CHAPITRE PREMIER : LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCEMENT
I. UNE NOUVELLE REPRISE DE DETTES À L'ORIGINE DE NOMBREUX TRANSFERTS INTERNES DE RECETTES ET DE DÉPENSES
A. LA CADES REPRENDRA LES DÉFICITS DES BRANCHES MALADIE ET VIEILLESSE DU RÉGIME GÉNÉRAL AINSI QUE DU FSV
L'article 10 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pose le cadre d'une nouvelle reprise de dette par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES). Il complète, à cette fin, les dispositions de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale.
Il convient de rappeler que le total de la dette reprise par la CADES s'élève aujourd'hui à 107,6 milliards d'euros .
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Les dettes reprises par la CADES depuis 1996 * La mission initialement confiée à la CADES était : - d'amortir sur une durée de treize années et un mois la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale, correspondant au financement des déficits des exercices 1994 et 1995 à hauteur de 18,3 milliards d'euros au financement du déficit prévisionnel pour 1996 à hauteur de 2,6 milliards d'euros ; - d'effectuer sur la même période un versement annuel de 1,9 milliard d'euros à l'Etat correspondant à l'emprunt de 16,8 milliards d'euros contracté en 1993 par celui-ci, afin de couvrir, pour partie, les dettes cumulées du régime général de sécurité sociale jusqu'en 1993 ; - de verser, au cours de la seule année 1996, 450 millions d'euros à la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) pour couvrir ses déficits 1995 et 1996. * Au 1 er janvier 1998, la CADES a repris un montant de 13,2 milliards d'euros correspondant d'une part, à 11,4 milliards d'euros de dette cumulée au titre des exercices 1996 et 1997 et d'autre part, à 1,8 milliard d'euros, représentant le préfinancement du déficit prévisionnel de l'exercice 1998. La durée de vie de la CADES a ainsi été rallongée de 5 ans et la perception de la CRDS, dont le taux et l'assiette sont restés inchangés, a été prolongée de janvier 2009 à janvier 2014. * A compter du 1 er janvier 2001, le versement annuel à l'État a été réduit à 1,85 milliard d'euros afin de partiellement compenser les mesures d'exonération de CRDS sur les indemnités des chômeurs non imposables. La loi de finances pour 2002 a prévu dans son article 38 de remplacer les 7 derniers versements de 1,85 milliard d'euros de la caisse à l'Etat (soit 12,97 milliards d'euros) par 4 versements de 3 milliards d'euros ramenant la fin des versements à l'Etat au 31 décembre 2005. * Au 1 er avril 2003, la CADES a repris 1.282,4 millions d'euros de dette supplémentaire au titre de l'apurement partiel de la créance enregistrée en 2000 par les organismes de sécurité sociale au titre des exonérations de cotisations entrant dans le champ du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC). La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a prévu que la CADES verse le solde de l'apurement de cette même créance, soit 1.097 millions d'euros, en 2004. * La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la CADES reprenne à sa charge les déficits cumulés de la branche maladie du régime général au 31 décembre 2003 ainsi que son déficit prévisionnel au 31 décembre 2004, dans une limite globale de 35 milliards d'euros . La CADES a ainsi effectué quatre versements au profit de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) : 10 milliards d'euros le 1 er septembre 2004, 7 milliards d'euros le 11 octobre 2004, 9 milliards d'euros le 9 novembre 2004 et une nouvelle fois 9 milliards d'euros le 9 décembre 2004. Le montant réel des déficits cumulés au 31 décembre 2004 s'étant élevé à 33,31 milliards d'euros, l'ACOSS a bénéficié d'un excédent de transfert de 1,69 milliard d'euros de la part de la CADES. Ce trop-perçu a été déduit du transfert relatif à l'exercice 2005. En effet, la loi précitée relative à l'assurance maladie avait également prévu le transfert à la CADES des déficits prévisionnels de la branche maladie au titre des exercices 2005 et 2006, dans la limite de 15 milliards d'euros. En pratique, le déficit prévisionnel de la branche maladie pour l'exercice 2005 a été fixé à 8,3 milliards d'euros par le décret n° 2005-1255 du 5 octobre 2005, pris après avis du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale. Compte tenu des versements déjà effectués, le montant net du transfert s'établit à 6,61 milliards d'euros, somme qui a été versée à l'ACOSS le 7 octobre 2005. La CADES a ensuite repris, le 6 octobre 2006, une charge de 5,7 milliards d'euros, correspondant au déficit prévisionnel pour 2006 (en pratique, ce montant intégrait une régularisation de 0,3 milliard d'euros, correspondant à l'écart entre le montant du transfert opéré en 2005 au titre du déficit prévisionnel et le déficit réellement constaté pour cet exercice). Source : commission des finances, d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale et de la CADES |
Sur ce total, la caisse avait amorti près de 34,7 milliards d'euros au 31 décembre 2007 et devrait avoir amorti près de 37,5 milliards d'euros à la fin de l'année 2008 1 ( * ) , comme le montre le tableau suivant, qui intègre les effets de la reprise de dette envisagée pour 2009.
(1) Les montants de reprise de dettes ou de déficits indiqués comprennent les annuités de remboursements à l'Etat. Le versement de 3 milliards d'euros effectué en 2005 représente la dernière annuité de remboursement à l'Etat.
(2) La situation nette correspond à la dette restant à rembourser au 31 décembre de l'exercice. (3) Montants prévisionnels.
(4) La diminution de l'amortissement annuel constatée entre 2004 et 2005 résulte de l'augmentation des intérêts à payer consécutive à la reprise de dette opérée en 2004.
(5) La diminution de l'amortissement annuel constatée entre 2007 et 2006 résulte de l'augmentation des intérêts à payer consécutive à la reprise de dette opérée en 2006.
Source : annexe 8 au présent projet de loi de financement
1. La reprise de dette est plafonnée à 27 milliards d'euros
Le 2° de l'article 10 prévoit de transférer à la CADES :
- les déficits cumulés au 31 décembre 2008 des branches maladie et vieillesse du régime général ;
- les déficits cumulés au 31 décembre 2008 du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
Il est précisé que ces déficits cumulés sont établis compte tenu des reprises de dette antérieures ainsi que des transferts intervenant entre la Caisse nationale d'assurance vieillesse et le FSV.
Ces transferts de déficits seraient plafonnés à 27 milliards d'euros . On rappellera qu'une limite de même nature avait été posée lors du dernier transfert de déficits, opéré par la loi relative à l'assurance maladie 2 ( * ) .
Un dispositif spécifique est prévu au cas où le montant total des déficits cumulés des branches maladie et vieillesse ainsi que du FSV excèderait 27 milliards d'euros. Dans cette hypothèse, les transferts seraient affectés par priorité à la couverture des déficits les plus anciens, et, pour le dernier exercice, dans l'ordre des branches et organismes mentionnés, c'est-à-dire, par ordre de priorité, la branche maladie, la branche vieillesse puis le FSV.
En pratique, cette disposition ne paraît pas devoir s'appliquer. Les éléments transmis par l'ACOSS évaluent en effet à 26,6 milliards d'euros le montant des déficits qui devraient être transférés à la CADES :
Les transferts s'effectueraient au cours de l'année 2009, les montants et les dates des versements correspondants étant fixés par décret. Il en va de même pour les montants et les dates de la régularisation qui pourra, le cas échéant, être opérée au vu des montants définitifs des déficits de l'exercice 2008. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, trois versements seraient envisagés, avant le 31 mars 2009 : un versement de 10 milliards d'euros le 15 janvier 2009, un versement de 10 milliards d'euros le 6 février 2009 et un dernier versement le 6 mars 2009, correspondant au solde, dans la limite de 7 milliards d'euros.
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La CADES n'effectuera des versements qu'au profit de l'ACOSS Le texte de l'article 10 du présent projet de loi de financement fait mention de transferts de la CADES à l'ACOSS, et à elle seule. Le FSV ne recevra ainsi aucun versement, alors que son déficit cumulé est également repris par la caisse. Il convient, à cet égard, de rappeler que le FSV n'est pas autorisé à emprunter. Son déficit pèse ainsi sur la trésorerie de la CNAV - à hauteur de 270 millions d'euros en 2007, selon les données transmises par le fonds. Dans ces conditions, il est naturel que les versements de la CADES reviennent à l'ACOSS, et non au FSV. On notera toutefois qu'une partie que la dette du FSV touche la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), qui ne recevra rien de la part de la CADES. |
Le texte du projet de loi précise, par ailleurs, que les opérations de produits et de charges enregistrées de manière réciproque entre les branches du régime général et entre ces mêmes branches et le fonds de solidarité vieillesse au titre de l'exercice 2008 et des exercices précédents sont considérées comme définitives, sauf si une disposition législative dispose qu'il s'agit d'acomptes. Cette mesure vise à figer la situation résultant de l'apurement de la situation des deux caisses et du fonds. L'enregistrement ultérieur éventuel, dans les comptes des caisses du régime général ainsi que du FSV, de corrections d'erreurs anciennes dont l'incidence serait globalement neutre, n'aura donc pas d'incidence.
2. Cette reprise était rendue nécessaire par l'impossibilité de maintenir le cadre actuel de refinancement à court terme
a) Le plafond d'avances de trésorerie du régime général a atteint un niveau record en 2008
Il convient de rappeler que le plafond d'avances de trésorerie du régime général de sécurité sociale a atteint, en 2008, un niveau record de 36 milliards d'euros , comme le montre le graphique suivant.
Comme il le montre également, le plafond d'avances de trésorerie accordé à l'Agence centrale des organismes de sécurité social (ACOSS) devrait, du fait du nouveau transfert de déficits à la CADES, connaître une diminution significative à compter du mois d'avril, tout en restant élevé (cf. infra ).
Evolution du plafond d'avances de trésorerie du régime général depuis 2000
(en milliards d'euros)
Source : commission
des finances
b) Les frais financiers de l'ACOSS ont « explosé »
En lien avec cette croissance du plafond d'avances de trésorerie, les frais financiers supportés par le régime général ont également « explosé », pour atteindre plus de 1,1 milliard d'euros cette année .
Il convient de noter que le résultat net est légèrement inférieur (1,02 milliard d'euros), la branche famille disposant de produits financiers, à hauteur de 115,5 millions d'euros (la branche AT-MP bénéficie également de très faibles produits financiers à hauteur de 400.000 euros).
Evolution des frais financiers des branches du régime général
(en millions d'euros)
Source : d'après
les réponses au questionnaire de votre rapporteur pour avis
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de l'ACOSS, la reprise, par la CADES, des déficits cumulés à fin 2008 devrait permettre à l'ACOSS de réaliser une économie de frais financiers d'environ 1,1 milliard d'euros.
D'après les prévisions élaborées par l'ACOSS fin septembre 2008, sur la base des données du PLFSS et d'un taux Eonia à 4,20 %, les frais financiers supportés par la branche vieillesse s'élèveraient à 370 millions d'euros en 2009 et ceux de la branche maladie à 190 millions d'euros.
Si le taux Eonia était ramené à 3,80 %, les frais financiers afférents à la branche vieillesse s'élèveraient à 335 millions d'euros et ceux afférents à la branche maladie à 175 millions d'euros.
c) La Caisse des dépôts et consignations n'est plus en mesure de prendre en charge de tels niveaux d'avances de trésorerie
(1) Le cadre général de gestion du plafond d'avances de trésorerie de l'ACOSS
La Caisse des dépôts et consignations (CDC) est le partenaire financier historique de l'ACOSS. Les avances de trésorerie qu'elle consent à celui-ci sont régies par une convention signée le 21 septembre 2006, qui améliore, à compter du 1 er octobre 2006, les conditions de financement des besoins de trésorerie par rapport à la précédente convention. Le tableau qui suit retrace les différentes conditions de financement fixées par cette convention.
Les conditions de financement de l'ACOSS auprès de la Caisse des dépôts et consignations
Par ailleurs, l'article 38 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 a autorisé l'ACOSS à faire appel au marché en émettant des billets de trésorerie . Cette diversification des modes de financement présente un triple intérêt pour l'ACOSS :
- elle peut permettre, en fonction de la situation des marchés, de réduire les coûts de financement des besoins de trésorerie ;
- elle complète les avances consenties par la CDC afin de couvrir l'ensemble des besoins de trésorerie de l'ACOSS ;
- enfin, elle répond à une volonté d'optimiser la gestion de trésorerie des administrations publiques.
(2) L'impossibilité pour la Caisse des dépôts et consignations de maintenir de telles conditions de financement
Compte tenu de la crise financière déclenchée à l'été 2007, la CDC a averti l'ACOSS, par lettre du 20 décembre 2007, qu'elle ne s'engagerait à financer les avances au taux fixé par la convention du 21 septembre 2006 qu'à hauteur de 25 milliards d'euros en 2008 , sur les 31 milliards d'euros demandés - l'ACOSS étant par ailleurs autorisée à émettre des billets de trésorerie.
En effet, compte tenu de l'importance des besoins de trésorerie de l'ACOSS, la CDC ne se refinance pas elle-même au jour le jour sur les marchés financiers, mais sur des durées plus longues. Elle supporte pleinement le risque de liquidité à l'intérieur du plafond de financement pour lequel elle s'est engagée auprès de l'ACOSS. La bonne gestion de ce risque l'amène à se refinancer sur des durées de 1 à 3 mois, durées pour lesquelles les taux de référence du marché sont l'Euribor de 1 à 3 mois, c'est-à-dire le taux de rémunération pratiqué entre banques de meilleures signatures sur des durées de 1 et 3 mois.
A compter de mi-2007, la crise de confiance et de liquidité s'est traduite par une augmentation très rapide des taux Euribor, renchérissant très lourdement le coût de la ressource de un à trois mois par rapport à celui du coût de la ressource au jour le jour.
C'est la raison pour laquelle une clause de révision de prix a été introduite pour les financements 2008 sur la tranche excédent 25 milliards d'euros et inférieure à 31 milliards d'euros : le prix des avances de la CDC est alors basé sur le taux EURIBOR 2 mois (soit l'équivalent, au mois d'août 2008, de EONIA + 45 points de base).
D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, la CDC a fait savoir qu'elle ne pourrait pas conserver ce taux d'avances jusqu'à 25 milliards d'euros au-delà de 2008, la caisse n'ayant pas vocation à supporter elle-même pour tout ou partie les coûts générés par les besoins de trésorerie de l'ACOSS, dans un contexte de marché où la liquidité est chère. C'est, en outre, l'équilibre de bilan de la CDC lui-même qui pourrait être remis en cause si une telle situation perdurait.
Signalons en outre que, d'après les données de l'annexe 9 au présent projet de loi de financement, compte tenu des difficultés financières actuelles, l'Etat pourrait être amené à acheter lui-même, pour une période courte d'une dizaine de jours, des billets de trésorerie émis par l'ACOSS pour environ 3 milliards d'euros en octobre et novembre 2008.
Cette situation souligne le caractère intenable d'un refinancement à court terme d'un déficit d'une telle ampleur, et qui présente de surcroît un caractère structurel. Une reprise de dette était dès lors inévitable. Elle oblige également à prendre des mesures afin de prévenir la survenance d'une situation identique d'ici quelques années - ce que le présent projet de loi de financement ne fait que très partiellement.
d) L'ACOSS pourra gérer la trésorerie de tiers contre rémunération
(1) Le champ du dispositif
L'article 29 du présent projet de loi de financement tire également les conséquences de cette situation en essayant de mutualiser et d'optimiser la gestion de la trésorerie d'un certain nombre d'organismes.
Il prévoit ainsi la possibilité, pour certains organismes, de déposer, contre rémunération, leurs disponibilités auprès de l'ACOSS.
Sont ainsi concernés : les régimes obligatoires de base de sécurité sociale autres que le régime général, les organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base, à l'amortissement de leur dette (CADES) et à la mise en réserve de recettes à leur profit (FRR), les organismes financés par des régimes obligatoires de base (CNSA), les fonds comptables retraçant le financement de dépenses spécifiques relevant d'un régime obligatoire de base (par exemple le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante - FIVA) et les organismes qui financent et gèrent des dépenses relevant de l'ONDAM (comme la Haute autorité de santé).
Les modalités de ces dépôts seront fixées par une convention , qui sera soumise à l'approbation des ministres de tutelle de l'ACOSS et du régime, de l'organisme ou du fonds concerné.
Les intérêts créditeurs et débiteurs résultant de la gestion de cette trésorerie seront affectés à ces régimes, fonds ou organismes sur la base du solde comptable quotidien de leur trésorerie constaté par l'ACOSS, comme c'est le cas aujourd'hui pour les branches du régime général.
Un décret en Conseil d'État précisera les conditions d'application de ces dispositions, qui seront applicables aux conventions conclues à compter de 2008.
L'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications rédactionnelles à cet article, à l'initiative de la commission des affaires culturelles.
(2) Les résultats attendus
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de l'ACOSS, cet article conforte l'objectif d'optimisation de la trésorerie des organismes publics fixés par la convention d'objectifs et de gestion de l'agence.
Les discussions seraient notamment avancées avec la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), un décret devant paraître dans les prochains jours afin d'autoriser cette caisse à placer sa trésorerie auprès de l'ACOSS via un achat des billets de trésorerie émis ou un prêt de trésorerie. Des discussions ont également eu lieu avec la Haute autorité de santé, mais pas avec le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante ou l'EPRUS.
L'ACOSS a précisé que cette possibilité devrait être mutuellement avantageuse, pour elle comme pour les organismes concernés. Lors des débats à l'Assemblée nationale, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a précisé que « la CNSA a 1,2 ou 1,3 milliard d'excédents de trésorerie. Cela permettra à l'ACOSS de s'autofinancer et de ne pas avoir recours sur les marchés à de l'argent, qui serait souvent moins bien rémunéré. Cela permet une meilleure gestion cumulée de l'ensemble de la trésorerie ».
(3) Une information renforcée sur la gestion de la trésorerie des régimes et des organismes de sécurité sociale
Signalons, par ailleurs, que l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission et du gouvernement, un amendement présenté par notre collègue députée Marianne Montchamp, rapporteur pour avis du présent PLFSS au nom de la commission des finances, tendant à renforcer l'information du Parlement sur les politiques de financement et de placement de l'ensemble des institutions relevant de la sphère de ce projet de loi : régimes obligatoires de base, organismes et fonds mentionnés précédemment.
Le gouvernement devrait donc transmettre au Parlement, chaque année avant le 15 octobre, un rapport présentant un bilan de la politique financière d'emprunt ou de placement de ces structures.
Votre rapporteur pour avis observe que cette disposition permettra d'enrichir la connaissance du Parlement , même si de très nombreuses informations sont déjà disponibles dans les annexes au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ou dans les documents de la commission des comptes de la sécurité sociale, qui pourraient donc être complétés pour satisfaire à cette exigence.
3. Une fraction de CSG sera affectée à la CADES
a) Un transfert rendu obligatoire par la LOLFSS...
La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a encadré les reprises de dettes opérées par la CADES, en prévoyant dans son article 20 que « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale », cette dernière étant appréciée « au vu des éléments présentés par la caisse dans ses estimations publiques ».
La CADES estime actuellement qu'il existe une chance sur deux qu'elle ait amorti la dette qui lui a été confié d'ici 2021. La probabilité que cette dette soit remboursée dans 11 ans, soit en 2020, est de 5 % ; le risque qu'elle ne le soit pas dans un délai supérieur à 14 ans, soit en 2023, est également évalué à 5 %.
Compte tenu de ces projections, la caisse a effectué des simulations montrant qu'un maintien de la durée actuelle d'amortissement suppose de lui affecter l'équivalent de 0,7 point de CRDS par tranche de 10 milliards d'euros transférés.
En contrepartie de ce transfert de déficits, le 3° de l'article 10 du présent projet de loi de financement affecte donc à la CADES 0,2 point de CSG , qui venaient jusqu'alors abonder le FSV, ce qui correspond aux exigences de la LOLFSS.
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Les justifications apportées par l'annexe 8 du projet de loi de financement « Le PLFSS pour 2009 prévoit que le montant maximal de la reprise de dette sera de 27 milliards d'euros : il est par conséquence nécessaire de transférer l'équivalent de 0,189 point de CRDS, soit, selon les prévisions figurant dans le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, 2,29 milliards d'euros en 2009. « Le PLFSS prévoit de transférer 0,2 point de CSG en provenance du FSV. Cette ressource est bien équivalente à 0,189 point de CRDS, à la fois en termes de niveau (selon les prévisions de la Commission des comptes, le rendement attendu pour 2009 de ces 0,2 point de CSG est de 2,29 milliards d'euros), et en termes de dynamique pluriannuelle compte tenu de la similarité de l'assiette des deux contributions ». Source : annexe 8 au présent projet de loi de financement de la sécurité sociale |
b) Qui suscite néanmoins certaines interrogations
Si les nouvelles ressources affectées à la CADES respectent bien les règles posées par l'article 20 de la LOLFSS, on peut regretter que la solution retenue conduise à replacer le FSV en position de déficit jusqu'en 2012 (cf. infra I-C).
En outre, il convient d'observer que les projections pluriannuelles annexées au présent projet de loi de financement font apparaître un maintien des déficits global du régime général jusqu'en 2011 inclus (cf. infra II). Dès lors, on peut s'interroger sur la capacité future du gouvernement et du Parlement à faire face aux contraintes de financement des dépenses sociales sans recourir à des mesures très significatives d'ajustement à la baisse des dépenses, soit à une augmentation des prélèvements obligatoires.
Enfin, du point de vue de la lisibilité des prélèvements sociaux, il aurait été préférable de réduire le taux de la CSG et d'accroître à due concurrence celui de la CRDS , plutôt que d'affecter à la CADES une fraction de la CSG. Notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général au nom de la commission des affaires culturelles, a d'ailleurs présenté un amendement en ce sens. Celui-ci a toutefois été repoussé par l'Assemblée nationale , qui a considéré, suivant les arguments défendus par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qu'un relèvement de la CRDS ne serait pas opportun, car il donnerait un signal d'augmentation des prélèvements obligatoires qui ne serait pas compris. Votre rapporteur pour avis souscrit à cette analyse et remarque qu' une diminution de la CSG aurait pu apparaître curieuse, compte tenu des déficits que continue d'enregistrer le régime général de sécurité sociale.
* 1 L'objectif d'amortissement de la dette sociale est fixé par l'article 4 du présent projet de loi à 2,8 milliards d'euros au titre de l'année 2008, soit un montant identique à celui qui avait déterminé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
* 2 Loi n° 2004-810 du 13 août 2004.