B. LE FFIPSA DISPARAÎT ET SA DETTE EST REPRISE PAR L'ETAT
Le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (FFIPSA) est un établissement public à caractère administratif, créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 3 ( * ) . Il remplace le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), qui ne répondant plus à la définition des budgets annexes prescrite par la loi organique du 1 er janvier 2001 relative aux lois de finances (LOLF) 4 ( * ) , a été supprimé au 31 décembre 2004.
Doté d'un conseil d'administration et d'un comité de surveillance, le FFIPSA est un fonds de financement destiné à faire transiter des ressources fiscales vers le régime agricole . Le FFIPSA verse ainsi le produit de ces ressources à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) qui assure, quant à elle, le recouvrement des cotisations et le versement des prestations 5 ( * ) .
1. La dette de 3,162 milliards d'euros « héritée » du BAPSA a été apurée
L'article 40 de la loi de finances pour 2004 précitée, supprimant le BAPSA et créant le FFIPSA, précisait que les droits et obligations de l'Etat au titre du BAPSA étaient transférés au FFIPSA au plus tard le 31 décembre 2004.
A sa clôture, le 31 décembre 2004, le BAPSA présentait un déficit cumulé de 3,162 milliards d'euros qui ont été inscrits au bilan d'ouverture du FFIPSA , sous la forme de fonds propres négatifs.
Cette dette « héritée » du BAPSA a fait l'objet de deux opérations de reprises de dette et est maintenant apurée.
Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005 6 ( * ) , la dette contractée pour le compte du FFIPSA par la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) a en effet été partiellement transférée à l'Etat, à hauteur de 2,5 milliards d'euros.
Ce transfert a réduit d'autant la créance du FFIPSA sur l'Etat, laissant subsister, dans les comptes du fonds, une créance nette de 619 millions d'euros. Dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007 7 ( * ) , le reliquat de cette dette a été transféré à l'Etat selon un dispositif identique.
Votre commission des finances avait approuvé cette mesure, tout en soulignant, d'une part, les limites de la méthode comptable utilisée 8 ( * ) ; d'autre part, la nécessité de poursuivre les réflexions sur la recherche d'un mode de financement pérenne du régime de protection sociale des non salariés agricoles.
2. La situation financière du FFIPSA apparaît néanmoins particulièrement dégradée
La situation financière du FFIPSA, après ces opérations de reprise de dette, n'en demeure pas moins particulièrement dégradée. Le régime social agricole est structurellement déficitaire, ce qui génère une dette cumulée estimée à près de 7,5 milliards d'euros à la fin de l'année 2008.
a) Un déficit structurel de près de 2,6 milliards d'euros pour 2008
Les comptes du FFIPSA, qui figurent en annexe des projets de loi de financement de la sécurité sociale, font état d'un déficit prévisionnel du FFIPSA en 2008 de près de 2,6 milliards d'euros , contre 2,2 milliards d'euros en 2007 et 1,3 milliard d'euros en 2008.
Ce déficit est porté à part quasi égale entre la branche maladie (- 1,4 milliard d'euros en 2008) et la branche vieillesse (- 1,2 milliard d'euros en 2008).
Il tient, pour l'essentiel, au déséquilibre démographique du régime et au caractère peu dynamique de ses ressources .
En effet, comme le rappelle le rapport d'activité du FFIPSA pour l'année 2007, le régime de protection sociale des non-salariés agricoles se caractérise par un déclin continu des effectifs et un vieillissement de la population concernée. Il en résulte un rapport de 1 actif cotisant pour 3 pensionnés en 2007.
Le déséquilibre structurel entre les recettes et les dépenses du fonds s'explique ensuite par les modifications apportées au mode de financement du FFIPSA par rapport au BAPSA, principalement la suppression d'affectations de recettes dynamiques :
- substitution aux affectations de TVA d'une quote-part du produit des droits de consommation sur les tabacs qui ont subi une forte baisse depuis 2005 ;
- suppression de l'affectation d'une part du produit de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) dont bénéficiait le BAPSA et qui n'a pas été remplacée ;
- non-versement, depuis 2005, de la subvention d'équilibre incombant à l'Etat 9 ( * ) .
Les recettes du FFIPSA se sont ainsi élevées, en 2008, à 14,4 milliards d'euros , dont 88 % correspondent à des sources de financement extérieures (compensation démographique entre régimes et taxes affectées).
Source : annexe 8 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale
b) Une dette « propre » cumulée de près de 7,5 milliards d'euros
De ce déficit structurel du régime social agricole résulte une dette cumulée du FFIPSA - dite dette « propre » car contractée par le FFIPSA depuis sa création - évaluée à près de 7,5 milliards d'euros au 31 décembre 2008 .
Déficits cumulés du FFIPSA depuis 2005
(en milliards d'euros)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Recettes |
14,3 |
15,0 |
14,3 |
14,4 |
|
Dépenses |
15,7 |
16,3 |
16,5 |
17,0 |
|
Solde annuel |
-1,4 |
-1,3 |
-2,2 |
-2,6 |
|
Déficit cumulé |
-1,4* |
-2,7 |
-4,9* |
-7,5 |
* Après effet des reprises de dette par l'Etat en 2005 et 2007
Source : loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 et présent projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009
Depuis le 1 er janvier 2008, le FFIPSA gère directement ses emprunts auprès d'établissements bancaires auxquels il est lié par des conventions d'ouverture de crédits à court terme.
La loi de financement de la sécurité sociale fixe, chaque année, le plafond d'avances de trésorerie du FFIPSA. Pour 2008, ce plafond s'est élevé à 8,4 milliards d'euros , soit plus de la moitié des recettes du fonds.
Source : lois de financement de la sécurité sociale correspondantes
La dégradation financière du FFIPSA a également pour conséquence un alourdissement significatif des charges d'intérêts du FFIPSA . D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, les charges d'intérêts supportées par le FFIPSA s'élèveraient à plus de 300 millions d'euros en 2008, soit près du double de celles de 2007 (186 millions d'euros).
Charges d'intérêts supportées par le FFIPSA
( en millions d'euros )
|
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Intérêts financiers |
78,3 |
86,1 |
186,3 |
304,4 |
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
3. Le dispositif proposé par le présent projet de loi de financement
Le redressement financier du régime social agricole fait l'objet de mesures à la fois dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009 et dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale . Ces mesures visent à répondre en partie à deux problèmes distincts : d'une part, la dette cumulée du FFIPSA , et, d'autre part, la question du besoin de financement structurel du régime social agricole .
a) La reprise de la dette propre du FFIPSA à hauteur de 7,5 milliards d'euros
L'article 27 du projet de loi de finances pour 2009 propose, en effet, de transférer à l'Etat la dette contractée depuis 2005 par le FFIPSA selon un dispositif quasi similaire à ceux proposés en 2005 et en 2007, à hauteur de 7,5 milliards d'euros.
Si votre rapporteur pour avis approuve cette mesure, il s'interroge, une nouvelle fois, sur le traitement en comptabilité budgétaire de cette opération .
Quant à la question du besoin de financement structurel du régime social agricole, l'article 16 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, propose une réforme globale du financement de l'assurance maladie du régime social agricole . Cette réforme est destinée à trouver un schéma de financement pérenne de la protection sociale des exploitants agricoles, conformément aux engagements de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, pris devant la commission des comptes de la sécurité sociale en septembre 2008 et réitérés lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
b) L'intégration financière de la branche maladie du régime social agricole au régime général
L'article 16 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale propose ainsi la suppression du FFIPSA et l'intégration de la branche maladie du régime social des non salariés agricoles à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), comme cela est déjà le cas pour les salariés agricoles.
Cette opération entraîne plusieurs conséquences :
(1) Une gestion de la trésorerie du régime social agricole par la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA)
La gestion de la trésorerie des différentes branches du régime social des exploitants agricoles sera désormais confiée à la CCMSA ( 4° du I ), qui assurerait jusqu'alors le recouvrement des cotisations et le versement des prestations du régime général des non salariés agricoles.
En conséquence, la CCMSA se voit transférer , à compter du 1 er janvier 2009, les droits et obligations du FFIPSA ( IV ) et conférer l'autorisation d'emprunt pour financer ses besoins de financement , autorisation jusqu'alors accordée au FFIPSA chaque année en loi de financement de la sécurité sociale ( 4° du I ). Ce plafond est fixé à 3,2 milliards d'euros pour 2009 (article 30 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale).
(2) Une affectation de ressources nouvelles
Le 4 ° du I énumère ensuite les ressources auparavant versées au FFIPSA qui seront désormais transférées à la CCMSA, en distinguant celles revenant respectivement à la branche vieillesse et à la branche maladie.
Il est à noter trois éléments introduits par le dispositif :
- une fixation a priori d'une clé de répartition des droits sur les tabacs entre les deux branches vieillesse et maladie des non-salariés agricoles , alors que, jusqu'à présent, le partage s'effectuait a posteriori au prorata des déficits constatés. Selon les données du ministère de l'agriculture et de la pêche, les deux taux d'affectation retenus (29,13 % pour le financement de la branche maladie et 23,23 % pour le financement de la branche vieillesse - article 55 du projet de loi de finances pour 2009) entraînerait, pour 2009, un déplacement de droits sur les tabacs de la branche vieillesse vers la branche maladie de 115 millions d'euros ;
- l'affectation d'une nouvelle ressource - l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules de société (TVS) - à la CCMSA pour le financement des prestations d'assurance maladie, maternité et invalidité du régime de protection sociale. Cette mesure fait l'objet d'une disposition « miroir » à l'article 27 du projet de loi de finances pour 2009. Le produit de la TVS est évalué, pour 2009, à 1,2 milliard d'euros selon les données transmises par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
- l'intégration financière de la branche maladie du régime des exploitants agricoles au sein du régime général se traduira enfin concrètement par une intégration des charges et des produits des prestations maladie du régime des exploitants agricoles dans les comptes de la CNAMTS. En conséquence, le présent article prévoit, parmi les ressources affectées au financement de l'assurance maladie des non salariés agricoles une dotation de la CNAMTS destinée à assurer l'équilibre financier de la branche maladie des exploitants agricoles . Les comptes du régime social agricole demeureront isolés au sein des comptes de la CNAMTS.
(3) Des modalités spécifiques de consultation réciproque
Conséquence de l'intégration financière de la branche maladie des non salariés agricoles au régime général, le I du présent article prévoit, d'une part, une association du ministère chargé de la sécurité sociale à la gestion du régime agricole et, réciproquement, un élargissement des modalités de consultation de la CCMSA :
- le 1° du I précise ainsi que la politique sociale agricole relève du ministère de l'agriculture et, désormais, conjointement du ministre chargé de la sécurité sociale en ce qui concerne la protection sociale agricole ;
- réciproquement, le 2° du I élargit les modalités de consultation du conseil central d'administration de la mutualité sociale agricole qui sera saisi pour avis de tout projet de loi ou tout projet de mesure réglementaire ayant des incidences sur les régimes obligatoires de protection sociale des salariés et des non salariés des professions agricoles, sur l'action sanitaire et sociale ou sur l'équilibre des régimes, notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Pour cette dernière disposition, cela était déjà prévu à l'article L. 723-12 du code rural.
L'exposé des motifs du présent article précise que « ces évolutions sur la gouvernance financière ne remettent pas en cause la gestion des régimes des salariés agricoles et des non salariés agricoles par les caisses de la MSA . Ces dernières continueront à exercer leurs missions de recouvrement des cotisations et de gestion des prestations ». Par ailleurs, comme l'a indiqué M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 devant la commission des comptes de la sécurité sociale, la mise en place d'une instance de concertation sur la protection sociale agricole à partir du conseil supérieur des prestations sociales agricoles est également à l'étude.
4. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
Outre des amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue, Yves Bur, rapporteur pour les recettes et les équilibres généraux au nom de la commission des affaires culturelles, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements visant à modifier la répartition des taxes affectées au régime social agricole - droits sur les tabacs et sur les alcools .
Un premier amendement vise ainsi à affecter à la CCMSA, au titre du financement de la branche vieillesse du régime social agricole, l'intégralité du produit des droits de consommation sur les alcools ainsi qu'une fraction majorée du produit des droits sur les vins (34,4 %).
Un second amendement prévoit que la branche maladie du régime social agricole bénéficiera, quant à elle, :
- de l'intégralité du produit des droits de consommation sur les produits intermédiaires, des droits de consommation sur les bières, ainsi que de la cotisation sur les boissons alcooliques de plus de 25°, dont le taux a été, par ailleurs, relevé de 0,13 euro à 0,16 euro 10 ( * ) ;
- d'une fraction égale à 65,6 % du produit du droit de consommation sur les vins ;
- d'une fraction égale à (18,68 %) du produit du droit de consommation sur les tabacs, diminuée par rapport à la fraction initialement affectées (29,13 %).
Cette modification ne modifie pas l'équilibre initial des recettes affectées au régime social agricole . Cependant, se pose la question de l'impact à long terme de cette nouvelle clé de répartition eu égard au dynamisme différencié de ces taxes .
Par coordination, des modifications devront être apportées à l'article 55 du projet de loi de finances pour 2009.
Pour votre rapporteur pour avis, ces modifications ne constituent pas une source de simplification , contrairement à ce qu'indique l'exposé des motifs des amendements ainsi adoptés.
Affectation des droits sur les tabacs et les alcools au branches maladies et vieillesse du régime des non-salariés agricoles
( en millions d'euros )
|
Avant PLFSS |
PLFSS pour 2009 |
PLFSS pour 2009 après examen en première lecture à l'Assemblée nationale |
|
|
Branche maladie |
52,36 % tabac |
29,13 % tabacs |
18,68 % tabacs 65,6 % vins 100 % bières 100 % produits intermédiaires 100 % alcools de plus de 25° |
|
Branche vieillesse |
23,23 % tabacs 10,4 % vins |
100 % alcools 34,4 % vins 1,52 % tabacs |
Source : ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
5. La position de votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis s'est montré depuis plusieurs années inquiet de la dégradation continue des comptes du FFIPSA. S'il accueille favorablement les mesures proposées par l'article 16 du présent projet de loi de financement de la sécurité social, il s'interroge néanmoins sur plusieurs points.
a) Une neutralité financière pour le régime général non assurée à long terme
Comme indiqué précédemment, l'intégration financière de la branche maladie du régime des exploitants agricoles au sein du régime général se traduira concrètement par une intégration des charges et des produits des prestations maladie du régime des exploitants agricoles dans les comptes de la CNAMTS . En vertu du nouvel article L. 731-1 que cet article 16 entend introduire dans le code rural, celle-ci aura la charge d'assurer l'équilibre financier global de la branche.
Afin de tendre vers la neutralité financière de cette opération, le projet de loi de finances pour 2009 prévoit l'affectation de l'intégralité du produit de la taxe sur les véhicules de société à la CCMSA. Le produit de la taxe sur les véhicules de société est évalué pour 2009 à 1,2 milliards d'euros selon les données transmises par le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.
Pour 2009 , l'affectation de l'intégralité de la taxe sur les véhicules de société (TVS) à la CCMSA sera juste suffisante pour assurer la neutralité financière de l'opération décrite ci-dessus. En effet, selon les données de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2008, le déficit de la branche maladie du régime social agricole s'élèvera en 2009 à - 1,482 milliard d'euros. Les recettes nouvelles affectées à la CCMSA pour 2009 permettront de faire face à ce déficit prévisionnel en ne nécessitant un effort de la CNAMTS que d'environ 1,7 million d'euros .
L'impact financier en 2009 pour la CNAMTS de l'intégration financière de la branche maladie du régime social agricole
(en millions d'euros)
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Déficit prévisionnel de la branche maladie du régime social agricole |
1.482 |
|
Recettes nouvelles pour la CCMSA en 2009 Dont : - affectation de l'intégralité du produit de la TVS - affectation supérieure de droits tabacs en raison des nouvelles règles de partition entre la branche maladie et la branche vieillesse - économies liées à la diminution des charges d'intérêts consécutives à la reprise de dette cumulée du BAPSA |
1.481 1.190 115 176 |
|
Solde pour 2009 (subvention d'équilibre de la CNAMTS) |
- 1* |
* 1,7 million d'euros sans arrondi
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Cependant, la subvention d'équilibre de la CNAMTS s'accroîtra de façon substantielle à partir de 2010 en raison d'un « effet de ciseaux » entre, d'une part, l'évolution du rendement attendu de la TVS et, d'autre part, l'évolution des dépenses de la branche maladie du régime social agricole. Alors que celles-ci devraient croître à un rythme annuel compris entre 2,5 % et 2,9 % entre 2010-2012, le rendement attendu de la TVS sur la même période serait de 1,8 % par an. Selon les données du ministère de l'agriculture et de la pêche, cet écart devrait générer une subvention d'équilibre de la CNAMTS de près de 84 millions d'euros en 2010 à 324 millions d'euros en 2012.
b) La question en suspens de la branche vieillesse
Enfin, votre rapporteur pour avis tient à souligner qu' aucune mesure n'est prévue s'agissant du redressement de la branche vieillesse du régime social agricole - à l'exception de l'économie de 148 millions d'euros attendue de l'allégement des frais financiers supportés par la branche en raison de la reprise de la dette cumulée du FFIPSA.
Or, parallèlement, le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit des mesures qui dégraderont le déficit de cette branche :
- d'une part, comme indiqué précédemment, la nouvelle clé de répartition du produit des droits sur les tabacs entre la branche vieillesse et la branche maladie entraînera un transfert de 115 millions d'euros de la branche vieillesse vers la branche maladie ;
- d'autre part, le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale introduit deux nouvelles mesures - revalorisation des petites retraites des non-salariés agricoles et augmentation du taux de réversion - dont le coût global est évalué à 164 millions d'euros .
L'impact financier en 2009 des mesures prévues dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale sur la branche vieillesse du régime social agricole
(en millions d'euros)
|
Allégement des frais financiers supportés par la branche en raison de la reprise de dette du FFIPSA |
+ 148 |
|
Coût des mesures nouvelles introduites dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale Revalorisation des petites retraites Augmentation du taux de réversion |
- 164 -116 - 48 |
|
Nouvelle clé de répartition du produit des droits sur les tabacs |
- 115 |
|
Solde |
- 131 |
Source : ministère de l'agriculture et de la pêche
Cette situation a été admise par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, qui a déclaré lors de la présentation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 devant la commission des comptes de la sécurité sociale : « Pour la branche vieillesse, la situation des finances publiques ne permet pas de résoudre dès 2009 l'intégralité des difficultés de financement. Des recettes nouvelles ponctuelles pourront être affectées mais cela ne suffira pas : le gouvernement s'engage, dans le cadre d'un point d'étape sur les retraites en 2010, à étudier la question du financement du régime d'assurance vieillesse des non salariés agricoles ».
* 3 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003.
* 4 L'article 18 de la LOLF dispose que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations de services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
* 5 Bien que destiné uniquement à faire transiter les ressources fiscales vers le régime agricole, le FFIPSA retrace dans ses comptes la totalité des charges et produits du régime.
* 6 Article 117 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.
* 7 Article 83 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
* 8 Votre commission des finances s'était interrogée sur l'opportunité du traitement , en comptabilité budgétaire, opéré par le gouvernement sur cette question : bien que générant une charge budgétaire - les intérêts précomptés - ces opérations de reprise de dette ont été considérées comme des opérations de trésorerie en application de l'article 25 de la LOLF et non comme une opération budgétaire.
* 9 Alors que le BAPSA, comme tout budget annexe, devait, en toute rigueur, bénéficier d'un équilibrage automatique de ses comptes par le versement d'une subvention de l'Etat, les statuts du FFIPSA prévoient désormais « une dotation de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds ». Or, depuis 2005, l'Etat ne verse pas de subvention d'équilibre, s'appuyant sur la formule « le cas échéant » pour considérer que le législateur a entendu laisser à l'Etat le choix des moyens d'équilibre financier du FFIPSA » (Communication de la Cour des comptes, au sein du rapport d'information n° 304 (2006-2007) de notre collègue Jean-Marc Juilhard, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat). Cette analyse n'est pas partagée par votre commission des finances, comme elle l'a notamment rappelé lors de l'examen du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2007.
* 10 L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général, et contre l'avis du gouvernement, un amendement en ce sens à l'article 15 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.