue, il est procédé, dans des conditions fixées par voie réglementaire, à un ajustement destiné à assurer, pour l'année suivante , une revalorisation conforme à ce constat. |
Si l'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation hors tabac de l'année considérée établie à titre définitif par l'INSEE est différente de celle qui avait été initialement prévue, il est procédé à un ajustement du coefficient fixé au 1 er avril de l'année suivante , égal à la différence entre cette évolution et celle initialement prévue. |
Ces modifications visent à prendre en compte les évaluations économiques les plus récentes lors de la revalorisation des pensions et alignent les dates de revalorisation des régimes de base sur celles des régimes complémentaires (AGIRC-ARRCO), ce que ne permet pas l'actuelle revalorisation intervenant au 1 er janvier.
Signalons, par ailleurs, que l'article 54 du présent projet de loi de financement comporte deux autres mesures de moindre portée :
- il élargit le champ de la conférence tripartite - Etat, organisations syndicales et organisations patronales - sur l'évolution des pensions , qui sera désormais coprésidée par le ministre chargé de la sécurité sociale et par celui chargé de la fonction publique et du budget. L'exposé des motifs du présent projet de loi de financement précise qu'il s'agit d'inclure dans le champ de cette conférence les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux ;
- il modifie les règles de calcul de la valeur de service du point applicable au régime d'assurance vieillesse de base des professions libérales (CNAVPL) 51 ( * ) , en alignant son évolution sur celle des pensions servies par le régime général , les régimes alignés et les régimes de la fonction publique. L'exposé des motifs du présent projet de loi précise qu'il s'agit d'une mesure de simplification, pour la CNAVPL, du mode de revalorisation des pensions.
2. Les mesures en faveur de publics ciblés
a) La possibilité d'augmenter par décret le minimum vieillesse au-delà de la revalorisation habituelle (article 51)
(1) Un objectif d'augmentation du montant du minimum vieillesse de 25 % entre 2007 et 2012
Afin de donner suite à l'objectif du président de la République de la République de revaloriser de 25 % le montant du minimum vieillesse - devenu allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) - entre 2007 et 2012 , l'article 51 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ouvre la possibilité d' augmenter par décret le montant de cette prestation au-delà de la revalorisation habituelle.
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Le mode de revalorisation de l'allocation de solidarité aux personnes âgées L'allocation de solidarité aux personnes âgées, instituée par l'ordonnance n° 2004-605 du 24 juin 2004 simplifiant le minimum vieillesse, se substitue, pour les nouveaux entrants dans le dispositif, à l'allocation aux vieux travailleurs salariés, à l'allocation aux vieux travailleurs non salariés, au secours viager, à l'allocation aux mères de famille, à l'allocation spéciale vieillesse et à sa majoration, à l'allocation viagère dont peuvent bénéficier les rapatriés, à l'allocation de vieillesse agricole et à l'allocation supplémentaire vieillesse. Les bénéficiaires de ces allocations avant l'entrée en vigueur de cette réforme continuent à les percevoir selon les règles applicables avant leur abrogation. Le montant de l'ASPA est égal à la différence entre le montant des ressources propres de la personne et le montant du minimum de ressources garanti aux personnes âgées - soit 7.597,59 euros par an ou 633,12 euros par mois, depuis le 1 er septembre 2008, pour une personne seule ou lorsqu'un seul membre d'un couple en bénéficie. Comme les anciennes allocations du minimum vieillesse, le montant de l'ASPA est revalorisé au 1 er janvier de chaque année, par application du coefficient de revalorisation des pensions de vieillesse , en application de l'article L. 816-2 du code de la sécurité sociale. Le montant de l'ASPA a ainsi été revalorisé de 1,1 % au 1 er janvier 2008 et de 0,8 % au 1 er septembre 2008. Source : commission des finances |
En application du I de l'article 51 du présent projet de loi, cette dérogation aux règles normalement en vigueur concernerait ainsi :
- les montants de l'ASPA et de l'allocation supplémentaire vieillesse existant avant l'entrée en vigueur de cette nouvelle prestation ;
- les plafonds de ressources prévus pour l'ensemble des prestations ou allocations auxquelles l'ASPA s'est substituée ;
- les montants limites pouvant faire l'objet d'une récupération sur succession.
Elle serait bornée dans le temps puisqu'elle ne s'appliquerait qu'entre le 1 er janvier 2009 et le 31 décembre 2012.
Cette dérogation ne viserait , selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, que l'ASPA versée aux personnes seules .
D'après les informations communiquées par le gouvernement, le montant de l'ASPA versée aux personnes seules devrait ainsi être revalorisé de 6,9 % au 1 er avril 2009.
Cette revalorisation exceptionnelle ne pèse pas sur les comptes du régime général mais sur ceux du FSV . Les charges supportées par celui-ci au titre du minimum vieillesse devraient s'établir à 2,63 milliards d'euros en 2009, contre 2,73 milliards d'euros en 2008 (- 3,9 %), selon l'annexe 8 au présent projet de loi de financement.
(2) Une mesure de coordination visant à déconnecter l'allocation supplémentaire invalidité de cette évolution
Le II de l'article 51 modifie certaines dispositions relatives au service de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).
En effet, le montant du plafond de ressources applicable au service de l'ASI est aujourd'hui aligné sur le plafond de ressources du minimum vieillesse et de l'ASPA. Il convient donc de déconnecter ces deux plafonds afin d'éviter le relèvement concomitant de 25 % du plafond de ressources de l'ASI.
Le 1° du II de l'article 51 supprime ainsi la disposition de l'article L. 815-24 du code de la sécurité sociale mettant en place l'alignement du plafond de ressources de l'ASI sur le plafond de ressources du minimum vieillesse et de l'ASPA.
Le 2° du II introduit un article L. 815-24-1 dans le code de la sécurité sociale, afin de définir de manière autonome un plafond de ressources opposable aux demandeurs et bénéficiaires de l'ASI. La définition actuelle du plafond de ressources de l'ASI ne serait pas modifiée. Son montant et ses modalités d'application resteraient également inchangés par rapport au droit actuel.
b) La majoration des pensions de réversion, assortie d'une nouvelle condition d'âge pour en bénéficier (article 52)
(1) Une majoration applicable à compter de 65 ans, sous certaines conditions
L'article 52 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale procède à une majoration des pensions de réversion. On rappellera que, dans le droit actuel, en cas de décès de l'assuré, son conjoint survivant a droit à une pension de réversion si ses ressources personnelles ou celle du ménage n'excèdent pas des plafonds fixés par décret. La pension de réversion est aujourd'hui égale à 54 % de la pension principale ou de la rente dont bénéficiait ou aurait bénéficié l'assuré.
Il prévoit ainsi que la pension de réversion est assortie d'une majoration lorsque le conjoint survivant atteint l'âge requis pour bénéficier d'une retraite à taux plein ( 65 ans ) et que la somme de ses avantages personnels de retraite et de réversion servis par les régimes légalement obligatoires de base et complémentaires n'excède pas un plafond fixé par décret. Ce plafond devrait être fixé à 800 euros .
A l'initiative des commissions des affaires culturelles et des finances, l'Assemblée nationale a précisé que la somme des avantages personnels de retraite et de réversion devaient inclure ceux servis par les régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi que par les régimes des organisations internationales.
Cette majoration serait égale à un pourcentage fixé par décret de la pension de réversion. D'après les termes de l'exposé des motifs, il s'agit « de porter les pensions de réversion servies aux veuves et aux veufs disposant de faibles pensions de retraite à 60 % de la retraite du conjoint décédé ». Lorsque le total de cette majoration et de ces avantages excède ce plafond, la majoration serait réduite à due concurrence du dépassement.
Le conjoint survivant ne peut bénéficier des dispositions du présent article que s'il a fait valoir les avantages personnels de retraite et de réversion auxquels il peut prétendre auprès des régimes légaux ou rendus légalement obligatoires, de base et complémentaires, français et étrangers, ainsi qu'auprès des régimes des organisations internationales.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, les pensions de réversion ont représenté 7,7 milliards d'euros des prestations vieillesse du régime général en 2007. Environ 70 % des 850.000 bénéficiaires de ses pensions de réversion ont plus de 65 ans, soit l'âge à partir duquel ils peuvent prétendre à cette majoration, et environ un quart d'entre eux aurait des revenus inférieurs à 800 euros : sur cette base, on estime à environ 150.000 le nombre de personnes qui pourraient bénéficier de cette majoration de pension.
Cette mesure entrerait en vigueur à compter du 1 er janvier 2010.
(2) L'âge à partir duquel la pension de réversion est versée devrait être repoussé à 55 ans
D'autre part, l'article 52 du présent projet de loi de financement rétablit une condition d'âge pour bénéficier de la pension de réversion.
La condition d'âge pour bénéficier de la pension de réversion avait été baissée de 55 à 52 ans en 2005, puis à 51 ans en 2007. Le coût total à terme de cette mesure avait été évalué, à l'époque, à près de 80 millions d'euros.
Le V de l'article 52 prévoit que le droit à pension de réversion sera établi « à partir d'un âge et dans des conditions fixées par décret ». Cet âge devrait être fixé à 55 ans , comme c'est le cas dans les régimes complémentaires. L'exposé des motifs précise toutefois que le décret maintiendra l'âge actuel de 51 ans pour les personnes devenues veuves avant le 1 er janvier 2009, afin de ne pas modifier la situation des veufs et veuves titulaires d'une pension de réversion à cette date.
Pour les personnes confrontées au veuvage et qui ne rempliront pas la condition d'âge pour bénéficier d'une pension de réversion, l'allocation veuvage, servie par le régime général, le régime des salariés agricoles et le régime des exploitants agricoles, serait maintenue à titre transitoire, jusqu'au 31 décembre 2010, en application du VI de l'article 52.
A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que toutes ces dispositions seraient applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon et qu'elles concerneraient également les veuves et veufs qui perçoivent une pension de réversion servie par le régime local applicable dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
Au total, cette mesure, qui devrait être coûteuse à compter de 2010, devrait permettre de réaliser une économie de 20 millions d'euros en 2009, d'après les données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement.
c) La majoration des petites retraites agricoles (article 53)
L'article 53 du présent projet de loi de financement de la sécurité social tend, d'une part, à modifier l'actuel mode de calcul des revalorisations des pensions agricoles en fixant un montant minimum de retraite de référence , et, d'autre part, à améliorer les droits des conjoints participant aux travaux de l'exploitation.
(1) Deux mesures qui s'inscrivent dans le cadre du plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles initié en 1994
Les retraites agricoles se décomposent en une retraite de base, elle-même décomposée en une retraite forfaitaire et une retraite proportionnelle, et une retraite complémentaire obligatoire introduite par la loi n° 2002-308 du 4 mars 2002 tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles.
A partir de 1994, plusieurs dispositifs ont été mis en place pour revaloriser les retraites des non-salariés agricoles . Elles ont permis, selon l'exposé des motifs du présent article, de porter la pension des retraités agricoles ayant effectué une carrière complète au niveau du minimum vieillesse (486,83 euros par mois pour une personne seule en 1994).
Bilan des mesures de revalorisation des retraites agricoles depuis 1994
( en millions d'euros )
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Dispositif |
Nombre de bénéficiaires |
Effet de la mesure de revalorisation |
Coût |
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1994-2002 |
Mesures portant sur les retraites de base des exploitants, de leurs conjoints et des aides familiaux. |
875.000 (en 2002) |
Pour une carrière complète les pensions de base ont été revalorisées de 43 % pour les chefs d'exploitation, 80 % pour les personnes veuves, 93 % pour les conjoints et aides familiaux. |
1.700 |
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2003 |
Création de la retraite complémentaire obligatoire (RCO). |
450.000 |
Cette mesure apporte en moyenne 1.000 euros par an aux bénéficiaires. |
145* |
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2006 |
Prise en compte, pour l'accès au droit à revalorisation, des périodes d'affiliation à l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). |
20.000 |
Ce dispositif a permis d'augmenter de 1.300 euros par an en moyenne les retraites des personnes concernées. |
20 |
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2007-2008 |
Abaissement à 22,5 ans de la durée minimale d'activité nécessaire pour bénéficier des revalorisations (2007). Abaissement à 4 % par an de la minoration de pension de retraite par année manquante par rapport à la durée minimale d'assurance vieillesse requise. |
300.000 |
162 (en 2007) 205 (à partir de 2008) |
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* Le nouveau régime est à la fois financé par les cotisations et par une participation financière de l'Etat, en raison du déséquilibre de la démographie agricole.
Source : d'après les données du ministère de l'agriculture et de la pêche
Cependant, ces mesures ont exclu certaines catégories de retraités , en particulier, les veuves, les conjoints d'agriculteurs et les retraités à carrière incomplète. Ainsi selon les données de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), 91 % des veuves d'agriculteurs sans droits propres perçoivent une pension de moins de 400 euros par mois.
Les deux mesures proposées par le présent article tendent à répondre à ce constant, conformément à l'objectif fixé par le Président de la République , le 23 février 2008, à l'occasion de l'inauguration du 45 e salon international de l'agriculture, de réduire les « poches de pauvreté » où se trouvent certains retraités agricoles .
(2) Une simplification du mode de calcul des revalorisations de retraites agricoles
Le I de l'article 53 introduit un nouveau mode de revalorisation des retraites agricoles.
(a) Le champ d'application de la nouvelle majoration de pension
Les personnes pouvant bénéficier de la revalorisation doivent remplir deux conditions cumulatives :
- d'une part, avoir liquidé l'ensemble de leurs avantages vieillesse , dans tous les régimes auxquels ils ont été affiliés ;
- d'autre part, remplir des conditions particulières, différentes en fonction de la date d'effet de la pension :
* Pour les pensions ayant pris effet avant le 1 er janvier 2002 , les personnes concernées doivent justifier d'une durée minimale d'assurance fixée par décret (actuellement 22,5 ans) ; pour apprécier cette durée, sont pris en compte les périodes accomplies à titre exclusif ou principal dans le régime vieillesse des non-salariés agricoles, ainsi que, pour les personnes rattachées au régime général pour certains risques et charges (définis à l'article L. 381-1 du code de la sécurité sociale), les périodes d'affiliation obligatoire au régime général ;
* Pour les pensions ayant pris effet après le 1 er janvier 2002 , les personnes concernées doivent, d'une part, justifier des conditions nécessaires à l'ouverture d'une retraite à taux plein (soit un âge minimum - 60 ans et plus - et une durée minimale d'assurance tous régimes confondus - 150 à 164 trimestres en fonction de l'année de naissance) et, d'autre part, justifier d'une durée minimale d'assurance accomplie à titre exclusif ou principal dans le régime des non-salariés agricoles - durée fixée par décret. Cette durée est aujourd'hui fixée à 22,5 ans. L'exposé des motifs du présent article indique que le gouvernement s'engage à abaisser ce seuil à 17,5 ans en 2010.
(b) Le principe de calcul de la majoration de retraite
Le nouveau dispositif de calcul de la revalorisation repose sur l'instauration d'un montant minimum de retraite qui servira de référence pour le calcul de la majoration de pension . Ce montant minimum sera déterminé en fonction des périodes d'assurance accomplies dans le régime des non-salariés agricole - il sera proportionnel à la durée de cotisation pour les carrières incomplètes - et diffèrera en fonction de la qualité de l'assuré (chef d'exploitation, veufs ou veuves, conjoint ou aide familial). Fixé par décret, ce montant minimum de retraite devrait être porté, selon le ministère de l'agriculture et de la pêche, à 633 euros par mois pour les chefs d'exploitation et pour les veuves, et à 503 euros par mois pour les conjoints, s'agissant des carrières complètes.
La majoration de pension sera ensuite attribuée après une double comparaison :
- le montant de la retraite servi par le régime d'assurance vieillesse de base des non-salariés agricoles sera, d'abord, comparé au montant minimum de retraite fixé par la présente mesure - soit 633 euros pour les chefs d'exploitation et pour les veuves et 503 euros pour les conjoints, s'agissant des carrières complètes. Si le montant de la retraite perçue est inférieur à ce montant minimum, le droit à majoration est ouvert ;
- le montant de cette majoration est, ensuite, comparé à celui de la totalité des pensions perçues par le retraité tous régimes confondus. Si le montant total de celles-ci - majoration augmentée de la totalité des pensions - est inférieur à un plafond fixé par décret - 750 euros par mois selon l'exposé des motifs du présent article - la majoration est attribuée. S'il est supérieur à ce plafond, la majoration est réduite à due concurrence.
Les modalités d'application du dispositif - en particulier, le mode de calcul de la majoration, les conditions suivant lesquelles les durées d'assurance nécessaires à l'ouverture du droit à revalorisation sont déterminées et les modalités d'appréciation du plafond fixées - sont renvoyées à un décret.
Pour le service de la majoration de pension, l'administration fiscale transmet à la CCMSA, les données nécessaires au contrôle de la majoration de pension.
Le II de l'article 53 précise que ce dispositif sera applicable aux pensions dues à compter du 1 er janvier 2009 .
Outre de nombreux amendements de précision, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue Denis Jacquat, rapporteur pour la vieillesse, trois amendements tendant à prévoir l'indexation sur l'évolution constatée des prix à la consommation du montant minimum et du plafond pris en compte dans le calcul de la majoration de retraite. Ils précisent, par ailleurs, que, le cas échéant, le montant de la majoration est recalculé en fonction de ces deux réévaluations.
(c) Le coût de la mesure
Selon les données recueillies par votre rapporteur spécial auprès du ministère de l'agriculture et de la pêche, cette mesure concernera 196.000 personnes dès 2009, pour un coût global estimé à 116 millions d'euros . L'abaissement à 17,5 ans de la durée minimum d'assurance dans le régime des non-salariés agricoles requise pour l'ouverture du droit à revalorisation, prévue à partir de 2010 , étendra le dispositif à 35.000 personnes supplémentaires , pour un coût annuel total de 155 millions d'euros en 2010 .
(3) L'amélioration des droits des conjoints participant aux travaux de l'exploitation
Les conjoints d'exploitants agricoles , dont la situation était régie au 31 décembre 1998 par les dispositions de l'article L.732-34 du code rural, étaient présumés, sauf preuve contraire, participer à la mise en valeur de l'exploitation. En leur qualité de « conjoint participant », ils pouvaient bénéficier de la retraite forfaitaire agricole.
La loi d'orientation agricole n° 99-574 du 9 juillet 1999 a introduit la possibilité d'opter pour un nouveau statut de collaborateur qui permet aux assurés ayant fait ce choix de recevoir, en plus de la retraite forfaitaire, la retraite proportionnelle, ainsi que de bénéficier d'un dispositif spécifique de revalorisation.
Depuis 1999, la qualité de « conjoint participant » ne peut plus être acquise. Les personnes qui ont conservé cette qualité et n'ont pas opté entre 1999 et 2001 pour le statut de collaborateur - au nombre de 8.020 au 1 er janvier 2006 - ne peuvent bénéficier du mécanisme de revalorisation spécifique à ce statut.
C'est pourquoi, le III de l'article 53 propose que ces « conjoints participants » ne puisent plus conserver leur qualité à titre dérogatoire, mais optent pour l'un des trois statuts prévus à l'alinéa 7 de l'article L.321-5 du code rural : collaborateur du chef d'exploitation ou d'entreprise agricole ; salarié de l'exploitation ou de l'entreprise agricole, chef d'exploitation ou d'entreprise agricole.
(4) L'avis de votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis accueille favorablement ces mesures destinées à revaloriser les pensions des retraités agricoles n'ayant pu bénéficier des mesures de revalorisation mises en place depuis 1994 et permettant ainsi de rapprocher la situation de ces derniers de celle des retraités du régime général.
Il tient à souligner que ces mesures viendront néanmoins dégrader le déficit de la branche retraite du régime social agricole pour laquelle aucune mesure de redressement n'est prévue dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale 52 ( * ) .
d) L'amélioration des droits à la retraite des artisans et des commerçants (article 57)
L'article 57 du présent projet de loi de financement tend à améliorer les droits à retraite des artisans et commerçants.
Ces droits dépendent actuellement des cotisations versées par les intéressés. Toutefois, les cotisations versées ne suffisent pas toujours à valider une année complète, alors même que l'assuré a effectivement exercé son activité tout au long de l'année. En effet, les cotisations sont calculées sur le revenu du chef d'entreprise, qui peut être très faible au regard du temps consacré à l'activité professionnelle, voire nul. Or, en application de l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale, les périodes d'assurance ne peuvent être retenues, pour la détermination du droit à pension ou rente que si elles ont donné lieu au versement d'un minimum de cotisations.
Une cotisation minimale existe bien d'un montant de 281 euros en 2008, mais elle ne permet de valider qu'un seul trimestre.
Dans ces conditions, l'article 57 tend à prévoir que, lorsque moins de quatre trimestres d'assurance sont validés au titre d'une année civile d'exercice d'une activité non salariée artisanale, industrielle ou commerciale, l'assuré pourra demander la validation d'un trimestre par période de 90 d'affiliation continue ou non au cours de cette année civile , aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales.
Plusieurs conditions sont toutefois posées :
- une durée minimale d'affiliation aux régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles et commerciales, fixée par décret, sera requise. Ce décret fixera également le nombre maximum de trimestres qui peuvent être validés par l'assuré en fonction de sa durée d'affiliation à ces régimes et les modalités particulières de prise en compte de cette durée lorsqu'elle est en tout ou partie antérieure au 1 er janvier 2009 ;
- le versement d'une cotisation minimale sera exigé. Elle ne pourra être inférieure au minimum de cotisation prévu par l'article L. 351-2 du code de la sécurité sociale et son paiement devra intervenir dans un délai qui sera fixé par décret.
En outre, ces dispositions ne pourront avoir pour effet de porter le total des trimestres validés par l'assuré au titre de l'année considérée au-delà du nombre de périodes de quatre-vingt-dix jours accomplies durant cette année, ce qui paraît de bon sens.
Toutes les personnes affiliées au régime des professions artisanales, industrielles et commerciales ne pourront pas en bénéficier. En effet, certaines catégories de personnes sont exclues du bénéfice de cette disposition :
- les associés ou commandités, gérants ou non, d'une entreprise exploitée sous forme de société dès lors qu'au titre de l'année considérée, les revenus qu'eux-mêmes, leur conjoint, ou leur partenaire auquel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, et leurs enfants mineurs non émancipés ont perçus de cette entreprise excèdent un seuil fixé par décret ;
- les assurés qui ne sont pas à jour des obligations déclaratives ou de paiement relatives à leurs cotisations et contributions personnelles et, le cas échéant, à celles des cotisations et contributions afférentes aux gains et rémunérations de leurs salariés.
- les conjoints ou partenaires collaborateurs et les assurés volontaires, au titre de l'année ou de la fraction d'année durant laquelle ils avaient cette qualité.
Un cas particulier est également prévu si les cotisations du conjoint collaborateur sont calculées, à sa demande, sur une fraction du revenu professionnel du chef d'entreprise qui est déduite du revenu professionnel de ce dernier pris en compte pour déterminer l'assiette de sa cotisation d'assurance vieillesse. Dans ce cas, ces assurés ne peuvent se prévaloir de ces dispositions, que si leur revenu professionnel était inférieur au revenu minimum exigé pour la validation de quatre trimestres.
Le financement de ces validations de trimestre sera assuré par une fraction des cotisations d'assurance vieillesse des régimes concernés. Ces opérations feront l'objet d'un suivi comptable spécifique, dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé de la sécurité sociale.
Ces dispositions s'appliqueront à compter du 1 er janvier 2010 .
Votre rapporteur pour avis estime que cette possibilité répond effectivement à une problématique particulière. Il s'interroge cependant sur l'effet de ces dispositions sur le solde du régime des artisans, industriels et commerçants.
e) Les dispositions en faveur des travailleurs handicapés (articles 55 bis et 55 ter)
(1) Le minimum contributif sera cumulable avec la majoration de pension versée au titre de la retraite anticipée des travailleurs handicapés
L'Assemblée nationale a par ailleurs, à l'initiative du gouvernement, adopté un article 55 bis , permettant le cumul du minimum contributif avec la majoration de pension versée au titre de la retraite anticipée des travailleurs handicapés.
L'exposé des motifs de l'amendement précise que cette majoration de leur pension permet de compenser le caractère souvent incomplet de leur carrière, mais qu'elle est aujourd'hui calculée avant application éventuelle du minimum de pension, ce qui conduit parfois à en annuler les effets
Votre rapporteur pour avis comprend cette mesure, mais souhaite en connaître le coût.
(2) Un dérogation à l'âge requis pour bénéficier d'une retraite à taux plein au bénéfice des professionnels libéraux et avocats lourdement handicapés
Par ailleurs, l'article 55 ter du présent projet de loi de financement, également issu d'un amendement présenté par le gouvernement, instaure une dérogation à l'âge de 60 ans pour bénéficier d'une retraite à taux plein au bénéfice des professionnels libéraux et des avocats lourdement handicapés ayant accompli, alors qu'ils étaient atteints d'une incapacité permanente importante, une période de travail significatif, ces paramètres étant fixés par voie réglementaire.
Dans le cadre du régime général, le dispositif actuel vise les personnes justifiant d'une incapacité au moins égale à 80 % (taux d'incapacité permanente reconnu par les Commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées - ex-COTOREP) et ayant travaillé trente années (pour un départ à 55 ans). Les pensions sont majorées pour permettre aux assurés concernés d'en améliorer le montant.
Ce dispositif vient d'être étendu par décret aux régimes spéciaux. Les professionnels libéraux et les avocats handicapés étaient donc les dernières personnes à ne pas pouvoir bénéficier d'une retraite anticipée et d'une majoration des pensions.
Dans ces conditions, cette mesure apparaît justifiée, même si son coût n'est pas précisé.
3. La réforme de l'indemnité temporaire de retraite (ITR) en outre-mer (article 63)
a) Le dispositif actuel
Par un décret de 1952 53 ( * ) a été instituée une majoration, variant entre 35 % et 75 %, de la pension des retraités titulaires d'une pension civile ou militaire de l'Etat résidant dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer : à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
En 2005, ce dispositif d'indemnité temporaire de retraite (ITR), dit de « surpension », a concerné 30.600 retraités pour un coût total de 250 millions d'euros. Le nombre de bénéficiaires, ainsi que le coût de cette mesure augmentent rapidement. Le coût de la mesure pour 2008 est ainsi estimé à 315 millions d'euros pour environ 33.000 bénéficiaires .
La Cour des comptes, dans un rapport d'avril 2003, a jugé que le contrôle de ce dispositif était « quasi impossible » 54 ( * ) . En novembre 2006, un rapport de mission d'audit et de modernisation 55 ( * ) a jugé que les « justifications d'ordre économique ne sont pas probantes » et que ce dispositif « engendre des situations inéquitables ». Enfin, votre commission des finances a, à plusieurs reprises, tenté de réformer ce dispositif à travers d'amendements aux lois de finances.
b) La réforme progressive mise en oeuvre par l'article 63 du PLFSS
La réforme du dispositif de l'ITR fait partie des 166 mesures annoncées par le Président de la République en avril 2008, celui-ci ayant précisé que la réforme devrait « veiller à la situation de ceux qui ont fait des choix de vie en fonction de ce système ».
(1) Le gel des montants de l'ITR
L'article 63 prévoit que, pour l'ensemble des bénéficiaires de l'ITR, actuels et à venir, le montant de l'indemnité sera fixe . Il n'évoluera plus parallèlement à l'augmentation de la pension de base à partir de laquelle il est calculé.
Le montant de l'ITR sera gelé :
- pour les bénéficiaires de l'ITR antérieurement au 1 er janvier 2009, à la valeur de paiement au 31 décembre 2008 ;
- pour les bénéficiaires de l'ITR postérieurement au 1 er janvier 2009, au montant fixé à la date de première mise en paiement de l'indemnité.
(2) Le plafonnement dégressif des ITR octroyées avant le 1er janvier 2009
Le fonctionnaire qui bénéficie, avant le 1er janvier 2009, de l'ITR continuera de la percevoir à vie . Toutefois, l'article 63 prévoit que le montant de l'ITR sera plafonné , à partir de 2009, à un montant défini par décret et variable selon la collectivité de résidence. Ce plafonnement sera progressivement réduit jusqu'en 2018.
L'exposé des motifs de l'article 63 du projet de loi de financement de la sécurité sociale indique que ce plafonnement devrait atteindre, en 2018, 18.000 euros en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna et 10.000 euros à La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. D'après les déclarations de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, ce plafonnement ne touchera que « environ 18 % des plus hauts revenus des bénéficiaires actuels de l'ITR » et qu'en conséquence « 82 % des bénéficiaires actuels de l'ITR ne verront pas leur indemnité modifiée par la réforme, qui ne les concernera pas ».
(3) Les contours de la réforme pour les bénéficiaires de l'ITR postérieurement au 1er janvier 2009
(a) Des conditions d'octroi durcies
En plus de la condition de résidence actuellement exigée pour bénéficier de l'ITR, un fonctionnaire de l'Etat qui prendra sa retraite dans ces territoires à partir du 1 er janvier 2009 ne pourra bénéficier de l'ITR que sous réserve :
- soit d'avoir effectué 15 ans de services en outre-mer ;
- soit de remplir les critères d'éligibilité retenus pour l'octroi des congés bonifiés c'est-à-dire d'avoir des liens matériels et moraux suffisants avec son territoire de résidence.
(b) Un plafonnement dégressif du montant des ITR octroyées après le 1er janvier 2009
Parallèlement au durcissement des conditions requises pour bénéficier de l'ITR, l'article 63 institue un plafonnement de l'ITR dégressif pour les bénéficiaires de l'ITR après le 1 er janvier 2009 .
Ainsi, le fonctionnaire de l'Etat qui prendra sa retraite après le 1 er janvier 2009 dans un des territoires concernés percevra, à vie, le bénéfice de l'ITR, plafonnée à un montant annuel fixe défini par décret. L'article 63 prévoit que « ce plafond décroît dans des conditions prévues par décret. Il devient nul à compter du 1er janvier 2028 ». Le nouveau dispositif accorde donc un montant d'ITR de plus en plus faible aux nouveaux bénéficiaires, jusqu'à l'extinction du dispositif pour les nouveaux bénéficiaires à partir de 2028. L'exposé des motifs de l'article 63 précise que le plafonnement devrait être fixé à 8.000 euros par an en 2009.
(4) Une disparition de l'ITR à l'horizon 2028 ?
L'article 63 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 dispose enfin que « l'indemnité temporaire de retraite ne sera plus attribuée à de nouveaux bénéficiaires à compter du 1 er janvier 2028 ». Ainsi, le flux des nouveaux bénéficiaires de l'ITR devrait être tari à partir de 2028 . Les bénéficiaires de l'ITR, antérieurement à cette date, continueront à la percevoir.
La disparition de ce régime de « surpension » pourra toutefois être compensée, d'après les déclarations de M. Yves Jégo, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, par un nouveau système, « équitable et financièrement équilibré », qui devrait être mis en place après négociation avec les représentants syndicaux . Ce dispositif pourra être étendu à toutes les fonctions publiques outre-mer et à tous les territoires et pourrait être mis en place avant 2027.
c) Le chiffrage de la réforme
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès des services du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, une évaluation chiffrée du bénéfice de la réforme pour les finances publiques est en cours d'élaboration .
Une première analyse indique que les bénéfices escomptés pour l'année 2009 seront relativement limités, puisque le « stock » des bénéficiaires ne sera soumis qu'à un plafonnement progressif. Les économies proviendront essentiellement des nouvelles conditions imposées aux entrants postérieurement au 1 er janvier 2009.
Par ailleurs, le coût de l'ITR se prolongera postérieurement à l'année 2028 puisque, malgré l'assèchement du flux des nouveaux bénéficiaires, les anciens bénéficiaires continueront de percevoir l'ITR à vie. Enfin, le nouveau dispositif annoncé par le gouvernement pour remplacer l'ITR à partir de 2029 pourrait être coûteux .
d) Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Outre plusieurs amendements à caractère rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés par le gouvernement :
- un premier amendement , adopté avec l'avis favorable du rapporteur pour l'assurance vieillesse, qui précise que la durée d'assurance permettant de bénéficier de l'ITR est considérée tous régimes confondus, afin d'éviter tout traitement différencié entre les retraités de la fonction publique de l'Etat selon leur parcours professionnel et qui précise, par ailleurs, que l'ITR peut être servie aux assurés ayant une carrière incomplète dès lors qu'ils liquident leurs droits sans décote ;
- un second amendement qui précise que le plafonnement de l'ITR par décret pourra varier en fonction de la collectivité territoriale concernée, afin d'éviter des effets de seuils trop importants pour les collectivités où les taux d'ITR sont les plus élevés.
4. De nouvelles mesures visant à développer l'emploi des seniors
Le présent projet de loi contient, par ailleurs, plusieurs mesures destinées à développer l'emploi des seniors, qui constitue un enjeu essentiel, dès lors que la durée de cotisation s'allonge, conformément à la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003.
L'impact de l'ensemble de ces mesures est évalué à 30 millions d'euros d'économies au titre de 2009.
a) L'obligation de mettre en place des plans d'action en faveur de l'emploi des salariés âgés
L'article 58 du présent projet de loi de financement instaure, à compter du 1 er janvier 2010 , une obligation , pour les entreprises, y compris les établissements publics - ainsi que l'a précisé l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des affaires culturelles -, employant au moins cinquante salariés ou appartenant à un groupe dont l'effectif comprend au moins cinquante salariés, de se doter d'un accord ou d'un plan d'action relatif à l'emploi des salariés âgés .
Cet accord d'entreprise ou de groupe serait conclu pour une durée maximale de trois ans et devrait comporter :
- un objectif chiffré de maintien dans l'emploi ou de recrutement des salariés âgés ;
- des dispositions favorables au maintien dans l'emploi et au recrutement des salariés âgés portant sur trois domaines d'action au moins choisis parmi une liste fixée par décret en Conseil d'État et auxquelles sont associés des indicateurs chiffrés. L'exposé des motifs précise qu'il pourrait s'agir de tutorat, d'actions de formation, de temps partiel de fin de carrière, d'amélioration des conditions de travail... ;
- des modalités de suivi de la mise en oeuvre de ces dispositions et de la réalisation de cet objectif.
A défaut, les entreprises concernées seraient soumises à une pénalité , dont le montant est fixé à 1 % des rémunérations ou gains versés aux travailleurs salariés ou assimilés au cours des périodes au titre desquelles l'entreprise n'est pas couverte par l'accord ou le plan d'action relatif à l'emploi des salariés âgés. Le produit de cette pénalité serait affecté à la CNAVTS.
Toutefois, elles échapperaient à la pénalité lorsque, en l'absence d'accord d'entreprise ou de groupe, elles ont élaboré, après avis du comité d'entreprise, ou, à défaut, des délégués du personnel, un plan d'action établi au niveau de l'entreprise ou du groupe relatif à l'emploi des salariés âgés dont le contenu respecte les conditions précitées. La durée maximale de ce plan d'action serait également de trois ans.
Par ailleurs, les entreprises (ou les groupes) dont l'effectif est compris entre 50 et 300 salariés ne seraient pas soumises à cette pénalité lorsque la négociation portant sur l'emploi des salariés âgés a abouti à la conclusion d'un accord de branche étendu.
Du point de vue de la sécurité juridique, une procédure de rescrit est mise en oeuvre afin de permettre aux entreprises concernées de s'assurer que l'accord ou le plan d'action qu'elles ont élaboré répond bien au cahier des charges susmentionné.
Aucune évaluation de l'effet de cette mesure sur les comptes n'est pour l'instant disponible.
b) Le cumul emploi-retraite
L'article 59 vise, ensuite, à favoriser le cumul emploi-retraite pour les personnes bénéficiant d'une retraite à taux plein.
Il convient de rappeler que, en application de l'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale, un assuré peut cumuler sa pension de retraite (base et complémentaire) avec un revenu d'activité dès lors que le montant cumulé de ces revenus est inférieur à 1,6 SMIC ou au dernier salaire d'activité perçu avant la liquidation de la pension de retraite, et sous réserve que cette reprise d'activité, lorsqu'elle a lieu chez le dernier employeur, intervienne au plus tôt six mois après la date d'entrée en jouissance de la pension.
L'article 59 instaure une dérogation à ces dispositions en autorisant un assuré, sous réserve qu'il ait liquidé ses pensions de vieillesse personnelles auprès de la totalité des régimes de retraite dont il a relevé, à cumuler entièrement une pension de vieillesse avec une activité professionnelle , dès lors que :
- cet assuré a plus de 65 ans ;
- ou qu'il a 60 ans au moins et justifie d'une durée d'assurance et de périodes reconnues équivalentes lui permettant de prétendre à une retraite à taux plein.
A défaut, le cadre actuel resterait applicable.
L'Assemblée nationale a essentiellement apporté des modifications rédactionnelles à cet article et a précisé que ces dispositions s'appliqueraient également à Saint-Pierre-et-Miquelon.
c) Une surcote rendue plus attractive
L'article 60 du présent projet de loi de financement tend également à inciter les personnes à rester plus longtemps au travail, en rendant plus attractive la surcote instaurée par la loi précitée portant réforme des retraites.
On rappellera que cette surcote s'apparente à une majoration de la pension au titre des trimestres cotisés par l'assuré après 60 ans, et au-delà de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein.
Cette majoration est fixée à :
- 0,75 % par trimestre la première année, soit 3 % par an,
- 1 % par trimestre les années suivantes, soit 4 % par an,
- 1,25% par trimestre après 65 ans, soit 5 % par an.
Dans les régimes de la fonction publique, cette majoration est fixée à 0,75 % par trimestre supplémentaire, dans la limite de vingt trimestres, par l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires.
D'après les données du programme de qualité et d'efficience « Retraites » annexé au présent projet de loi de financement, le gain moyen mensuel dans le régime général s'élève à 5,90 euros par trimestre de surcote, en 2007, pour une moyenne de 6 trimestres de surcote. 23,6 % des bénéficiaires n'enregistrent en réalité aucune amélioration de leur pension, celle-ci étant portée au niveau du minimum contributif.
L'article 59 propose de porter de 0,75 % à 1,25 % par trimestre la majoration de pension applicable aux travaillées après 60 ans, au-delà de la durée d'assurance nécessaire pour bénéficier du taux plein. Il ne le prévoit spécifiquement que pour la fonction publique, les paramètres applicables dans les autres régimes étant fiés par voie réglementaire. Il revoir également les paramètres techniques de prise en compte des trimestres dans la fonction publique.
Enfin, il est prévu d'autoriser le cumul de cette majoration avec le minimum contributif, ce qui permettra de procurer un gain effectif à l'ensemble des personnes continuant à travailler, contrairement à la situation actuelle.
d) L'aménagement des dispositifs de mise à la retraite d'office des salariés (article 61)
L'article 61 du présent projet de loi de financement propose ensuite d'aménager le dispositif de mise à la retraite d'office des salariés .
(1) Le contexte actuel
Il convient de rappeler que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a supprimé de manière progressive la possibilité de signer ou d'étendre des conventions ou accords collectifs prévoyant la mise à la retraite d'un salarié avant l'âge de 65 ans, dès lors qu'étaient prévues des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle .
Les conventions et accords collectifs signés ou étendus avant l'entrée en vigueur de la loi de financement et prévoyant la possibilité d'une mise à la retraite d'office avant 60 ans ont cessé de produire leurs effets après le 31 décembre 2007. Les accords prévoyant la possibilité d'une mise à la retraite d'office entre 60 et 65 cesseront de produire leurs effets au 31 décembre 2009.
En outre, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, elles sont assujetties, quel que soit l'âge de départ du salarié (moins de 65 ans ou 65 ans et plus), à une contribution à la charge de l'employeur dont le taux est fixé à 25 % jusqu'au 31 décembre 2008 et à 50 % à compter de cette date.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 a également prévu que tout employeur dont au moins un salarié ou assimilé est parti en préretraite ou en cessation anticipée d'activité au cours de l'année civile précédente, est tenu d'adresser à l'organisme de recouvrement dont il relève, au plus tard le 31 janvier de chaque année, une déclaration indiquant le nombre de salariés partis en préretraite ou placés en cessation anticipée d'activité, leur âge et le montant de l'avantage ainsi que le nombre de mises à la retraite et le nombre de salariés âgés de 60 ans et plus licenciés au cours de l'année précédente.
(2) Le dispositif proposé par l'article 61
L'article 61, dans sa version initiale, prévoyait la suppression, à compter du 1 er janvier 2010, de la possibilité pour un employeur de mettre son salarié à la retraite et ce, quel que soit l'âge du salarié, sous certaines réserves.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse au nom de la commission des affaires culturelles, a toutefois assoupli ce dispositif, avec l'avis favorable du gouvernement.
Elle a ainsi prévu de laisser la possibilité aux salariés qui le souhaitent de prolonger leur activité au-delà de 65 ans, sous réserve d'en avoir préalablement manifesté l'intention auprès de leur employeur et dans la limite de cinq années.
On rappellera que l'article L. 1237-5 du code de la sécurité sociale dispose que la mise à la retraite s'entend de la possibilité donnée à l'employeur de rompre le contrat de travail d'un salarié ayant atteint 65 ans.
Un âge inférieur peut être fixé, à partir de 60 ans, dès lors que le salarié peut bénéficier d'une pension de vieillesse à taux plein :
- dans le cadre d'une convention ou d'un accord collectif étendu conclu avant le 1 er janvier 2008 fixant des contreparties en termes d'emploi ou de formation professionnelle ;
- en cas de cessation d'activité en application d'un accord professionnel ;
- dans le cadre d'une convention de préretraite progressive conclue antérieurement au 1 er janvier 2005 ;
- dans le cadre du bénéfice de tout autre avantage de préretraite défini antérieurement à la date de publication de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.
L'Assemblée nationale a ainsi prévu :
- de nouvelles conditions pour la mise à la retraite après 65 ans : avant cette date, dans un délai fixé par décret, l'employeur devra interroger par écrit le salarié sur son intention de quitter volontairement l'entreprise pour bénéficier d'une pension de vieillesse. En cas de réponse négative du salarié dans un délai fixé par décret ou à défaut d'avoir respecté l'obligation mentionnée à l'alinéa précédent, l'employeur ne pourra pas le mettre à la retraite pendant l'année qui suit la date à laquelle le salarié atteint 65 ans. La même procédure est également applicable les quatre années suivantes. De la sorte, il ne sera pas possible pour l'employeur de mettre à la retraite un salarié qui souhaite poursuivre son activité avant que ce salarié n'atteigne 70 ans ;
- que la mise à la retraite à partir de 60 ans, dès lors que la personne peut bénéficier d'une retraite à taux plein, n'est valable, pour les bénéficiaires d'avantages de préretraite, que si ces avantages ont pris effet avant le 1 er janvier 2010.
Par ailleurs, tout employeur de personnel salarié ou assimilé est aujourd'hui tenu d'adresser à l'URSSAF dont il relève, au plus tard le 31 janvier de chaque année, une déclaration indiquant le nombre de salariés partis en préretraite ou placés en cessation anticipée d'activité au cours de l'année civile précédente, leur âge et le montant de l'avantage qui leur est alloué. Cette déclaration doit également indiquer le nombre de mises à la retraite d'office à l'initiative de l'employeur et le nombre de salariés âgés de 60 ans et plus licenciés au cours de l'année civile précédant la déclaration.
Désormais, l'employeur devra préciser le nombre de salariés âgés de 55 ans et plus licenciés au cours de l'année civile précédant la déclaration, ainsi que ceux ayant bénéficié d'une rupture conventionnelle.
Cette obligation s'appliquera aux employeurs dont au moins un salarié ou assimilé est parti en préretraite ou a été placé en cessation anticipée d'activité et, ce qui est nouveau , aux employeurs dont au moins un salarié a été mis à le retraite et à ceux dont au moins un salarié âgé de 55 ans ou plus a été licencié ou a bénéficié d'une rupture conventionnelle au cours de l'année précédente. Le contrôle exercé par les URSSAF sera donc renforcé .
e) L'aménagement des dispositions relatives au personnel navigant (articles 61 bis et 61 ter)
En lien avec la mesure précédente, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements présentés notre collègue Jacques Myard, relatifs aux conditions applicables au personnel navigant professionnel.
L'article L. 421-9 du code de l'aviation civile dispose que le personnel navigant de l'aéronautique civile de la section A (commandement et conduite des aéronefs) ne peut exercer aucune activité en qualité de pilote ou de copilote dans le transport aérien public au-delà de l'âge de soixante ans.
Par ailleurs, il prévoit que le personnel navigant de l'aéronautique civile de la section D (services complémentaires de bord) ne peut exercer aucune activité en qualité de personnel de cabine dans le transport aérien public au-delà d'un âge fixé, par décret, à 55 ans. Toutefois, que le contrat de travail du navigant n'est pas rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte, sauf impossibilité pour l'entreprise de proposer un reclassement dans un emploi au sol ou refus de l'intéressé d'accepter l'emploi qui lui est offert.
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Les quatre catégories de personnel navigant
En application de l'article L. 421-1 du code de l'aviation civile, la qualité de navigant professionnel de l'aéronautique civile est attribuée aux personnes exerçant de façon habituelle et principale, soit pour leur propre compte, soit pour le compte d'autrui, dans un but lucratif ou contre rémunération : - le commandement et la conduite des aéronefs (section A) ; - le service à bord des moteurs, machines et instruments divers nécessaires à la navigation de l'aéronef (section B) ; - le service à bord des autres matériels montés sur aéronefs, et notamment les appareils photographiques et météorologiques, les appareils destinés au travail agricole et les appareils destinés à la manoeuvre des parachutes (section C) ; - les services complémentaires de bord comprennent, notamment, le personnel navigant commercial du transport aérien (section D). |
L'article 61 bis vise à permettre au personnel navigant de la section A - les pilotes - qui le souhaitent, dès lors qu'ils volent en équipage avec plus d'un pilote, d'exercer leur activité de pilote ou de copilote jusqu'à l'âge de 65 ans, sous réserve qu'un seul des deux pilotes soit âgé de plus de 60 ans.
Il prévoit, en outre, que cette catégorie de personnel navigant peut de droit, à partir de 60 ans, demander à bénéficier d'un reclassement dans un emploi au sol. En cas d'impossibilité pour l'entreprise de proposer un reclassement dans un emploi au sol, le contrat de travail est rompu. Il précise par ailleurs qu'à 65 ans, le contrat de travail de ce personnel ne pourra pas être rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte, sauf impossibilité pour l'entreprise de proposer un reclassement dans un emploi au sol - ce qui est cohérent avec les mesures adoptées par ailleurs sur les mises à la retraite.
L'article 61 ter procède à une modification de même esprit s'agissant des personnels navigants de la section D, qui pourront exercer leur activité de personnel de cabine dans le transport aérien public jusqu'à 65 ans.
Ce personnel pourra de droit, à partir de 55 ans, demander à bénéficier d'un reclassement dans un emploi au sol. En cas d'impossibilité pour l'entreprise de proposer un reclassement dans un emploi au sol, le contrat de travail sera rompu. A 65 ans, le contrat de travail de ce personnel ne pourra pas être rompu du seul fait que cette limite d'âge est atteinte, sauf impossibilité pour l'entreprise de proposer un reclassement dans un emploi au sol.
Ces deux mesures s'appliqueront à compter du 1 er janvier 2010.
La solution retenue par ces articles apparaît équilibrée à votre rapporteur pour avis. Compte tenu des orientations générales en matière de retraite, il n'y a en effet pas lieu de traiter différemment les personnels navigants de l'aviation civile, dès lors que toutes les garanties sont par ailleurs apportées en matière de sécurité, ce qui est le cas avec le dispositif proposé, conforme aux normes internationales édictées par l'organisation de l'aviation civile internationale.
f) La possibilité pour les fonctionnaires atteints par la limite d'âge d'être maintenus en fonction jusqu'à 65 ans (article 62)
De la même façon, l'article 62 du présent projet de loi de financement tend à permettre aux fonctionnaires atteints par une limite d'âge aujourd'hui inférieure à 65 ans, s'ils le souhaitent et sous réserve de leur aptitude physique, de poursuivre leur activité jusqu'à 65 ans. Il s'agit d'un « maintien en activité ».
Lorsque ce maintien en activité prend fin, le fonctionnaire est alors radié des cadres et admis à la retraite, dans les conditions normales, fixées par l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires.
Ces périodes de maintien en activité seront prises en compte dans la constitution et la liquidation des droits à pension des fonctionnaires et peuvent ouvrir droit à la surcote, qui est également réformée par le présent projet de loi de financement (cf. supra ).
Ces dispositions, qui apparaissent de bon sens et s'inscrivent dans le mouvement général de fin des clauses couperet, s'appliqueront à compter du 1 er janvier 2010.
5. Les autres mesures contribuant à une maîtrise des dépenses
a) L'articulation entre retraite anticipée et rachat d'années (article 56)
Le dispositif de retraite anticipée créée par la loi précitée portant réforme des retraites est ouvert aux assurés ayant débuté précocement leur vie professionnelle et ayant réalisé une carrière longue.
Ce dispositif s'est révélé attractif. D'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale, le nombre de départs à la retraite intervenus dans ce cadre a augmenté de 8,4 % en 2007 pour atteindre 116.800 (contre 107.700 en 2006). Ils ont représenté 15,3 % de l'ensemble des départs en 2007. Ce flux serait stable en 2008 mais devrait décliner en 2009, pour s'établir à 68.000.
Depuis l'entrée en vigueur de ce dispositif, certains assurés ont utilisé le dispositif de rachat de trimestre pour augmenter leur durée d'assurance et ont pu remplir les conditions requises et bénéficier de la mesure de retraite anticipée de ce fait. Or, les trimestres achetés au titre de périodes d'études supérieures ou d'années d'activité incomplète ne correspondent pas à des trimestres validés au titre d'une activité professionnelle effective.
L'article 56 du présent projet de loi vise à revoir l'articulation entre ces dispositifs. A l'avenir, les trimestres rachetés ne seront plus pris en compte pour l'ouverture du droit à retraite anticipée avant 60 ans, mais continueront à être pris en compte pour les autres paramètres de calcul de la pension. Ces dispositions s'appliqueront aux demandes de rachat déposées à compter du 13 octobre 2008 et prises en compte pour le calcul des pensions prenant effet à compter du 1 er janvier 2009.
Votre rapporteur pour avis approuve cette mesure, qui met fin à une optimisation des dispositions législatives actuelles.
b) La révision des critères d'éligibilité au minimum contributif (article 55)
La loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 a posé l'objectif d'un taux de remplacement de 85 % du SMIC net pour un assuré ayant accompli une carrière complète, cotisée au SMIC et à temps plein, ce qui a conduit à instaurer une majoration du minimum contributif.
L'article L. 351-10 du code de la sécurité sociale dispose ainsi que la pension de vieillesse au taux plein est assortie, le cas échéant, d'une majoration permettant de porter cette prestation, lors de sa liquidation, à un montant minimum tenant compte de la durée d'assurance accomplie par l'assuré dans le régime général, le cas échéant rapportée à la durée d'assurance accomplie tant dans le régime général que dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, lorsque la carrière a été complète.
Il est précisé que ce montant minimum est majoré au titre des périodes ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré. Ce complément apporté au minimum contributif « de base » s'intègre dans l'objectif d'un taux de remplacement de 85 % du SMIC net en cas de carrière complète, posé par l'article 26 de la loi précitée portant réforme des retraites, et est proportionnel au nombre de trimestres effectivement travaillés.
En outre, la majoration pour enfants, la majoration pour conjoint à charge et la rente des retraites ouvrières et paysannes s'ajoutent à ce montant minimum.
Ce dispositif, instauré en 1983, concerne aujourd'hui plus de 40 % des pensions liquidées chaque année par le régime général (4,4 millions de bénéficiaires tous régimes confondus pour un montant de 4,7 milliards d'euros en 2006 - hors régime social des indépendants) et sa croissance devrait se poursuivre encore, comme l'a relevé la Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2008. Celle-ci dresse un constat critique du système actuel et prône un meilleur ciblage du minimum contributif.
L'article 55 du présent projet de loi de financement répond en partie à ces critiques et modifie le dispositif du minimum contributif, afin :
- d'instaurer, à compter du 1 er janvier 2009, une limite à la majoration au titre des périodes ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré : elle ne s'appliquera plus que lorsque la durée d'assurance ayant donné lieu à cotisations à la charge de l'assuré, accomplie tant dans le régime général que dans un ou plusieurs autres régimes obligatoires, sera au moins égale à une limite fixée par décret. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, cette limite pourrait être fixée à 25 ou 30 ans ;
- de mettre sous condition de revenu la majoration de minimum contributif, à compter du 1 er juillet 2010 : celui-ci serait versé sous réserve que le montant mensuel total des pensions personnelles de retraite attribuées à l'assuré n'excède pas un montant fixé par décret. Le gouvernement envisagerait de fixer ce montant à 85 % su SMIC. En cas de dépassement de ce montant, la majoration de minimum contributif serait réduite à due concurrence ;
- de préciser que l'assuré ne pourra, à compter du 1 er juillet 2010, bénéficier du minimum contributif que s'il a fait valoir les droits aux pensions personnelles de retraite auxquels il peut prétendre .
Alors que ces mesures devraient permettre à de réaliser des économies, puisque près de 100.000 nouveaux bénéficiaires potentiels du dispositif en seraient écartés chaque année, l'annexe 9 au présent projet de loi de financement estime que cette mesure devrait coûter 16 millions d'euros en 2009, car elle intègre la reconduction d'un taux de remplacement de 85 % du SMIC net.
c) La communication des données entre organismes de retraite (article 52 bis)
A l'initiative de notre collègue député Denis Jacquat, rapporteur pour l'assurance vieillesse, l'Assemblée nationale a adopté un nouvel article 52 bis afin de prévoir que les organismes et services chargés de la gestion des régimes de retraite de base et complémentaires légaux ou rendus légalement obligatoires communiquent par voie électronique, selon des modalités fixées par décret, les informations nécessaires à la détermination du droit au bénéfice des prestations de retraite et, s'il y a lieu, au calcul de ces dernières.
Notre collègue Denis Jacquat a expliqué que les articles 52, 53 et 55 du projet de loi soumettant le versement de la majoration de pension de réversion, le versement de la majoration de pension agricole de base et l'attribution du minimum contributif à une condition de ressources appréciée au regard du montant total des pensions de retraite versées par les régimes de retraite, il convient de mettre en place un système d'échange de données qui fait aujourd'hui défaut. En effet, seul existe actuellement un système automatisé d'échange d'information sur les durées d'assurance validées et les dates d'effet des pensions liquidées.
Désormais, il est indispensable que les régimes et services de retraite disposent des montants de pension versés aux assurés avant la liquidation du droit à majoration.
Votre rapporteur pour avis approuve cette mesure, nécessaire à la bonne mise en oeuvre des dispositions du présent projet de loi de financement.
* 51 En application de l'article L. 643-1 du code de la sécurité sociale, le montant de la pension servie par ce régime est obtenu en multipliant le nombre total de points porté au compte de l'intéressé par la valeur de service du point. Celle-ci est jusqu'à présent fixée par décret, après avis de la CNAVPL, « en fonction de l'équilibre des produits et des charges du régime ».
* 52 Se reporter sur ce point sur les développements consacrés au FFIPSA dans le présent rapport.
* 53 Décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952.
* 54 Les bénéficiaires ont théoriquement l'obligation de ne pas s'absenter du territoire d'outre-mer concerné plus de 40 jours par an.
* 55 Rapport sur l'indemnité temporaire de retraite des fonctionnaires de l'Etat outre-mer, mission d'audit et de modernisation, novembre 2006.