Projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Rapports législatifs

Avis n° 174 (2006-2007), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER  : DISPOSITIONS RELATIVES À LA GARANTIE DU DROIT AU LOGEMENT

Le chapitre I er du projet de loi détermine les conditions dans lesquelles l'Etat garantit le droit au logement et définit les voies de recours offertes à ses bénéficiaires pour le faire valoir. Il se compose de cinq articles.

Article 1e : Reconnaissance du droit au logement opposable garanti par l'Etat

Le texte du projet de loi

L'article 1 er du projet de loi rend l'Etat garant du droit au logement et définit les modalités assurant son opposabilité. A cet effet, son premier alinéa opère un renvoi explicite au droit au logement tel qu'il est défini par l'article 1 er de la loi du 31 mai 1990 6 ( * ) .

L'article 1 er de la loi de 1990 dispose que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation ». En conséquence, il précise que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité, dans les conditions fixées par la loi, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir et pour y disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques ». Enfin, il charge le Conseil national de l'habitat d'établir, chaque année, un bilan de l'action engagée.

Ce même alinéa indique que l'Etat garantit le droit au logement à toute personne qui, résidant sur le territoire français de « façon régulière et stable », n'est pas en mesure d'accéder par ses propres moyens à un logement indépendant ou de s'y maintenir. Cette garantie s'adresse donc aux personnes disposant de la nationalité française mais aussi aux personnes de nationalité étrangère en situation régulière dès lors qu'elles y sont établies de manière stable. En ce qui concerne les étrangers, le texte reprend ainsi les principes arrêtés pour l'accès aux logements locatifs sociaux. En effet, l'article R. 441-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) ouvre un tel accès aux « personnes physiques admises à séjourner régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par un arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur, du ministre chargé des affaires sociales et du ministre chargé du logement ».

Aux termes de l'arrêté du 25 mars 1988, il s'agit des personnes de nationalité étrangère titulaires de l'un des titres de séjour ou documents suivants en cours de validité :

- carte de résident ;

- carte de séjour temporaire ;

- carte de résident privilégié ;

- carte de résident ordinaire ;

- carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la Communauté économique européenne ;

- certificat de résidence de ressortissant algérien ;

- récépissé de demande de renouvellement de l'un des titres ci-dessus ;

- récépissé de demande de titre de séjour d'une durée de six mois renouvelable portant la mention « étranger admis au séjour au titre de l'asile » ;

- autorisation provisoire de séjour d'une validité supérieure à trois mois ;

- carte diplomatique ;

- cartes « corps consulaire », « organisations internationales » et autres « cartes spéciales » délivrées par le ministère des affaires étrangères » ;

- titre d'identité d'Andorran délivré par le préfet des Pyrénées-Orientales ;

- passeport monégasque revêtu d'une mention du consul général de France à Monaco valant autorisation de séjour ;

- livret spécial, livret ou carnet de circulation.

A ce stade de son exposé, votre rapporteur pour avis tient à souligner que la définition du droit au logement soumise par l'article 1 er du projet de loi diffère substantiellement de celle qui avait été retenue par le législateur lors de l'élaboration de la loi de 1990. Avec la loi « Besson », la reconnaissance de ce droit a eu essentiellement pour conséquence d'obliger la collectivité, c'est-à-dire l'ensemble des personnes publiques (Etat et collectivités territoriales en particulier), à fournir une aide financière aux ménages en difficulté pour accéder ou se maintenir dans un logement décent et indépendant.

Dans la pratique, cette obligation se concrétise :

- d'une part, par l'existence de dispositifs d'aides personnelles au logement destinées à diminuer la charge pour ces ménages que constitue le paiement du loyer 7 ( * ) ;

- et, d'autre part, par les aides versées par les fonds de solidarité pour le logement (FSL) qui ont pour mission d'assurer le paiement des impayés de loyer, ainsi que, depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales 8 ( * ) , celui des impayés d'eau, d'électricité, de gaz et de téléphone.

Tout en faisant référence à la loi de 1990, le droit au logement tel qu'il est prévu par le second alinéa de l'article 1 er est donc d'une nature différente puisque ses modalités ne se caractérisent pas par un droit à une aide financière de la collectivité mais par une possibilité pour ses titulaires de le faire valoir au moyen d'un recours amiable et un recours contentieux , dans les conditions définies aux articles 2 et 3 du projet de loi.

Propositions de votre commission

Votre commission pour avis vous présente un amendement de rédaction globale de cet article .

Celui-ci a tout d'abord pour but d'insérer cet article dans le livre III du CCH, consacré aux aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat ainsi qu'à l'aide personnalisée au logement. Ses dispositions constitueraient l'article unique d'un chapitre préliminaire du livre III de ce code, chapitre qui serait intitulé « Droit au logement ». Par coordination, les intitulés du titre préliminaire du livre III ainsi que du chapitre I er seraient modifiés.

Puis, outre des améliorations rédactionnelles, cet amendement met en avant le fait que cette garantie de l'Etat porte sur l'obtention d'un logement décent et indépendant et non pas, comme pourrait le laisser supposer la rédaction retenue par le projet de loi, sur l'attribution d'une aide de sa part afin de disposer d'un logement décent et indépendant ou pour s'y maintenir. En effet, tel n'est pas l'objet du projet de loi, qui ne modifie en rien les conditions d'accès aux aides au logement ou aux aides du FSL mais qui crée des voies de recours. L'amendement conserve néanmoins la référence à l'article 1 er de la loi du 31 mai 1990.

S'agissant de l'accès à ce droit pour les personnes ne disposant pas de la nationalité française, votre commission pour avis vous propose de reprendre la formulation utilisée à l'article R. 441-1 du CCH en garantissant le bénéfice de ce droit aux personnes résidant régulièrement sur le territoire français dans des conditions de permanence définies par décret en Conseil d'Etat. Dans la mesure où le droit au logement constitue un objectif à valeur constitutionnelle, votre commission pour avis estime préférable de prévoir l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat plutôt que celle d'un simple arrêté interministériel. Le décret qui sera pris pour l'application de ce dispositif permettra notamment de mettre à jour à la liste des titres et documents ouvrant aux étrangers le bénéfice du droit au logement opposable.

En ce qui concerne le second alinéa de l'article, votre commission pour avis vous soumet des modifications de coordination tendant à mettre en cohérence les conditions qui sont posées pour bénéficier de l'opposabilité de ce droit avec la liste des publics qui se voient reconnaître, aux termes des articles 2 et 3, la possibilité d'exercer un recours amiable et contentieux.

Enfin, l'amendement de votre commission pour avis précise que le droit au logement s'exerce, le cas échéant , par un recours contentieux, celui-ci n'ayant pas vocation à être systématique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 2 (Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) : Ouverture d'une voie de recours amiable

L'article 2 détermine les modalités d'exercice du droit au logement opposable en donnant à certaines catégories de personnes sans logement ou mal logées la possibilité de faire un recours amiable auprès des commissions de médiation. A cet effet, il modifie l'article L. 441-2-3 du CCH.

Le droit en vigueur

Votre rapporteur pour avis rappelle que les commissions de médiation ont été créées par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998 9 ( * ) . Elles se sont vu initialement assigner la mission de recevoir, sur requête des demandeurs de logements locatifs sociaux, les réclamations relatives à l'absence d'offre de logement dans un délai manifestement anormal au regard des circonstances locales. Les commissions avaient alors la possibilité d'émettre un avis adressé aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités territoriales concernés, de communiquer cet avis au préfet et, dans le cas où le requérant aurait été une personne défavorisée, de saisir le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD).

L'an dernier, le vote de l'article 70 de la loi portant engagement national pour le logement (ENL), la composition des commissions de médiation a été modifiée et leurs pouvoirs ont été renforcés, afin de leur permettre de contribuer à une plus grande effectivité du droit au logement.

Cet article a rappelé que ces commissions étaient placées auprès du préfet de chaque département et présidées par une personnalité qualifiée, désignée par le préfet. Il en a également changé la composition pour y faire siéger des représentants du département, des EPCI ayant conclu un accord collectif intercommunal, des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département.

Surtout, la loi ENL leur a donné la mission de recevoir les requêtes des demandeurs d'un logement locatif social ne s'étant pas vu proposer un tel logement au-delà d'un délai anormalement long , fixé désormais dans chaque département par arrêté préfectoral au regard des circonstances locales 10 ( * ) .

Institué par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, le délai anormalement long, qui est décompté à partir de la date d'enregistrement dans le fichier « numéro unique », conditionne la possibilité pour les demandeurs d'un logement social de saisir la commission de médiation. Le délai anormalement long ne constitue pas un critère de priorité pour l'accès au logement social en raison de la multiplicité des raisons pouvant expliquer l'ancienneté d'une demande.

D'après les informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, les délais en vigueur s'échelonnent actuellement de 6 à 36 mois en région parisienne. Le délai anormalement long moyen est légèrement supérieur à 18 mois en province. A Paris, il varie entre 6 et 10 ans, selon la taille du logement demandé.

Par ailleurs, la loi ENL a dressé une liste de demandeurs prioritaires (personnes menacées d'expulsion sans relogement, hébergées temporairement, ou logées dans un taudis ou une habitation insalubre) qui ont été autorisées à saisir la commission sans attendre l'issue de ce délai anormalement long.

Dans un cas comme dans l'autre, quand la commission juge un dossier prioritaire, elle a la possibilité de saisir le préfet , ou le délégataire du contingent préfectoral, qui peut alors désigner le demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande , en fixant le délai dans lequel celui-ci est obligé de le loger. Quand il accède aux demandes de la commission, le préfet ou le délégataire est tenu de prendre l'attache du maire de la commune concernée et de tenir compte des objectifs de mixité sociale tels qu'ils sont définis dans l'accord collectif intercommunal ou départemental.

Afin de garantir la bonne exécution de ces décisions, la loi ENL a donné au préfet ou au délégataire du contingent la possibilité d'attribuer directement un logement sur ses droits à réservation dans le cas où le bailleur refuserait de loger le ménage prioritaire. Enfin, le préfet s'est vu reconnaître un pouvoir de substitution immédiat quand le délégataire des droits à réservation refuse de procéder à l'attribution.

Un peu plus de six mois après l'édiction de ces nouvelles règles par la loi ENL, le projet de loi instituant le droit au logement opposable entend les modifier en donnant à la commission de médiation un rôle de filtrage des demandes de logements afin qu'elle identifie, parmi ces dernières, celles qui présentent un caractère prioritaire.

Le texte du projet de loi

Sans remettre en cause les grands principes qui, au moment de la discussion du projet de loi portant engagement national pour le logement, ont présidé à l'élaboration de la réforme des commissions de médiation, le texte soumis à votre examen procède, d'une part, à un nouvel élargissement de leurs compétences et, d'autre part, redéfinit le champ des publics prioritaires pouvant les saisir sans délai. Les commissions devraient ainsi opérer un premier filtrage des demandes, afin de distinguer les plus urgentes d'entre elles, ce qui constituerait un préalable indispensable avant de pouvoir exercer un recours contentieux devant la juridiction administrative.

L'article 2 donne tout d'abord un contenu plus volontariste aux interventions des commissions de médiation . Alors que le droit actuellement en vigueur autorise la saisine des commissions en l'absence de « réponse » à une demande, le projet de loi permet, quant à lui, cette saisine en l'absence de « proposition en réponse » à une demande de logement social. Cette rédaction implique que les commissions pourraient désormais examiner les réponses négatives des commissions.

En outre, le champ des publics pouvant présenter leur dossier à la commission sans condition de délai serait élargi. Deux nouvelles catégories de demandeurs profiteraient de cet élargissement :

- les personnes dépourvues de logement, le projet de loi entendant, de la sorte, apporter un premier élément de réponse aux problèmes de logement des sans-abris ;

- les personnes avec des enfants mineurs et logées dans des locaux manifestement sur-occupés 11 ( * ) ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent 12 ( * ) .

Les personnes menacées d'expulsion sans relogement, hébergées temporairement, ou logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux, se verraient toujours reconnaître une possibilité de saisine immédiate, conformément aux dispositions de la loi ENL. En conséquence, le projet de loi donnerait à cinq catégories de ménages connaissant des difficultés particulières de logement une priorité pour l'accès au logement social . L'article 2 précise cependant que ces demandeurs devront être de bonne foi pour saisir la commission. Une telle mention permettra aux commissions d'écarter les dossiers présentés par des ménages qui auraient organisé leur situation de mal-logement.

Ses dispositions reprennent ensuite l'expression contenue dans la loi ENL en vertu de laquelle la commission de médiation reçoit, après requête formulée auprès du ou des bailleurs en charge de la demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition. Une fois saisie des dossiers des demandeurs de logements sociaux, la commission se verrait assigner la tâche de désigner , parmi ces derniers, ceux à qui elle reconnaît un caractère prioritaire justifiant l'attribution d'un logement en urgence . Pour les dossiers non jugés prioritaires, elle aurait la possibilité de faire « toute proposition d'orientation ».

Parallèlement à ces procédures relatives aux demandes de logement, les commissions de médiation verraient leurs attributions élargies à la question de l'hébergement et des autres formes de logement temporaire. Le texte du projet de loi autorise toute personne appartenant à l'une des cinq catégories précitées à les saisir dès lors qu'elle n'aurait reçu aucune réponse à une demande d'accueil dans une structure adaptée.

Les structures adaptées

D'après les informations fournies par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, la notion de « structures adaptées » utilisée dans le projet de loi recouvre diverses réalités. Ces structures ont tout d'abord pour principale caractéristique d'être toutes collectives (logements ou chambres regroupées autour d'espaces collectifs). Elles comprennent celles qui sont assimilables à des logements et celles qui constituent un hébergement.

Quand il s'agit d'un logement, il existe un contrat qui lie le propriétaire et l'occupant (bail ou contrat d'occupation en foyer). Ce dernier doit alors acquitter une partie du paiement du loyer ou de l'indemnité d'occupation, même s'il perçoit des aides personnelles au logement, et bénéficie du droit au maintien dans les lieux.

Quand il s'agit d'hébergement, le coût est à la charge de la puissance publique (Etat ou centre communal d'action sociale). Aucun contrat ne lie l'occupant au propriétaire et ce dernier peut, dans certains cas, fournir une participation financière.

1) Les structures adaptées qui sont des logements

Ces structures, définies par les articles R. 351-55 et R. 351-56 du code de la construction et de l'habitation, sont toutes financées par des crédits du ministère du logement.

a) Les résidences sociales et maisons relais sont juridiquement des logements-foyers au sens de ces articles :

- elles sont financées par des crédits du logement social (prêt locatif aidé-intégration pour l'essentiel) ;

- leur conception leur permet de se conformer aux caractéristiques du logement autonome et décent ;

- le 1 % Logement et le préfet peuvent mobiliser leurs contingents pour réserver des places dans ces structures. Des commissions d'attribution sont d'ailleurs parfois mises en place, même si ces structures ne sont pas soumises à la procédure du numéro unique d'enregistrement ;

- elles donnent des garanties de maintien dans les lieux pour des résidents payant une redevance, la solvabilité des résidents étant garantie par l'APL-foyer ;

- elles facilitent la mobilisation d'un accompagnement social.

Avant 1995, date de création des résidences sociales, il existait des foyers pour travailleurs migrants, des foyers de jeunes travailleurs, des foyers pour personnes âgées et des foyers pour personnes handicapées. Plusieurs décrets du 23 décembre 1994 ont créé les résidences sociales, les foyers ayant vocation à se transformer en résidences sociales (travaux de réhabilitation ou signature d'une nouvelle convention).

Au 31 décembre 2003, il existait 676 résidences sociales offrant 45.600 logements (résidences sociales nouvelles et foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants ayant acquis le statut de résidence sociale). Les foyers de jeunes travailleurs représentent 384 structures offrant entre 40.000 et 50.000 places qui accueillent annuellement 100.000 personnes. Les foyers de travailleurs migrants représentent 650 structures et accueillent 140.000 personnes.

b) Les établissements pour personnes âgées et personnes handicapées

Il existe 670.000 places pour personnes âgées en France, dont 200.000 sont financées par le ministère du logement (par des prêts locatifs sociaux). On compte divers types d'établissements pour personnes âgées : établissements hébergeant des personnes âgées autonomes, qui sont des logements-foyers, établissements hébergeant des personnes âgées dépendantes et maisons de retraite médicalisées. On dénombre 100.000 places pour personnes handicapées en foyers d'hébergement (réservés au traitement du handicap léger), en foyers de vie, en foyers d'accueil médicalisés ou en maisons d'accueil spécialisé pour les personnes les plus gravement handicapées. 25 % de ces places ont été financées par le ministère du logement.

c) Les résidences hôtelières à vocation sociale

Il s'agit d'une nouvelle catégorie de structure créée par la loi portant engagement national pour le logement. De ce fait, aucun établissement n'a encore été créé. Ces structures seront des hôtels meublés et agréés. Le préfet donnera son agrément à la réalisation de l'opération elle-même et au choix du gestionnaire. Le pacte national pour le logement a prévu la réalisation de 5.000 places en RHVS. Dans chaque structure, le préfet disposera d'un contingent de 30 % des places.

2) Le dispositif d'urgence et d'insertion

a) Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale .

Ces structures, dont le financement est assuré par l'aide sociale, accueillent des personnes et familles en grande difficulté, dans le cadre d'un projet d'insertion pour une durée de quelques mois (30.000 places existent en CHRS, 100.000 personnes y entrant chaque année).

b) Les centres d'hébergement d'urgence

La construction de ces centres est financée par le ministère du logement sur les crédits du logement locatif social. Ils offrent 30.000 places, dont 18.000 sont disponibles toute l'année. Ils accueillent en urgence et pour une très courte durée les personnes en situation d'urgence. Leur fonctionnement est pris en charge par les directions départementales de l'action sanitaire et sociale, notamment grâce à l'aide au logement temporaire.

c) Les centres d'accueil des demandeurs d'asile

Il s'agit de structures réservées à l'hébergement des personnes sollicitant le droit d'asile afin de les accueillir pendant la phase d'étude de leur demande de statut de réfugié. On dénombre, début 2007, 17.470 places dans ces centres.

Afin de statuer sur ces demandes d'accueil en structure adaptée, il est prévu que la commission de médiation se prononce dans une formation et selon des modalités particulières fixées par décret en Conseil d'Etat.

Enfin, les deux derniers alinéas du texte de cet article sont consacrés à la procédure d'attribution des logements ou des places en structure adaptée pour les personnes jugées prioritaires par la commission de médiation. Le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral du logement social, saisi par la commission des cas jugés prioritaires, pourraient, dans les conditions définies par la loi ENL, désigner le demandeur prioritaire à un organisme bailleur, après avis du maire et compte tenu des objectifs de mixité sociale définis dans les accords collectifs intercommunaux ou départementaux, en fixant le délai dans lequel le bailleur serait tenu de le loger. Le préfet pourrait également, au regard des besoins du demandeur, proposer un accueil en structure adaptée ou une autre forme de logement, ce qui peut viser le cas du logement privé, notamment conventionné.

Propositions de votre commission

Sur cet article, votre commission pour avis observe tout d'abord que son dispositif offre la possibilité aux mal-logés ou aux sans-logis de former un recours amiable auprès de la commission de médiation mais que cette procédure pourra donner immédiatement naissance à des recours contentieux . En effet, les décisions de la commission de médiation de considérer prioritaire ou non une demande feront grief aux intéressés , dans la mesure où elles seront créatrices de droits. Dans le silence des textes, ces décisions pourront donc faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative dans les deux mois suivant leur notification aux intéressés. Au demeurant, une disposition qui aurait interdit de tels recours aurait été contraire tant à la Constitution 13 ( * ) qu'à l'article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, puisque ces textes garantissent tous deux le droit au recours.

Par ailleurs, votre commission pour avis relève que pour garantir l'efficacité de ces nouvelles procédures il conviendra que l'Etat crée effectivement les commissions de médiation et que ces dernières soient dotées des moyens financiers et humains pour fonctionner dans des conditions optimales. Comme votre rapporteur pour avis l'avait déjà souligné dans son rapport de première lecture sur le projet de loi portant engagement national pour le logement 14 ( * ) , le bilan de plusieurs années de fonctionnement des commissions de médiation est mitigé. Selon les dernières informations transmises par le Gouvernement, seuls 76 départements ont constitué une telle commission, 19 autres ne l'ayant pas créée et 5  n'étant pas en mesure de dire si elle l'a été ou non. Or, ces commissions de médiation constitueront la pierre angulaire de ce nouveau dispositif puisque leur saisine sera obligatoire avant d'entamer toute démarche contentieuse.

S'agissant de la rédaction même de cet article 2, votre commission pour avis la juge peu satisfaisante. Ce constat la conduit à vous présenter un amendement de rédaction globale .

Elle considère tout d'abord indispensable de revenir sur la composition des commissions de médiation afin de tirer les conséquences de l'élargissement de leurs prérogatives. En vertu du droit en vigueur, les commissions de médiation sont certes placées auprès des préfets mais elles ne comprennent pas, en leur sein, de représentants des services de l'Etat. Dans la mesure où l'Etat sera le premier acteur concerné par la mise en oeuvre du droit au logement opposable, il apparaît nécessaire de corriger cette lacune du droit existant. En outre, l'amendement de votre commission pour avis prévoit une composition quadripartite des commissions de médiation qui seraient composées de représentants :

- des services de l'Etat ;

- des élus locaux ; à cette occasion, il est proposé d'introduire les communes, qui en avaient été exclues au moment de l'élaboration de la loi ENL, aux côtés des départements et des EPCI signataires d'un accord collectif intercommunal ;

- des organismes bailleurs et des organismes gestionnaires des structures d'hébergement ou de logement temporaire ;

- des associations agréées oeuvrant pour le logement des plus démunis.

Votre commission pour avis préconise aussi de mieux articuler les nouvelles compétences des commissions en dissociant plus clairement la procédure ayant trait aux demandes de logement et celle qui concerne les demandes d'hébergement. En effet, le texte proposé par le projet de loi pour l'article 2 n'est pas suffisamment précis puisqu'il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin d'élaborer une composition spécifique de la commission et de modifier la procédure pour les demandes ayant trait à l'hébergement. Au surplus, le Gouvernement, interrogé par votre rapporteur pour avis sur ce point, n'a pas été en mesure de donner plus de détails sur les dispositions qu'il entendait prendre dans ce décret. Votre commission pour avis estime donc que ce dispositif fonctionnera de manière plus satisfaisante avec une commission unique dont la composition sera suffisamment large. Au demeurant, dans la mesure où la commission aura le pouvoir de réorienter certaines demandes de logement vers l'hébergement, notamment pour les personnes dont elle estimera nécessaire une prise en charge dans des structures spécialisées, il apparaît plus opportun de renvoyer à une instance unique le soin d'examiner les différents dossiers des demandeurs.

Tout en procédant à cette meilleure distinction entre logement pérenne et hébergement temporaire, votre commission pour avis souhaite également élargir le champ des personnes pouvant saisir la commission de médiation en l'absence de réponse à une demande d'hébergement. En effet, le projet de loi réduit aux cinq catégories éprouvant des difficultés particulières de logement (sans logis, menacés d'expulsion, etc...), et donc aux personnes déjà hébergées de manière temporaire 15 ( * ) , la possibilité de saisir la commission de médiation pour obtenir une place dans une structure hébergement. Or, votre commission pour avis estime qu'une demande d'accueil ne peut être formulée que par une personne confrontée à de graves difficultés économiques et sociales. Il apparaît donc plus juste de ne pas restreindre ce droit de saisine des commissions à des catégories de personnes identifiées dans la loi puisque de telles saisines devaient nécessairement être formulées par des personnes en situation de très grande précarité . Une telle démarche est, au surplus, cohérente avec celle de votre commission pour avis qui vous proposera, à l'article 3, de permettre, dès le 1 er décembre 2008, à toute personne sollicitant un accueil dans une structure d'hébergement ou de logement temporaire de former un recours contentieux si sa demande n'a pas reçu de réponse.

Puis, il importe de relever que l'hébergement relève aujourd'hui exclusivement de la responsabilité de l'Etat, qui est le principal financeur de ces structures. La procédure d'attribution d'une place d'hébergement ne peut être la même que celle qui prévaut pour l'attribution d'un logement social. Afin de lever une ambiguïté qui pourrait résulter de la rédaction de l'article 2, l'amendement présenté par votre commission pour avis précise que seul le préfet est chargé de proposer au demandeur jugé prioritaire par la commission une place dans une structure d'hébergement.

Enfin, votre commission pour avis préconise également de modifier l'expression retenue par le projet de loi de « structure adaptée », qu'elle juge imprécise et qui ne fait référence à aucune terminologie définie dans la loi ou le règlement. Comme votre rapporteur pour avis l'a mis en exergue précédemment, la notion de structure adaptée semble englober la question du logement des personnes âgées et des personnes handicapées, qui relèvent toutes deux de logiques, de politiques et de problématiques différentes. Dès lors, il ne paraît pas aujourd'hui opportun de donner mission aux commissions de médiation de statuer sur ces demandes. Pour ces raisons, il vous est proposé, dans l'amendement, de retenir l'expression « structure d'hébergement, établissement ou logement de transition ou logement-foyer ». En effet, l'hébergement renvoie à une notion précise et le concept d'établissements ou logements de transition est déjà utilisé par l'article L. 441-1 du CCH. Les logements-foyers ont, quant à eux, reçu une définition juridique précise avec l'article L. 633-1 du même code.

S'agissant de la procédure devant les commissions de médiation, l'amendement de votre commission pour avis prévoit tout d'abord de contraindre ces dernières à statuer sur les demandes et à transmettre les dossiers prioritaires au préfet dans un délai fixé par décret . Il va de soi qu'un tel délai pourra varier selon les départements en fonction de l'importance des tensions enregistrées sur les marchés de l'habitat. L'institution d'une contrainte similaire est également proposée pour les demandes relatives à l'accueil dans une structure d'hébergement ou de logement temporaire.

Puis, afin de mieux cibler la nature des décisions rendues par les commissions de médiation, le texte de l'amendement dispose qu'elles devront déterminer pour chaque demandeur, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques du logement .

Par ailleurs, votre commission pour avis estime qu'il est légitime que le droit au logement opposable permette aux demandeurs d'être logés dans des conditions tenant compte de leur implantation géographique, de leur situation familiale et professionnelle et de leurs capacités financières. Ce droit ne saurait pour autant être institué comme un droit au logement opposable à une collectivité territoriale particulière à un endroit précis choisi par le demandeur. Dans un contexte de pénurie de l'offre de logements, il convient d'offrir au préfet une certaine marge d'appréciation dans la détermination de la localisation du logement qu'il pourrait être amené à proposer à un ménage prioritaire. Il est donc préconisé d'autoriser le préfet à déterminer le périmètre dans lequel le bailleur devra loger le ménage jugé prioritaire par la commission .

Surtout, cet amendement fait reposer uniquement sur l'Etat la responsabilité d'assumer la mise en oeuvre du droit au logement , conformément aux principes retenus à l'article 1 er . En effet, dans la rédaction présentée par le Gouvernement, l'article 2 prévoit que la commission de médiation saisit le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral de logements sociaux du cas des demandeurs prioritaires. Votre commission pour avis considère qu'il serait illusoire de croire que la gestion par ces collectivités délégataires (communes ou établissements publics de coopération intercommunale) d'une partie des droits de réservation de l'Etat constituera un outil suffisant leur permettant d'assumer en partie la responsabilité du droit au logement. Pour votre commission pour avis, seul l'Etat doit être garant de ce droit et seule sa responsabilité doit pouvoir être mise en jeu , y compris à l'occasion des contentieux devant la juridiction administrative. Une telle position est d'ailleurs cohérente avec les prérogatives dont dispose l'Etat dans le domaine de la politique du logement. Il est notamment le principal financeur du logement locatif social dans notre pays puisqu'il apporte son autorisation ou son agrément à toute réalisation d'un logement social au moyen d'un prêt aidé.

Donner au seul préfet la responsabilité de loger les ménages jugés prioritaires par la commission de médiation est, là encore, cohérent avec la proposition de votre commission pour avis l'autorisant à définir le périmètre dans lequel doit se situer le logement. Au demeurant, si cette responsabilité reposait également sur un délégataire, qui ne peut être qu'une commune ou un EPCI, les demandeurs seraient amenés à exiger un logement sur un territoire bien déterminé et sûrement trop restreint. Or, comment une commune pourra-t-elle donner immédiatement satisfaction aux demandeurs si l'offre locative sociale fait défaut sur son territoire ? Le développement de l'offre sur un périmètre donné est un processus bien souvent assez long et ne permettra pas de répondre aux situations d'urgence. Votre commission pour avis juge donc qu'il est pertinent d'autoriser le préfet à élargir le spectre des bailleurs concernés par l'obligation de logement puisque lui seul est apte à avoir une vision globale de l'offre locative sur les différents bassins d'habitat.

En outre, il convient de rappeler que le préfet peut parfaitement assumer cette responsabilité, y compris dans les cas où il aurait délégué tout ou partie de ses droits à réservation à des communes ou des EPCI. En vertu d'un alinéa, non modifié par le projet de loi, de l'article L. 441-2-3, la délégation du contingent préfectoral ne peut faire obstacle à la mise en oeuvre du droit au logement car le préfet dispose d'un pouvoir de substitution sur le délégataire. En effet, dans les cas où le préfet est amené à attribuer, sur saisine de la commission de médiation, un logement social s'imputant sur des droits à réservation qu'il a délégués, il a la possibilité de demander au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le préfet peut se substituer à lui.

Enfin, dernier élément notable de l'amendement présenté par votre commission pour avis, il est proposé d'indiquer explicitement que le préfet peut proposer à un ménage prioritaire un logement dans le parc privé conventionné avec l'ANAH 16 ( * ) . Un tel rappel ne préjuge bien entendu pas de l'accord du propriétaire du logement, qui devra, en tout état de cause, être obtenu. Une telle référence est plus satisfaisante que l'expression retenue par le projet de loi, qui évoque toute « autre forme de logement ». Au demeurant, toute solution d'accueil des plus défavorisés dans le parc privé ne peut s'appuyer que sur ce type de logements privés conventionnés puisqu'il est difficilement concevable que le préfet oriente les demandeurs en grande difficulté vers le parc privé libre.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 3 (Article L. 441-2-3-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et chapitre VIII [nouveau] du titre VII du livre VII du code de justice administrative) : Ouverture d'une voie de recours contentieux

L'article 3 arrête les conditions dans lesquelles les personnes qui n'ont pas vu leur demande de logement aboutir peuvent exercer un recours juridictionnel. De ce point de vue, cet article constitue une véritable innovation dans notre appareil juridique car il permet, pour la première fois, de fixer à l'Etat une obligation de résultat en matière de droit au logement 17 ( * ) .

Le texte du projet de loi

Aux termes du paragraphe I , les dispositions relatives au contentieux du droit au logement seraient insérées dans un nouvel article L. 441-2-3-1 au sein du code de la construction et de l'habitation.

Le premier alinéa de cet article codifié permettrait à un demandeur, dont la demande a été jugée prioritaire par la commission de médiation, n'ayant pas reçu, au-delà d'un délai fixé par voie réglementaire, une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités ou une proposition d'accueil en structure adaptée, d'introduire un recours devant la juridiction administrative tendant à ce que soit ordonné son logement, son relogement ou son accueil dans une structure adaptée. Dans tous les cas de figure, la saisine de la commission de médiation constituerait un préalable indispensable avant tout recours devant la juridiction administrative . Le demandeur prioritaire n'aurait ainsi le droit de saisir la justice administrative que si sa demande n'a pas débouché sur une proposition de logement du préfet ou si la proposition ne correspond pas à ses besoins ou à ses capacités.

En application du deuxième alinéa, les cinq catégories de demandeurs éprouvant des difficultés particulières de logement identifiées à l'article 2 pourraient former un recours contentieux à compter du 1 er décembre 2008 . Ce recours serait ouvert, à compter du 1 er janvier 2012 , aux demandeurs n'ayant pas reçu de proposition au-delà du délai anormalement long.

Selon le troisième alinéa, dans les communes ou les EPCI qui signeraient, après la promulgation de la loi et avant le 1 er décembre 2008, une convention de délégation du contingent préfectoral, ce recours contentieux serait rendu possible dès la signature de la convention pour les personnes appartenant à l'une des cinq catégories dont la demande a été jugée prioritaire par la commission de médiation, à la condition que ces personnes résident depuis plus d'un an sur le territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale et y aient formé leur demande de logement social.

Dans les faits, cette disposition permet donc aux communes et EPCI d' anticiper la date du 1 er décembre 2008 pour rendre le droit au logement opposable sur leur territoire en demandant la délégation du contingent préfectoral. En revanche, les collectivités ayant déjà signé une telle convention de délégation, tout en se voyant offrir la possibilité d'anticiper cette date de manière volontaire, ne se verraient imposer cette contrainte qu'à compter du 1 er décembre 2008.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, les délégations du contingent préfectoral effectuées sur le fondement de l'article L. 441-1 du CCH sont limitées à la région Île-de-France et, sauf une exception, ne se sont faites qu'à l'échelon de la commune. 51 communes et un syndicat mixte sont aujourd'hui concernés : une commune dans le Val-de-Marne, un syndicat mixte, que votre rapporteur pour avis préside, réunissant 13 communes dans les Yvelines, 19 communes dans le Val-d'Oise et 31 communes des Hauts-de-Seine.

Le quatrième alinéa dispose que le président du tribunal administratif ou le juge désigné par ce dernier, saisi du recours, statuerait en urgence et en dernier ressort sans conclusions du commissaire du Gouvernement. Il est donc institué, pour le droit au logement opposable, une procédure d'urgence , sans possibilité d'appel devant les cours administratives d'appel, inspirée du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière des étrangers 18 ( * ) .

Cette entorse au principe de la collégialité des jugements ne sera cependant pas systématique puisque, comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, le magistrat aura toujours la possibilité de renvoyer l'instruction du dossier, notamment pour les plus sensibles, à une formation collégiale avec présentation de conclusions du commissaire du Gouvernement.

En vertu du cinquième alinéa, dans le cas où le tribunal administratif constaterait que la commission de médiation a effectivement reconnu le caractère prioritaire de la demande et qu'un logement adapté aux besoins et aux capacités du demandeur n'a pas été proposé, il devra ordonner le logement ou le relogement du demandeur par l'Etat ou par le délégataire du contingent. Le tribunal administratif aura également la faculté d'assortir son injonction d'une astreinte . Dans les mêmes conditions, il pourra faire usage de ces pouvoirs à l'encontre de l'Etat pour ordonner l'accueil dans une structure adaptée.

Ces dispositions instituent donc dans notre droit un contentieux d'un genre nouveau qui donne à la juridiction administrative la possibilité de contraindre, en urgence, l'Etat à loger une personne dont la demande de logement a été jugée prioritaire, y compris sous la menace d'une astreinte. Il ne s'agit pas non plus pour la justice administrative, comme c'est la règle générale, de constater que l'administration a agi de manière illégale, mais de sanctionner le fait pour l'Etat de n'avoir pas donné suite à une demande de logement.

Le principe exécutoire des décisions rendues par le juge administratif implique que l'administration prenne les mesures qui s'imposent pour s'y conformer. A défaut, les juridictions ont la possibilité de prononcer, sur le fondement des articles L. 911-3 et L. 911-5 du code de justice administrative, des astreintes pour obliger toute personne de droit public à exécuter leurs décisions.

En application de l'article L. 911-3, la juridiction administrative peut, lorsque sa décision implique qu'une personne publique prenne une nouvelle décision, prononcer une injonction de « faire » assortie d'une astreinte. Par ailleurs, en vertu de l'article L. 911-5, toute personne intéressée peut saisir la juridiction d'une demande tendant à obtenir l'exécution d'une décision qu'elle a rendue. Si aucune mesure d'exécution n'a été prise ou si l'exécution n'est que partielle ou inadéquate, le juge peut, là également, prononcer une astreinte.

En règle générale, l'astreinte est provisoire, sauf mention expresse du juge précisant qu'elle est définitive. Cela signifie que lors de sa liquidation, elle pourra être modifiée, notamment quand le juge constate que l'administration a fait preuve de bonne volonté. En revanche, si l'astreinte est définitive, elle ne peut être modifiée que s'il est établi que l'inexécution résulte d'un cas de force majeure.

La juridiction ayant prononcé l'astreinte est compétente pour en fixer le montant, en fonction notamment du taux et de la durée de l'inexécution ou de l'exécution insuffisante. Si la menace de l'astreinte n'a pas suffit, la juridiction peut procéder à une liquidation provisoire. S'il y a lieu, celle-ci peut être rééditée.

Enfin, en vertu du dernier alinéa, dans le cas où l'injonction du tribunal serait assortie d'une astreinte, son produit serait versé au fonds d'aménagement urbain (FAU) de la région où se situe la commission de médiation.

Avec le vote de l'article 55 de la loi SRU, le législateur a institué des fonds d'aménagement urbain régionaux chargés, sous certaines conditions, de recueillir le produit des amendes dont sont redevables les communes dans lesquelles le nombre de logements locatifs sociaux est inférieur à 20 %. En effet, ces sommes doivent être versées un établissement public de coopération intercommunale doté d'un programme local de l'habitat si la commune en est membre et si celui-ci est compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux. A défaut, elles sont versées à un établissement public foncier local (EPFL) si la commune en est membre. Enfin, à défaut d'appartenance de la commune à l'un de ces deux types d'établissements, le produit des pénalités est affecté aux FAU. Dans les départements d'outre-mer, elles sont dans tous les cas versées aux fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain prévus à l'article L. 340-2 du code de l'urbanisme. En 2006, sur un prélèvement net total de 39 millions d'euros effectué au titre de l'article 55, 20,5 millions ont été versés aux EPCI, 1,2 million aux EPFL et 17,3 millions aux FAU.

Votre commission pour avis juge que l'affectation des ces sommes à des organismes chargés de contribuer au développement du logement locatif social est parfaitement cohérente avec les modalités d'application du droit au logement opposable qui repose sur le parc HLM.

Enfin, il convient également de rappeler que le demandeur pourra, en cas d'inaction de l'Etat et donc d'inexécution de la décision du juge administratif, former un recours indemnitaire devant le tribunal administratif 19 ( * ) . Les demandeurs n'ayant pas eu satisfaction pourront donc, dans une certaine mesure, obtenir une somme d'argent de l'Etat dans le cas où la décision du tribunal ne serait pas exécutée par l'administration.

Le paragraphe II de cet article insère un nouveau chapitre VII, constitué d'un unique article L. 778-1 consacré au contentieux du droit du logement, dans le titre VII du livre VII du code de justice administrative. Ce dernier se borne à rappeler que le jugement des litiges relatifs à la garantie du droit au logement est régi par les dispositions de l'article L. 441-2-3 du CCH inséré par le paragraphe I commenté ci-dessus.

Propositions de votre commission

Avant d'aborder la présentation des six amendements que votre commission pour avis vous soumet sur cet article, elle souhaiterait faire observer que l'application de ce dispositif soulève plusieurs interrogations pour lesquelles elle n'a pas obtenu de réponses.

D'une part, elle n'a pas obtenu du Gouvernement d'éléments chiffrés lui permettant d'apprécier le nombre de ménages qui seraient susceptibles de saisir la juridiction administrative dès le 1 er décembre 2008. En apparence, il serait malaisé, à défaut d'un appareil statistique fiable, d'évaluer concrètement le nombre de demandeurs appartenant aux cinq catégories prioritaires. Votre commission pour avis considère que cette question ne peut rester sans réponse car le nombre de ménages concernés aura un impact direct sur le nombre de contentieux envisageable fin 2008. Surtout, du résultat de cette évaluation dépendra également le nombre de logements sociaux à construire avant cette échéance si les pouvoirs publics souhaitent écarter tout risque de condamnations à répétition de l'Etat pour absence de réponse adaptée aux demandes des ménages prioritaires. Il est enfin à noter que les mêmes incertitudes s'attachent à l'évaluation du nombre de demandeurs susceptibles de saisir la justice administrative à partir du 1 er janvier 2012.

D'autre part, il est également tout aussi malaisé d'anticiper le nombre de contentieux que pourrait occasionner la reconnaissance du droit au logement opposable. Ce chiffre dépendra tout d'abord de la politique de sélection des ménages prioritaires par les commissions de médiation. Une commission qui octroierait le caractère prioritaire à un nombre restreint de demandes limiterait en conséquence le nombre d'instances possibles. A l'inverse, une commission qui aurait une vision extensive des publics prioritaires susciterait un important contentieux. Il est aujourd'hui délicat de se forger une opinion sur cette question puisque le bilan de fonctionnement des commissions de médiation depuis leur création ne permet pas de trancher entre ces deux interprétations, seules quelques commissions ayant eu une activité régulière. En tout état de cause, à supposer que chaque commission de médiation adopte une pratique raisonnable dans les appréciations qu'elle formulerait sur le caractère prioritaire ou non des demandes, votre commission pour avis estime que ce contentieux sera, par nature, un contentieux de masse puisqu'il sera traité en urgence et sans appel.

Enfin, dernière incertitude, il n'est pas possible, à ce stade de la réflexion, d'évaluer le montant moyen des astreintes qui pourraient être prononcées par la juridiction administrative. Or, votre commission pour avis estime indispensable que le législateur dispose de cette information pour évaluer les montants que l'Etat pourrait être condamné à verser aux fonds d'aménagement urbain.

En ce qui concerne ses propositions d'évolution de la rédaction de l'article 3, votre commission pour avis vous soumet tout d'abord deux amendements de coordination avec ceux qu'elle vous a proposés à l'article 2. Le premier vise à modifier, à trois reprises, la notion de « structure adaptée » pour la remplacer par celle de « structure d'hébergement, établissement ou logement de transition ou logement-foyer ». Le second supprime la référence aux délégataires du contingent préfectoral dans la mesure où votre commission pour avis a préconisé de faire reposer uniquement sur l'Etat la responsabilité de la mise en oeuvre du droit au logement. En conséquence, il convient de supprimer la possibilité qu'aurait eu, sur le fondement de l'article 3, le tribunal administratif d'ordonner au délégataire le logement ou le relogement du demandeur prioritaire.

S'agissant de la procédure devant la juridiction administrative, votre commission pour avis vous propose, par un autre amendement , de supprimer la mention selon laquelle les décisions du tribunal administratif ne seraient pas susceptibles d'appel. Certes, une telle précision est de nature réglementaire et le Gouvernement aurait la possibilité de la réintroduire par décret. Toutefois, il apparaît plus logique à votre commission pour avis, dans tous les cas de figure, de permettre un appel devant les cours administratives d'appel. D'une part, cette démarche est commandée par le fait qu'en l'absence d'appel le Conseil d'Etat serait saisi directement en cassation des décisions des tribunaux administratifs. Une telle solution semble devoir être écarté pour éviter d'engorger la juridiction suprême. D'autre part, l'impossibilité de faire appel des décisions tendant au logement ou au relogement serait paradoxale dans la mesure où les autres contentieux liés à l'opposabilité du droit au logement (recours sur les décisions des commissions de médiation, recours indemnitaire et recours en exécution) pourraient faire l'objet d'un appel. Les juridictions d'appel seraient donc tenues de traiter le contentieux relatif aux décisions « périphériques » et pas celui lié aux décisions « principales ». Certes, il apparaît important que le contentieux du droit au logement soit traité rapidement compte tenu de l'urgence des situations de mal logement. Il convient toutefois qu'une telle rapidité ne nuise pas à la cohérence de la politique jurisprudentielle des juridictions administratives.

Puis, votre commission pour avis préconise l'adoption d'un amendement permettant aux demandeurs n'ayant pas reçu de proposition de logements sociaux ou d'accueil en structure d'hébergement ou de logement temporaire dans un délai fixé par décret de saisir directement le tribunal administratif , sans passer par le filtre de la commission de médiation, si cette dernière n'a pas été créée . Il vise à garantir les droits des demandeurs dans le cas où l'administration n'aurait pas fait preuve de diligence pour créer ces commissions. Comme votre rapporteur pour avis le rappelait dans son commentaire de l'article précédent, un tel risque n'est pas à exclure dans la mesure où 24 départements sont toujours dépourvus de commission, neuf années après leur création par la loi relative à la lutte contre les exclusions.

Votre commission pour avis vous propose ensuite de supprimer , par un amendement , la possibilité offerte par cet article aux communes et EPCI , en demandant la délégation du contingent préfectoral, d'anticiper l'échéance du 1 er décembre 2008 , pour autoriser, avant cette date, la saisine des juridictions administratives.

Au vu de la législation actuelle dans le domaine de la politique du logement, qui se caractérise par un éclatement des responsabilités entre les différents niveaux de collectivité, votre commission pour avis estime qu'une telle possibilité d'anticipation n'aura qu'un effet d'affichage . Elle doute que la seule délégation du contingent préfectoral soit suffisante pour permettre aux communes ou aux EPCI de se lancer dans une démarche visant à rendre, sur leur territoire, le droit au logement opposable avant le 1 er décembre 2008. Il y a même fort à parier qu'aucun élu local ne trouve un quelconque intérêt à mettre la collectivité qu'il dirige en situation de voir sa responsabilité mise en cause par la justice administrative. Au contraire, votre commission pour avis estime qu'une telle disposition est contreproductive puisqu'elle ne pourra que conduire les communes et EPCI qui avaient envisagé de devenir délégataires de mettre un terme à leur démarche.

A nouveau, votre commission pour avis ne peut que réaffirmer que la responsabilité du droit opposable au logement suppose de disposer de tous les outils ayant trait à la politique du logement . Telle a d'ailleurs été l'analyse du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, pour qui la responsabilité territoriale de la mise en oeuvre du droit au logement opposable ne pouvait se concevoir sans donner aux collectivités l'ensemble des outils de la politique du logement. Le Haut comité préconisait notamment de confier aux EPCI ou aux départements, de manière expérimentale, la délégation des aides à la pierre, les pouvoirs d'attribution des logements sociaux, les outils de lutte contre l'insalubrité et l'habitat indigne, le droit des sols et le pouvoir de réquisition. Parallèlement à cette expérimentation, le Haut comité soulignait que l'Etat devait s'engager à attribuer aux délégataires un appui en matière d'ingénierie, de veille sociale et d'hébergement. Enfin, y compris dans un tel schéma, le droit au logement ne devenait opposable qu'à l'horizon 2012. Alors que le projet de loi a délibérément exclu une telle démarche, beaucoup plus ambitieuse, il serait illusoire de croire que la seule délégation du contingent préfectoral sera de nature à résoudre, dès la promulgation de la loi, la crise du logement.

Enfin, s'agissant des dates auxquelles les recours devant la juridiction administratives seront possibles, votre commission pour avis juge que le calendrier proposé par le projet de loi n'est pas sans laisser une impression de contraction quelque peu excessive des délais de réalisation. Une stratégie, au terme de laquelle les cinq catégories de ménages éprouvant des difficultés particulières de logement pourraient faire valoir l'opposabilité du droit au logement devant les tribunaux administratifs dès le 1 er décembre 2008 et les demandeurs de logement social n'ayant pas reçu de proposition à l'issue du délai anormalement long à compter du 1 er janvier 2012, n'était au demeurant pas le scénario envisagé par le Haut comité pour le logement des personnes défavorisés dans le rapport qu'il a remis au Premier ministre le 3 janvier dernier.

En effet, ce rapport recommandait l'élaboration d'une stratégie plus globale et plus progressive s'appuyant notamment sur un large effort de construction -effort entrepris dans notre pays avec le plan de cohésion sociale mais qu'il convient de poursuivre au-delà de son achèvement- et sur une rationalisation des compétences des différents acteurs dans le domaine de la conduite de la politique du logement.

Votre commission pour avis tend donc à estimer prématurées les échéances telles qu'elles résulteraient du projet de loi, alors que la France est encore confrontée à une grave situation de pénurie de logements à des loyers accessibles au plus grand nombre. Dans ces conditions, la reconnaissance d'un droit au logement opposable risque fort de se traduire par des effets de concentration des populations les plus en difficultés dans les territoires disposant déjà d'un grand nombre de logements sociaux, ce qui ne ferait qu'accroître les phénomènes de « ghettoïsation » et serait contraire à tout objectif de mixité sociale.

Au surplus, dans un contexte de pénurie, une telle reconnaissance risquerait également de déstabiliser les filières d'attente pour le logement social, en privilégiant certains publics jugés prioritaires par ce projet de loi par rapport à d'autres catégories de populations, dont les demandes de logement social ne sont pas moins illégitimes. Les élus locaux, lors de leurs auditions par le Haut comité pour son rapport de janvier 2007, se sont constamment déclarés attentifs à ce qu'un tel droit au logement n'oppose pas les besoins des plus défavorisés aux besoins des autres catégories de ménages qui rencontrent des difficultés de logement, notamment la frange la plus modeste des classes moyennes. Votre rapporteur pour avis souscrit sans réserve à cette observation.

Enfin, à défaut d'une offre réellement suffisante pour satisfaire les besoins de nos concitoyens éprouvant des difficultés de logement, ouvrir une voie de recours contentieux ne ferait que déplacer le problème en créant des files d'attente devant les juridictions administratives, qui seraient tenues de condamner l'Etat à loger des ménages dans un parc faisant défaut. Une telle orientation contribuerait d'ailleurs à une certaine « judiciarisation » des rapports sociaux dans notre pays, ce qui n'est pas dans sa culture.

Pour autant, votre rapporteur pour avis considère qu'il n'est pas digne d'un pays développé comme la France de laisser un aussi grand nombre de personnes dans la rue. Il est du devoir de la République de donner, le plus rapidement possible, une solution d'hébergement digne et sur tout le territoire. La reconnaissance d'un droit à l'hébergement opposable constitue donc un préalable indispensable à la consécration d'un droit au logement opposable .

Aussi, votre commission pour avis préconise-t-elle, par un dernier amendement , de modifier substantiellement les échéances de mise en oeuvre du droit au logement opposable proposées par l'article 3 afin d'appliquer strictement la stratégie présentée par le Haut comité dans son rapport du 3 janvier dernier.

Sans remettre en cause la possibilité d'exercer un recours amiable dès la promulgation de la loi, cet amendement propose d'instaurer, par le biais d'un recours contentieux devant la juridiction administrative, un droit à l'hébergement opposable dès le 1 er décembre 2008. Bien entendu, une telle stratégie suppose, en parallèle, d'augmenter le nombre de places disponibles, de libérer des places existantes en proposant des formes d'habitat plus pérennes aux ménages hébergés temporairement et disposant de revenus réguliers, et de mettre en oeuvre une politique ambitieuse en matière de rénovation et d'entretien des centres existants. Le Gouvernement actuel a d'ailleurs constamment suivi ce cap et les efforts qu'il a déployés en ce domaine se sont traduits par des résultats incontestables puisque le nombre de places d'hébergement dans notre pays a augmenté de 70 % depuis 2002. Des perspectives ambitieuses de développement de ce parc sont également programmées pour l'année 2007.

Appuyé par un effort conséquent de développement du parc de logements sociaux et de logements privés conventionnés ainsi que par la rationalisation des prérogatives des différents échelons décisionnels dans la conduite des politiques du logement, un droit au logement opposable pourrait, quant à lui, être envisageable pour le 1 er janvier 2012 pour les cinq catégories identifiées à l'article 2 du projet de loi. Enfin, le droit au logement opposable pourrait être mis en oeuvre de manière plus large à compter du 1 er janvier 2014 pour les demandeurs en attente d'un logement social au-delà d'un délai anormalement long.

Votre rapporteur pour avis relève que l'exemple écossais a été mis en exergue par de nombreux acteurs et à de nombreuses reprises dans ce débat. En effet, l'Ecosse s'est, dès 1999, lancée dans une démarche ambitieuse afin de rendre le droit au logement opposable en 2012. Cette dernière s'est appuyée sur les réflexions d'un groupe de travail, qui s'est réuni de manière régulière pendant un an et demi, et qui a élaboré un projet s'appuyant sur une stratégie graduelle. Les autorités écossaises ont estimé que la reconnaissance d'un droit au logement opposable, au vu de la complexité des questions soulevées, ne pouvait être mise en oeuvre du jour au lendemain, ce projet n'aboutissant qu'au terme d'un délai prévisionnel de dix ans. Ces délais sont d'ailleurs à mettre en regard avec les quinze jours qui ont été laissés au Sénat pour examiner le projet de loi.

Surtout, il serait illusoire de croire que la France, qui est confrontée à des problèmes de logement d'une ampleur totalement différente de celle de l'Ecosse, pourrait prétendre résoudre la question du mal logement ou des sans logis en moins de 5 ans. Déclarer le droit au logement opposable ne suffira pas à rendre sa mise en oeuvre effective. Votre rapporteur pour avis a même la conviction qu'annoncer des objectifs difficilement tenables ne pourrait que susciter des frustrations et des déceptions au sein de la population.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 4 (Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) : Substitution à l'Etat du délégataire du contingent préfectoral dans les obligations de logement ou de relogement

L'article 4 précise que les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à qui l'Etat a délégué la gestion du contingent préfectoral de logements sociaux sont les autorités responsables de la mise en oeuvre du droit au logement opposable. A cet effet, il prévoit que les nouvelles conventions de délégation du contingent conclues par ces collectivités avec l'Etat, en application de l'article L. 441-1 du CCH, devront organiser cette substitution et définir les modalités selon lesquelles le délégataire s'acquitte de ces obligations.

Proposition de votre commission

Par coordination avec l'amendement, présenté à l'article 2, faisant de l'Etat le seul garant du droit au logement opposable, y compris en cas de délégation de tout ou partie du contingent préfectoral, votre commission pour avis préconise, par un amendement , la suppression de cet article .

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 5 : Mise en conformité avant le 1er décembre 2008 des conventions de délégation du contingent préfectoral en vigueur

L'article 5 prévoit que les conventions de délégation du contingent préfectoral signées avant la promulgation du projet de loi devront être mises en conformité pour intégrer les obligations résultant de la mise en oeuvre du droit au logement opposable avant le 1 er décembre 2008, à peine de caducité. Cet article sous-entend ainsi que les 52 délégataires du contingent pourront, dès la promulgation de la loi, réviser leur convention pour permettre la mise en oeuvre du droit au logement opposable avant le 1 er décembre 2008.

Proposition de votre commission

A nouveau, votre commission présente un amendement de suppression de cet article , par coordination avec les positions qu'elle a défendues aux articles 2 et 3.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article additionnel après l'article 5 :Création d'un comité de suivi de la mise en oeuvre du droit opposable au logement

Alors que, dans une première version, communiquée par le Gouvernement à votre rapporteur pour avis, le projet envisageait l'institution d'un comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, le texte déposé sur le bureau du Sénat ne contient plus ces dispositions, le Gouvernement ayant indiqué dans l'exposé des motifs qu'il créerait cette instance par décret.

Votre commission pour avis estime cependant opportun de donner un fondement législatif à l'existence de ce comité de suivi. A cet effet, il vous est proposé l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 5.

Celui-ci prévoit la création d'un comité de suivi qui serait composé, dans des conditions définies par décret, du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées ainsi que de représentants des associations d'élus locaux et des associations et organisations oeuvrant dans le domaine du logement.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

CHAPITRE II : DISPOSITIONS EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE

Sous ce chapitre, votre commission pour avis s'est saisie du seul article 6 , lequel vise à protéger les travailleurs indépendants relevant des régimes de la microentreprise (assujettis aux bénéfices industriels et commerciaux [micro-BIC] ou aux bénéfices non commerciaux [micro-BNC]) par un « bouclier social » garantissant un calcul de leurs cotisations sociales proportionnel à leur chiffre d'affaires . En effet, cette mesure complète un dispositif législatif, initié par la loi pour l'initiative économique du 1 er août 2003, visant à favoriser la création d'entreprise en allégeant les charges pesant sur les premières années d'activité, objectif qui demeure au coeur des préoccupations de votre commission .

Toutefois, poursuivant la réflexion engagée en matière d'accès au logement à l'occasion de l'examen des dispositions du chapitre précédent relatives au droit au logement opposable, celle-ci vous propose tout d'abord une série d'amendements portant de six création articles additionnels .

Article additionnel avant l'article 6 (Article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005) : Augmentation des objectifs de construction locative sociale prévus par le plan de cohésion sociale

Comme votre rapporteur pour avis l'a indiqué à plusieurs reprises, la reconnaissance d'un droit au logement opposable ne saurait constituer une réponse suffisante à la crise du logement que connaît notre pays. Cette crise est, avant tout, liée à l'insuffisance d'une offre locative accessible aux ménages les plus modestes, qu'il convient donc de développer. La fixation d'un objectif pour, à terme, rendre opposable ce droit suppose d'amplifier les efforts entrepris avec le plan de cohésion sociale.

Pour ces raisons, votre commission pour avis vous propose, par un amendement portant article additionnel avant l'article 6, d'augmenter les objectifs de construction de logements sociaux fixés par l'article 87 de la loi de programmation pour la cohésion sociale. Conformément aux annonces faites par M. Jean-Louis Borloo, 17.000 logements supplémentaires financés à l'aide d'un prêt locatif à usage social (PLUS) ou d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) devraient être construits en 2007 20 ( * ) . Il convient qu'un effort similaire soit réalisé aussi bien en 2008 qu'en 2009.

Au total, cet amendement vise à porter l'effort de construction à 117.000 logements sociaux en 2007 et à 122.000 en 2008 et en 2009. L'adoption ce cet amendement conduira à afficher un objectif de construction de plus de 550.000 logements sociaux en cinq ans, au lieu des 500.000 initialement prévus.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 6 (Article 1388 bis du code général des impôts) : Prolongation de l'avantage fiscal dont bénéficient les logements sociaux situés en zone urbaine sensible

Avec le vote de la loi de finances pour 2001, un article 1388 bis a été introduit dans le code général des impôts. À l'origine, ce dispositif prévoyait, jusqu'en 2006, un abattement de 30 % à la base d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des logements locatifs sociaux situés en zone urbaine sensible (ZUS) appartenant aux organismes HLM ou à des sociétés d'économie mixte ayant conclu avec l'Etat une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc dans le but d'améliorer la qualité du service rendu aux locataires.

La loi de programmation pour la cohésion sociale a modifié ces dispositions afin de proroger, dans les mêmes conditions, cet avantage fiscal jusqu'en 2007 et de l'étendre, pour les impositions établies au titre des années 2006 à 2009, aux logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine, définie à l'article L. 445-1 du code de la construction et de l'habitation, passée entre le bailleur et l'Etat.

Si cet article du code général des impôts n'était pas modifié à brève échéance, les organismes HLM disposant d'un patrimoine locatif situé en ZUS ne pourraient, à compter de l'année 2008, continuer à bénéficier de cet avantage fiscal, qui représente pourtant un élément déterminant de leur équilibre financier , qu'en concluant une convention globale de patrimoine. Or, il apparaît que ces conventions, qui ont été instituées par la loi relative aux libertés et aux responsabilités locales, ne sont pas encore opérationnelles. Le décret d'application de ces dispositions ne devrait être publié qu'à la fin du premier trimestre de l'année 2007. Les organismes HLM souhaitant bénéficier de l'avantage pour les années à venir risquent donc d'être contraints à élaborer et à conclure ces conventions globales de patrimoine dans la précipitation.

Afin de lever cette difficulté, votre commission pour avis vous soumet un amendement portant article additionnel afin de prolonger l'abattement de 30 % à la base d'imposition de la TFPB en 2008 et en 2009 pour les organismes renouvelant ou concluant une convention relative à l'entretien et à la gestion de leur parc ayant pour but d'améliorer la qualité de service. De la sorte, les organismes disposeront de deux années supplémentaires pour élaborer ces conventions globales de patrimoine.

En outre, afin de mettre en cohérence ce dispositif avec la prolongation jusqu'en 2013 du programme national de rénovation urbaine (PNRU) 21 ( * ) , il est proposé d'octroyer le bénéfice de cet avantage fiscal sur toute la durée du PNRU pour les logements faisant l'objet d'une convention globale de patrimoine.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 6 (Article 31 du code général des impôts) : Avantage fiscal pour les organismes sous-louant à des personnes modestes

Dans la situation actuelle, un logement éligible au dispositif d'amortissement fiscal dit « Borloo populaire dans l'ancien » 22 ( * ) ne peut être loué qu'à des personnes physiques l'occupant à titre d'habitation principale. Toutefois, ce dispositif ne s'adressant qu'à des personnes physiques, la location à des personnes morales, notamment des associations oeuvrant en faveur du logement des plus démunis qui mettraient ces logements en sous-location à des ménages disposant de revenus modestes, ne bénéficie pas des avantages fiscaux liés à ce régime d'amortissement.

En conséquence, votre commission pour avis vous présente un amendement portant article additionnel avant l'article 6 pour ouvrir le bénéfice des déductions fiscales attachées au « Borloo populaire » aux personnes morales qui donnent en location ou en sous-location des logements à des occupants modestes, sous conditions de plafonds de loyer et de ressources.

L'occupant, même non titulaire d'un bail, devra respecter les conditions prévues par le droit en vigueur, c'est-à-dire occuper le logement à titre d'habitation principale.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 6 (Article 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) : Contrôle de la décence des logements par les commissions départementales de conciliation et par les juridictions judiciaires

A l'occasion de la discussion du projet de loi ENL, les députés avaient adopté un article rendant les commissions départementales de conciliation compétentes pour les litiges opposant bailleurs et locataires en matière de respect par le logement des caractéristiques de décence 23 ( * ) . Ce dispositif visait à faciliter la médiation dans ce domaine et à éviter que le locataire n'ait comme seul recours que l'action judiciaire, en l'absence de réponse du propriétaire à une demande amiable tendant à la réalisation de travaux de mise en conformité.

Sur proposition de votre commission, le Sénat avait modifié cet article afin d'étendre les pouvoirs du juge pour accélérer la résolution de ces affaires. Toutefois, la rédaction définitive retenue par le législateur laisse apparaître une ambiguïté. En effet, une interprétation littérale du texte pourrait laisser supposer que le locataire ne peut plus saisir directement la juridiction judiciaire et devrait, en préalable, passer obligatoirement par le filtre de la commission départementale de conciliation.

Dans la mesure où tel n'a pas été l'intention du législateur, votre commission pour avis vous présente un amendement portant article additionnel avant l'article 6, qui rend clairement facultative la saisine de la commission départementale de conciliation. De même, il précise que, si la commission est saisie, la délivrance de son avis ne peut constituer un préalable à la saisine du juge.

Par ailleurs, cet amendement autorise le juge à transmettre au préfet ses jugements constatant qu'un logement ne répond pas aux caractéristiques du logement décent. De la sorte, le préfet aura la possibilité d'assurer un suivi opérationnel, aux fins de traitement, des situations de logement non décent constatées par les juridictions judiciaires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 6 (Article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation) : Report de la date de mise en place des conseils de concertation dans les logements-foyers

L'article 74 de la loi ENL a modifié les dispositions relatives à la protection des occupants de logements-foyers 24 ( * ) . Dans le cadre de cette réforme, la mise en place de conseils de concertation dans les logements-foyers a été rendue obligatoire. Ces conseils, composés de représentants du gestionnaire, du propriétaire s'il est distinct du gestionnaire, et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées, sont notamment consultés sur l'élaboration et la révision du règlement intérieur, préalablement à la réalisation de travaux, et sur tous projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d'avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants. La loi ENL a rendu obligatoire la création de ces conseils « dans l'année qui suit la publication de la loi », c'est-à-dire au plus tard le 16 juillet 2007.

Dans la mesure où un décret en Conseil d'Etat, qui n'a pas encore été pris, doit fixer les conditions de création de ces conseils, notamment celles relatives à l'élection des représentants des personnes logées dans ces établissements, les gestionnaires de logements-foyers font valoir que les délais prévus par la loi ENL ne permettront pas d'organiser, dans de bonnes conditions, ces élections.

Par conséquent, afin de lever cette difficulté, votre commission pour avis vous présente un amendement repoussant au 31 décembre 2007 la date limite de création des conseils de concertation.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel avant l'article 6 (Article L. 313-26-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Portage foncier pour les opérations d'accession sociale à la propriété

Le 20 décembre 2006, l'Etat a signé une convention avec l'Union d'économie sociale du logement (UESL) et la Caisse des dépôts et consignations afin de développer les opérations d'accession sociale à la propriété 25 ( * ) . Celle-ci donne aux comités interprofessionnels du logement (CIL) ou aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) la possibilité de réaliser des opérations de portage foncier, au moyen d'un bail à construction, pour faciliter la réalisation de programmes de logements en accession sociale à la propriété au bénéfice des primo-accédants.

Le Pass-Foncier permettra l'achat par les primo-accédants du seul bâti, les CIL ou CCI assurant le portage du terrain, sans coût significatif pour le ménage, pendant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction, dans la limite d'une durée maximale de 25 ans. Toute opération d'acquisition ou de construction d'un logement neuf par un ménage accédant pour la première fois à la propriété et disposant de revenus inférieurs aux plafonds prévus pour le prêt social de location-accession (PSLA) est éligible à ce dispositif. L'octroi du Pass-Foncier est décidé par le CIL ou la CCI.

Les bénéficiaires de ce mécanisme disposeront d'une double garantie. En cas d'impayés au cours d'une période supérieure à trois mois des mensualités de remboursement du prêt principal, les ménages éligibles bénéficieront d'une garantie :

- de rachat de leur logement par toute personne morale désignée par le CIL ou la CCI ;

- de relogement s'ils ne peuvent se maintenir dans les lieux.

Au total, cette convention, qui couvre la période 2007-2010, devrait permettre le financement de 20.000 logements par an.

A l'appui de ce dispositif conventionnel, votre commission pour avis vous présente un amendement garantissant que, dans le cas où le bénéficiaire du Pass-Foncier revendrait son logement, le dispositif continue à bénéficier à des personnes qui y sont éligibles.

En conséquence, il est proposé qu'en cas de cession du logement, le bail à construction ne puisse être transféré au cessionnaire que si ce dernier répond aux mêmes critères que l'accédant initial 26 ( * ) . A défaut, le cessionnaire devrait acquitter un loyer ou lever l'option de la promesse de vente afférente au terrain.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 6 :Création d'un « bouclier social » pour les travailleurs indépendants relevant des régimes de la microentreprise

Le droit en vigueur

Le calcul des cotisations sociales appelées sur les revenus d'activité des travailleurs non salariés des professions non agricoles fait l'objet d'une section 5 sous le chapitre I er ( Assiette et régime fiscal des cotisations ) du titre 3 ( Dispositions communes relatives au financement ) du livre I er ( Généralités. Dispositions communes à tout ou partie des régimes de base ) du code de la sécurité sociale, actuellement constituée des deux articles L. 131-6 et L. 131-6-1.

? Le premier de ces deux articles pose comme principe, dans son premier alinéa , que les cotisations d'assurance maladie et maternité et d'allocations familiales des travailleurs non salariés non agricoles et les cotisations d'assurance vieillesse des professions artisanales, industrielles ou commerciales sont assises sur le revenu professionnel non salarié ou, le cas échéant, sur des revenus forfaitaires .

Les deuxième et troisième alinéas de cet article L. 131-6 définissent l' assiette du revenu professionnel pris en compte qui, globalement, est celle de l' impôt sur le revenu ; depuis 2003, le deuxième alinéa a fait l'objet de plusieurs modifications tirant les conséquences des réformes entreprises en matière de déductions , abattements et exonérations fiscaux ouverts au titre de l'IRPP aux professions concernées.

Le paragraphe I de l'article 9 de la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004 a ainsi assuré une égalité de traitement entre les dirigeants de société affiliés en qualité d'indépendants, les entrepreneurs individuels et les gérants et associés de sociétés affiliés en qualité que salariés, ces derniers bénéficiant depuis lors au plan social, comme les deux premières catégories, de la règle de l'abattement de 20 % applicable au plan fiscal.

Le paragraphe IV de l'article 10 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises, dont votre commission des affaires économiques avait été saisie du projet, a ensuite exclu de l'assiette la provision pour investissement ouverte aux nouvelles entreprises (article 39 octies E du code général des impôts) et la provision pour dépenses de mise en conformité ouverte à toutes les entreprises industrielles, commerciales ou artisanales (article 39 octies F du CGI) créées par les paragraphes I et II dudit article 10.

Enfin, le paragraphe I de l'article 10 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 vient tout récemment d'adapter l'assiette des cotisations et contributions de sécurité sociale des professions indépendantes à la réforme de l'impôt sur le revenu prévue par la loi de finances pour 2006 (et donc applicable, en matière sociale, à compter de 2007, sur les revenus de 2006) afin, notamment, de neutraliser la hausse mécanique de l'assiette résultant de la mise en oeuvre du coefficient multiplicateur de 1,25 pour les contribuables n'ayant pas adhéré à un centre de gestion ou à une association agréés. Par ailleurs, ce paragraphe met à jour les références fiscales constituant l'assiette des cotisations sociales des assujettis, pour tenir compte en particulier des modifications législatives apportées aux régimes propres aux zones franches urbaines, aux pôles de compétitivité et aux jeunes entreprises innovantes. Enfin, on relèvera que le paragraphe III de l'article, toujours dans l'optique de neutraliser les effets de la réforme fiscale de 2006 sur le niveau des cotisations et contributions sociales des indépendants, procède à une réévaluation des taux d'abattement forfaitaire des contribuables relevant des régimes de la microentreprise.

Les quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 131-6 ont quant à eux été profondément modifiés par le paragraphe I de l'article 4 de l'ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003 relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs. Dans un objectif de simplification, ce paragraphe a tout d'abord supprimé, pour les cotisations et contributions dues à compter du 1 er janvier 2004, l'étape intermédiaire, dite « d'ajustement », que connaissait jusqu'alors leur mode de calcul (4 ème alinéa). Désormais, celui-ci ne comporte plus que deux étapes : la « provision », c'est-à-dire le pourcentage du revenu professionnel de l'avant-dernière année ou des revenus forfaitaires, appelée au cours de l'année d'assujettissement, et la « régularisation », qui s'effectue lorsque le revenu professionnel est définitivement connu, entre dix-huit mois et deux ans plus tard selon les caisses. En outre, il a substitué au droit conditionnel, ouvert aux assurés dont les revenus sont susceptibles de varier fortement d'une année à l'autre, de demander que le calcul provisionnel soit effectué sur la base d'une assiette forfaitaire inférieure, un droit automatique, ouvert aux assurés sans nécessité de justification particulière. En contrepartie, pour éviter tout dévoiement du dispositif au détriment de l'organisme de recouvrement, une majoration de retard de 10 % est appliquée sur l'insuffisance de versement des acomptes provisionnels lorsque le revenu définitif est supérieur de plus du tiers au revenu estimé par l'assuré.

Le sixième alinéa , introduit par le paragraphe I de l'article 11 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement de la sécurité sociale pour 2000, institue un mécanisme propre aux travailleurs indépendants qui commencent leur activité : leurs cotisations sont calculées, à titre provisionnel, sur la base d'un revenu forfaitaire ne pouvant excéder, la première année civile d'exercice, dix-huit fois la valeur de la base mensuelle de calcul des prestations familiales en vigueur au 1 er octobre de l'année précédente (soit 6.505 euros actuellement) et, la deuxième année, vingt-sept fois la valeur de cette base (soit 9.757 euros). Ainsi, ces cotisations forfaitaires sont les suivantes, selon les différentes catégories professionnelles concernées :

Tableau n° 1

Catégorie

Première année

Deuxième année

Commerçants

2 931 €

4 396 €

Artisans

2 996 €

4 495 €

Professions libérales

2 770 €

3 714 €

Reste que, pour de nombreux créateurs ou repreneurs d'entreprises, dont les revenus réels d'activité peuvent durablement demeurer faibles lors des premiers mois, voire années, d'exercice, même ce mécanisme représente une charge financière très lourde qui pénalise leur trésorerie, déjà structurellement fragile. Les seuils de « neutralité » , définis comme le niveau de CA annuel à partir duquel le règlement d'un forfait est plus avantageux que le paiement de cotisations assises sur le revenu réel , sont en effet les suivants :

Tableau n° 2

Catégorie

Première année

Deuxième année

Commerçants

20.603 €

31 813 €

Artisans

11 835 €

18 040 €

Professions libérales

9 521 €

13 204 €

Ainsi, un artisan dont le CA de la première année d'activité est inférieur à 11.835 euros doit-il acquitter une cotisation forfaitaire dont le montant est supérieur à ce qu'il paiera effectivement au titre de l'année considérée, une fois la régularisation effectuée quelques mois plus tard. Naturellement, moins son CA sera élevé, plus le différentiel sera grand.

Aussi le paragraphe I de l'article 35 de la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique, dite « loi Dutreil I », a-t-il complété l'article L. 131-6 du code de la sécurité sociale par un septième et dernier alinéa visant à ouvrir aux travailleurs non salariés relevant des régimes de la microentreprise, visés par les articles 50-0 (micro-BIC) ou 102 ter (micro-BNC) du CGI 27 ( * ) , la faculté de demander à ce que leurs cotisations soient, dès l'année au titre de laquelle elles sont dues, calculées sur la base du revenu effectivement réalisé . Ainsi, ces entrepreneurs devaient-ils pouvoir connaître des prélèvements sociaux immédiatement proportionnels à leurs revenus d'activité réels, sans qu'il soit nécessaire d'effectuer une régularisation ultérieure. Naturellement, cette possibilité est ouverte à titre optionnel, sur demande expresse des intéressés, puisque le mécanisme ne représente un avantage que lorsque les revenus d'activité sont inférieurs aux seuils indiqués dans le tableau n° 2 ci-dessus : dès qu'ils les dépassent, il est préférable, en termes de gestion de trésorerie, de rester assujetti à la cotisation forfaitaire et de ne régler le solde dû qu'ultérieurement.

? Quant à l' article L. 131-6-1 du code de la sécurité sociale, il a lui-même été créé par l'article 36 de la loi Dutreil I pour venir compléter la mesure précédente 28 ( * ) . En effet, il autorise, d'une part, le report du paiement des charges sociales dues personnellement par le travailleur indépendant au titre des douze premiers mois suivant le début de son activité de créateur ou de repreneur d'entreprise , sans être pénalisé par des majorations de retard, et permet, d'autre part, d' étaler ce paiement , par fractions de 20 % , sur une période maximale de cinq ans .

Ainsi, les contraintes financières susceptibles de venir altérer la période critique des premières années de la création ou de la reprise d'entreprise à raison des obligations sociales devaient-elles, par ce double mécanisme du dernier alinéa de l'article L. 131-6 et de l'article L. 131-6-1, être allégées pour les microentrepreneurs.

Le texte du projet de loi

Or, la mise en oeuvre pratique du dernier alinéa de l'article L. 131-6 s'est avérée, dans les faits, compliquée à réaliser. Cette option demeure ainsi largement inemployée , ce qui fait que nombre des près de 300.000 travailleurs indépendants relevant des régimes de la microentreprise restent confrontés à d'importantes difficultés. En effet, beaucoup ne sont pas en mesure de satisfaire à leurs obligations en raison d'une activité trop partielle et/ou trop faiblement rémunératrice, qui rend difficile l'acquittement de leurs cotisations forfaitaires (soit 2.800 à 3.000 euros la première année et 3.700 à 4.500 euros la deuxième), quand bien même le paiement des cotisations dues au titre des douze premiers mois d'activité peut être reporté sur les cinq années suivantes.

Aussi le Gouvernement propose-t-il d'instituer un nouveau dispositif , plus directement opérationnel , qui cumule deux avantages réservés aux travailleurs indépendants assujettis aux régimes du micro-BIC et du micro-BNC.

? D'une part, le paragraphe III du présent article 6 ajoute à la section 5 du chapitre I er du titre 3 du livre I er du code de la sécurité sociale un nouvel article L. 131-6-2 qui, dans son premier alinéa, ouvre à ces entrepreneurs 29 ( * ) une exonération égale à la différence entre le total des cotisations et contributions sociales dont ils sont redevables et une fraction de leur chiffre d'affaires ou de leurs revenus non commerciaux, fixée par décret, sous réserve évidemment que cette différence soit positive ( i.e. le montant des cotisations normalement exigibles est supérieur au résultat de l'application de la fraction au chiffre d'affaires ou aux revenus non commerciaux). Selon les indications données à votre rapporteur, cette fraction devrait être de l'ordre de 13,5 à 14 % pour les entreprises exerçant une activité d'achat-revente ou de fourniture de logement, et de 24 à 24,5 % pour les prestations de service. Cette différence selon l'activité de l'entreprise vise à tenir compte de l'abattement forfaitaire pour frais qui s'applique à la base fiscale de référence, lequel abattement est lui-même différent puisqu'il s'élève à 71 % dans le premier cas, et à 34 % ou 50 % dans le second. Ainsi, la conjugaison de ces deux catégories de pourcentages permet d'aboutir à un montant réel de prélèvement maximal identique pour tous les bénéficiaires du dispositif, quel que soit le secteur d'activité dont ils relèvent.

Grâce à cette exonération , ces travailleurs indépendants seront ainsi assurés que le montant des cotisations et contributions sociales qu'ils devront payer ne sera jamais supérieur au produit de la fraction appliquée à leurs revenus réels . Pour autant, les droits sociaux qu'ils constitueront seront identiques à ceux résultant de l'acquittement des cotisations minimales auxquelles ils auraient été exposés en l'absence de ce mécanisme correcteur, puisque le différentiel sera versé par l'Etat au régime social des indépendants (RSI) .

Il convient par ailleurs de relever que le décret qui fixera la fraction déterminera également, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 131-6-2, les conditions particulières que devront remplir les bénéficiaires de l'exonération. Enfin, celle-ci ne sera plus possible quand le chiffre d'affaires de l'entreprise atteindra les seuils des microrégimes, soit, selon les cas, 76.300 ou 27.000 euros hors taxes.

? D'autre part, le 2° du paragraphe I de l'article 6 du projet de loi remplace l'actuel dernier alinéa de l' article L. 131-6 par un nouveau mécanisme de calcul des premières cotisations sociales dues par les travailleurs non salariés relevant du micro-BIC ou du micro-BNC : s'il le demandent et si ils entrent dans le champ de l'exonération prévue par le nouvel article L. 131-6-2, ils peuvent, dès l'année au cours de laquelle débute leur activité professionnelle et pour les deux années civiles suivantes, bénéficier d'un calcul qui, d'une part, est trimestriel , donc parfaitement corrélé à leurs revenus réels d'activité (chiffre d'affaires ou revenus non commerciaux selon les cas), et qui, d'autre part, minore leurs charges sociales grâce à l'affectation à ceux-ci de la fraction fixée par voie réglementaire en application du deuxième alinéa de l'article L. 131-6-2 nouveau. Le texte proposé par le Gouvernement précise par ailleurs que le régime demeure applicable au cours de l'année ou les résultats du bénéficiaire dépassent les limites fixées par le CGI pour déterminer les régimes de la microentreprise.

Ce mécanisme transitoire , puisqu'il ne peut durer que trois ans au maximum, vient donc opportunément compléter le dispositif d'exonération créé par l'article L. 131-6-2, dont le caractère est quant à lui pérenne . Il renforce en effet la protection des créateurs ou repreneurs d'entreprise durant la phase de démarrage de leur activité, que l'on sait la plus délicate et la plus fragile .

? En complément, et parfois en conséquence, de ces deux mesures principales, l'article 6 procède à quelques modifications de divers articles du code de la sécurité sociale. Ainsi :

- le 1° de son paragraphe I clarifie la rédaction de la première phrase du quatrième alinéa de l'article L. 131-6 afin de préciser que les cotisations sociales sont établies sur une base annuelle ;

- son paragraphe II constate que le bénéfice du mécanisme transitoire du dernier alinéa de l'article L. 131-6 est incompatible avec le dispositif de report sur les cinq années suivantes du paiement des sommes dues au titre de la première année d'activité prévu par l'article L. 131-6-1, qui sera donc désormais essentiellement destiné aux créateurs ou repreneurs d'entreprises ne relevant pas des microrégimes prévus par le CGI ;

- son paragraphe IV complète l'article L. 133-6-2 afin de dispenser les bénéficiaires du mécanisme transitoire du dernier alinéa de l'article L. 131-6 de la déclaration de revenus auprès du régime social des indépendants et de ne les soumettre qu'à des obligations déclaratives allégées , dont la nature sera fixée par décret ; cette simplification est naturellement transitoire puisque, dépendant du régime du dernier alinéa de l'article L. 131-6, elle ne pourra elle-même être mise en oeuvre que pendant trois années au maximum ;

- le 2° de son paragraphe V modifie le dernier alinéa de l'article L. 136-3 de manière à appliquer, par symétrie, le mode de calcul des cotisations sociales aux régimes d'assurance obligatoire à celui de la contribution sociale généralisée (CSG) ; en outre, le 1° du même V procède, par analogie, à la réécriture du début du troisième alinéa dudit article L. 136-3 afin de préciser que la CSG est établie sur une base annuelle ;

- enfin, le paragraphe VI rend applicable la réforme au calcul des cotisations assises sur les revenus de l'année 2007.

Observations et propositions de votre commission

Votre commission se félicite de la mise en oeuvre de ce « bouclier social » qui devrait favoriser le démarrage d'activités indépendantes générant des revenus limités, en garantissant que le poids des charges sociales ne sera pas insupportable lors des trois premières années d'exercice et qu'il ne sera pas excessif par la suite, tant que l'entrepreneur relèvera de l'un des deux régimes de la microentreprise.

Pour autant, les mécanismes ainsi institués, outre que leur complexité rend leur compréhension bien malaisée, suscitent un certain nombre d'interrogations, dont les réponses apportées à votre rapporteur n'ont pas toutes été de nature à le rassurer sur le caractère réellement opérationnel du dispositif optionnel applicable aux trois premières années d'activité prévu par la nouvelle rédaction du dernier alinéa de l'article L. 131-6.

? D'une part, rien ne garantit que les indications données trimestriellement, au titre d'une année d'activité, par les bénéficiaires de ce dispositif, correspondront parfaitement aux données définitives relatives à leur chiffre d'affaires ou à leurs revenus non commerciaux adressées l'année suivante aux services fiscaux. Aussi semble-t-il nécessaire de préciser explicitement que les calculs réalisés, trimestre après trimestre, pour l'année de référence, le seront à titre provisionnel et que, le cas échéant, une régularisation sera effectuée l'année suivante, au vu des chiffres définitifs. C'est ce que vous proposera d'écrire votre commission, par un premier amendement .

? D'autre part, s'agissant précisément des obligations déclaratives de ces assujettis, votre rapporteur pour avis craint que l' allègement résultant de la dispense de déclaration instituée sous l'article L. 133-6-2 du code de la sécurité sociale par le IV de l'article 6 soit purement formel .

Actuellement, les travailleurs non salariés sont obligés d'indiquer leur CA ou leurs revenus non commerciaux à la fois à l'administration fiscale et au régime social des indépendants. Ces déclarations sont effectuées au cours du premier trimestre de l'année civile qui suit l'année d'exercice professionnel pris en considération. L'objet de la mesure de dispense vise donc à supprimer la seconde de ces deux déclarations pendant les trois premières années d'activité des entrepreneurs, à charge pour l'administration fiscale de transmettre au RSI les éléments nécessaires au calcul de leurs cotisations.

Or, le dernier alinéa de l'article L. 131-6 ouvre aux travailleurs indépendants concernés la faculté de demander à ce que l'ensemble des cotisations et contributions de sécurité sociale dont ils sont redevables soient calculées trimestriellement , sur la base de leur chiffre d'affaires ou de leurs revenus non commerciaux effectivement réalisé le trimestre précédent . Comment le RSI pourra-t-il se livrer à ces calculs s'il ne dispose pas des éléments de revenus à prendre en compte ? Les bénéficiaires de ce mécanisme seront donc obligés de transmettre ces éléments au RSI , trimestre après trimestre, et ce dès la première année de leur activité . Du reste, la seconde phrase de l'alinéa nouvellement ajouté à l'article L. 133-6-2 prévoit bien qu'un « décret fixe les obligations déclaratives particulières qui leur sont applicables » .

Ainsi, alors qu'il est annoncé que les obligations déclaratives de ces très petits entrepreneurs seront allégées, dans les faits , elles seront en réalité alourdies puisque ce sont quatre déclarations nouvelles qu'ils devront effectuer chaque année , pendant trois ans. Votre rapporteur pour avis craint ainsi qu'entre le discours et la pratique, le décalage soit tel que les intéressés aient le sentiment d'être victimes d'un marché de dupes .

? Enfin, en ce qui concerne la combinaison du dispositif de l'exonération et de la mesure temporaire applicable aux trois premières années d'activité, il conviendra d'organiser les conditions de sa mise en oeuvre pour qu'elle ne soit pas défavorable aux travailleurs indépendants concernés . En effet, le recours au nouveau mécanisme ne constitue un avantage que jusqu'un niveau de CA annuel, qui n'est au demeurant guère élevé, comme en témoigne le tableau ci-dessous qui indique, pour chaque catégorie concernée, le « seuil de neutralité » de l'option :

Tableau n° 3

Catégorie

Première année

Deuxième année

Commerçants

20.930 €

31 400 €

Artisans

12 230 €

18 350 €

Professions libérales

11 300 €

15 160 €

Ce tableau signifie qu' au-delà de chacun de ces CA , il sera préférable pour le professionnel de continuer à bénéficier de la règle générale de l'acquittement de cotisations forfaitaires plutôt que de demander à bénéficier du système optionnel . En effet, celui-ci lui coûterait plus cher en trésorerie puisque le montant des cotisations provisionnelles dont il serait redevables à ce titre seraient plus élevé (jusqu'à plus du double la première année, et du triple la seconde, lorsque le CA est proche des limites du régime de la microentreprise) que celui des cotisations forfaitaires. Or, il sera probablement difficile pour nombre de créateurs d'entreprises, voire de repreneurs, d'anticiper exactement leur CA annuel au début de leur activité, c'est-à-dire au moment même où ils devront choisir de demander le bénéfice de l'option ou non . Aussi votre rapporteur pour avis estime absolument indispensable que ces travailleurs indépendants soient correctement conseillés par le RSI au moment de leur affiliation.

? Par ailleurs, votre commission saisie pour avis vous propose d'adopter deux amendements supplémentaires .

Le premier vise, à la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'article L. 131-6-1 du code de la sécurité sociale proposé par le III de l'article 6, à supprimer le renvoi à un décret pour fixer des conditions particulières que devraient remplir les bénéficiaires de l'exonération, en plus de celles déterminées par les dispositions dudit article L. 131-6-1. En effet, celles-ci semblent suffisamment claires et précises (relever de l'un des deux régimes de la microentreprise et ne pas bénéficier d'autres exonérations légalement prévues) pour rendre inutiles toutes conditions supplémentaires imposées par voie réglementaire, dont on ne voit au demeurant pas de quelle nature elles pourraient être.

Le second , quant à lui, est un amendement de clarification rédactionnelle . Il tend à rendre l'ensemble des dispositions de l'article 6 applicables pour la première fois au calcul des cotisations assises sur les revenus de l'année 2007, et pas seulement, comme le prévoit le texte du projet de loi, celles du paragraphe III du présent article 6. En effet, ces dernières commandant la mise en oeuvre des mesures prévues par les autres paragraphes dudit article, c'est bien la totalité d'entre elles qui ne pourront être mises en oeuvre pour la première fois que pour le calcul des cotisations assises sur les revenus de 2007.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

*

Réunie le mardi 23 janvier 2007 sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, puis de M. Gérard Cornu, vice-président, votre commission des affaires économiques, saisie pour avis du projet de loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, a émis un avis favorable à l'adoption de ses dispositions, sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet.

* 6 Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, dite loi « Besson ».

* 7 Dispositifs d'aides qui existaient, au demeurant, avant la promulgation de la loi du 31 mai 1990. En effet, l'allocation de logement à caractère familial (ALF) a été créée par la loi du 1 er septembre 1948, l'allocation de logement à caractère social (ALS) par la loi du 16 juillet 1971 et l'aide personnalisée au logement (APL) par celle du 3 janvier 1977.

* 8 Article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 9 Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

* 10 Avant la promulgation de la loi ENL, le délai anormalement long était fixé dans les accords collectifs départementaux conclus entre les bailleurs et le préfet, c'est à dire dans un cadre conventionnel et négocié.

* 11 Il n'existe pas de définition juridique de la suroccupation. L'INSEE considère qu'un logement est en situation de suroccupation si le nombre de personnes habitant dans un logement excède d'une unité le nombre de pièces principales.

* 12 Les caractéristiques du logement décent sont définies dans le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002.

* 13 Voir notamment la décision n° 99-416 DC du 23 juillet 1999 du Conseil constitutionnel sur la loi portant création d'une couverture maladie universelle.

* 14 Rapport n°81 (2005-2006) fait par M. Dominique Braye au nom de la commission des affaires économiques.

* 15 Faut-il en déduire que ces personnes déjà hébergées pourront solliciter une place dans une autre structure ?

* 16 Logements à loyers maîtrisés au titre de l'article L. 321-4 du CCH ou logements à loyers conventionnés au titre de l'article L. 321-8 du même code.

* 17 Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées n'a, au demeurant, jamais masqué ses intentions en indiquant, dans son rapport de 2003, que l'opposabilité du droit au logement permettrait de « passer d'une obligation de moyens » à une « obligation de résultat garantie par des voies de recours ».

* 18 Article L. 512-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 19 Article R. 222-13 du code de justice administrative.

* 20 Objectifs s'ajoutant aux 63.000 PLUS et PLAI déjà prévus.

* 21 Prolongation opérée par l'article 63 de la loi ENL.

* 22 Créé par l'article 40 de la loi ENL.

* 23 Pour plus de détails, votre rapporteur pour avis renvoie à son commentaire de l'article 18 bis du texte, fait dans le rapport de deuxième lecture sur le projet de loi (rapport n° 270 - 2005/2006).

* 24 Articles L. 633-1 à L. 633-5 du CCH.

* 25 Création d'un dispositif dit de « Pass-Foncier ».

* 26 Être primo-accédant, disposer de revenus inférieurs aux plafonds de ressources PSLA et destiner l'habitation concernée à l'usage exclusif de sa résidence principale.

* 27 Il s'agit des artisans, commerçants (et industriels, qui relèvent du même régime) et professionnels libéraux dont le chiffre d'affaires (CA) annuel est inférieur à un plafond fixé à 76.300 euros hors taxes (HT) pour les activités commerciales de vente de marchandises, objets, fournitures et denrées à emporter ou à consommer sur place, ou de fourniture de logement, et à 27.000 euros HT pour les autres (essentiellement de service). Le taux d'abattement appliqué au CA pour déterminer leur revenu imposable, qui sert également d'assiette aux cotisations et contributions sociales, est de 50 % pour les artisans, de 91 % pour les commerçants et de 34 % pour les professions libérales.

* 28 Cet article a depuis été complété, par coordination, par le paragraphe III de l'article 4 de l'ordonnance de simplification du 18 décembre 2003 ci-dessus mentionnée.

* 29 Sous réserve toutefois qu'ils ne bénéficient pas déjà, comme le précise le troisième et dernier alinéa du nouvel article, d'autres exonérations au titre de l'aide à la création ou reprise d'entreprise (article L. 161-1-1 du code de la sécurité sociale), de la création ou de la reprise par un salarié en activité (article L. 161-1-2) ou par le bénéficiaire de l'allocation parentale d'éducation (article L. 161-1-3), ou de l'installation comme artisan ou commerçant et de début d'exercice d'une activité non salariée non agricole dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion (article L. 756-2 et second alinéa de l'article L. 756-5), dans une zone franche urbaine (article 14 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville) ou dans une zone de redynamisation urbaine (article 146 de la loi de finances pour 2002 n° 2001-1275 du 28 décembre 2001).

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