III. MIEUX ACCOMPAGNER LES MUTATIONS SOCIALES, ÉCONOMIQUES ET DÉMOGRAPHIQUES
Le troisième programme de la mission vise à mieux accompagner les mutations économiques, sociales et démographiques. Ses crédits accusent une légère baisse par rapport à 2006 : ils passent ainsi de 4,54 à 4,40 milliards d'euros en crédits de paiement.
L'an passé, les crédits de ce programme avaient été augmentés de plus de 200 millions d'euros, à l'initiative de l'Assemblée nationale qui s'était opposée à la proposition du Gouvernement d'anticiper la hausse du taux de la contribution au développement de l'apprentissage, qui vient alimenter le budget des régions ; en contrepartie, l'Etat avait dû augmenter les crédits destinés à compenser les charges pesant sur les régions en raison de la décentralisation de l'apprentissage.
Cette année, la hausse de la contribution est intervenue comme prévu, ce qui permet de réduire d'autant le montant des crédits inscrits à ce programme.
Le programme est par ailleurs affecté par un changement de périmètre : les crédits correspondant à la participation de l'Etat au fonctionnement de l'agence nationale de lutte contre l'illettrisme (ANLCI) ont été transférés vers la mission « Solidarité et intégration » (programme Accueil des étrangers et intégration), pour un montant de 197.513 euros.
A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a réduit, de manière très limitée cependant, les crédits de ce programme. Ils ont été diminués de 149.598 euros, pour compenser l'augmentation équivalente des crédits de la mission « Relation avec les collectivités territoriales » en lien avec la compensation du transfert aux régions de l'organisation du réseau des centres et points d'information et de conseil sur la validation des acquis de l'expérience (VAE).
1. L'anticipation des mutations et le développement de la mobilité professionnelle
La première action du programme regroupe seulement 12,3 % des crédits du programme. Les dépenses de préretraite en représentent la composante principale.
a) Les mesures d'âge
Votre commission a souvent insisté sur les effets pervers des « mesures d'âge » : particulièrement coûteuses pour l'Etat, elles conduisent à écarter prématurément du marché du travail les salariés les plus expérimentés alors même que les évolutions démographiques à venir impliqueront nécessairement une augmentation du taux d'emploi des salariés les plus âgés.
Elle se félicite donc de la mise en oeuvre progressive du plan national d'action concerté pour l'emploi des seniors, qui se fixe pour objectif une augmentation du taux d'emploi des personnes âgées de cinquante-cinq à soixante-quatre ans de deux points par an sur la période 2006-2010, pour atteindre un taux de 50 % à son terme. Le projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social, récemment examiné par le Sénat, contient plusieurs dispositions qui sont la traduction législative de mesures décidées dans le cadre de ce plan.
Depuis plusieurs années, le Gouvernement a rendu plus restrictif le recours aux préretraites, grâce notamment à une responsabilisation financière accrue des entreprises. La loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu l'assujettissement de certaines préretraites d'entreprise à une contribution spécifique, la suppression, effective à compter de 2005, des préretraites progressives (PRP) et le recentrage progressif du dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) vers les seuls salariés ayant exercé des activités pénibles.
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La préretraite ASFNE Les conventions d'allocations spéciales licenciement du FNE permettent, dans le cadre d'une procédure de licenciement économique, et sur la base d'une convention entre l'Etat et l'entreprise, d'assurer, jusqu'à ce qu'ils aient pu faire valoir leurs droits à la retraite, un revenu de remplacement à des salariés âgés dont l'emploi est supprimé et dont les perspectives de reclassement sont réduites. Pour en bénéficier, le salarié doit adhérer volontairement à la convention, s'il remplit des conditions d'âge (cinquante-sept ans en principe), d'ancienneté dans l'entreprise (au moins un an), de durée de cotisation (au moins dix ans d'appartenance à un ou plusieurs régimes de sécurité sociale) et ne plus exercer d'activité professionnelle. L'allocation spéciale versée aux préretraités est égale à 65 % du salaire brut de référence, dans la limite du plafond retenu pour le calcul des cotisations de sécurité sociale et à 50 % du salaire brut de référence pour la part du salaire comprise entre une et deux fois ce plafond. Le versement de cette allocation est assuré jusqu'à soixante ans ou au-delà, jusqu'à l'obtention du nombre de trimestres de cotisations nécessaires à la liquidation de la retraite à taux plein, sans que cette allocation puisse être versée au-delà de soixante-cinq ans. La cessation d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) Défini à l'article R. 322-7-2 du code du travail, le dispositif de cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés (CATS) repose largement sur la négociation collective. Le départ de salariés en cessation d'activité n'est possible que s'il existe un accord professionnel national conclu en application de l'article L. 352-3 du code du travail. Cet accord doit préciser son champ d'application, les conditions d'ouverture du droit à la cessation d'activité, le montant de l'allocation versée aux salariés et ses modalités de versement, les conditions de la reprise d'activité dans l'entreprise et la durée de la période d'adhésion au dispositif. En outre, le recours à la CATS suppose que l'entreprise ait signé un accord de gestion prévisionnelle de l'emploi et des compétences, portant en particulier sur les mesures destinées à assurer l'adaptation des compétences des salariés âgés dans l'entreprise. Le financement de la CATS est pris en charge partiellement par l'Etat si les salariés ont connu des conditions de travail particulièrement pénibles : travail en équipes successives ou à la chaîne pendant quinze ans, travail de nuit (200 nuits par an pendant quinze ans), travailleurs handicapés. Les conventions avec l'Etat sont conclues sur une période de cinq ans au maximum et les entreprises en bénéficiant ne peuvent prétendre, en même temps, à des conventions d'allocations spéciales de licenciement (ASFNE). La préretraite progressive (PRP) Les conventions de préretraites progressives, conclues entre l'Etat et un employeur, permettaient à des salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans de transformer leur emploi à temps plein en emploi à temps partiel. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression de ce dispositif à compter du 1 er janvier 2005. Depuis cette date, il n'est plus possible de signer de nouvelles conventions de préretraite progressive. En complément de leur rémunération au titre du temps partiel, les salariés en préretraite progressive reçoivent une allocation égale à 30 % de leur salaire brut de temps plein dans la limite du plafond de la sécurité sociale et 25 % pour la part de ce salaire excédant ce plafond dans la limite de deux fois ce dernier.
Le taux de participation de l'entreprise est modulé en
fonction de deux critères : l'effectif de l'entreprise et
l'engagement de recrutement de demandeurs d'emploi rencontrant des
difficultés particulières sur le marché du travail.
|
La prévision de dépenses pour 2007 au titre du dispositif ASFNE est en baisse par rapport à 2006, en raison de la diminution prévisible du nombre de bénéficiaires l'an prochain (on dénombre 4.000 allocataires de moins chaque mois).
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Evolution des allocations spéciales du fonds
national pour l'emploi (ASFNE)
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Années |
Effectifs |
Crédits ouverts en LFI
|
Dépenses (M€)
|
|||||
|
Flux |
Stocks moyens |
LFI |
Prévision fonds de concours |
Total |
Etat (dont remontées de fonds de concours ) |
Unedic |
Total |
|
|
2002 |
6.803 |
39.524 |
144,83 |
214,19 |
359,02 |
334,73 (130,77) |
335,03 |
669,76 |
|
2003 |
7.071 |
33.313 |
79,95 |
141,88 |
221,83 |
219,30 (135,83) |
346,36 |
565,66 |
|
2004 |
4.855 |
27.472 |
15,00 |
155,25 |
170,25 |
143,74 (84,38) |
341,25 |
484,99 |
|
2005 |
2.041* |
22.917 |
13,00 |
159,91 |
172,91 |
73,35 (68,47) |
319,08 |
392,43 |
|
2006 (au 30 juin*) |
1.753* |
18.373* |
9 |
163,85 |
172,85 |
41,33* (10,39*) |
119,89* |
161,22* |
|
Prévisions 2007 |
7.000 |
23.023 |
9,00 |
163,85 |
172,85 |
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Source : Bulletin mensuel statistique de la Dares sur les restructurations, LFI, ACCT |
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Les crédits prévus pour le financement des préretraites progressives sont en hausse par rapport à 2006. Cette évolution peut surprendre dans la mesure où il n'y a plus d'entrées dans le dispositif. Il apparaît cependant que le nombre de sorties du dispositif a été surestimé en 2006, ce qui oblige aujourd'hui à réévaluer les crédits en conséquence.
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Evolution des préretraites progressives
(PRP)
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Années |
Effectifs |
Crédits ouverts en LFI
|
Dépenses (M€) |
|||||
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Flux |
Stocks moyens |
LFI |
Prévision fonds de concours |
Total |
Etat (dont remontées de fonds de concours) |
Unedic |
Total |
|
|
2002 |
15.102 |
43.897 |
192,09 |
80,80 |
272,89 |
359,51 (53,64) |
19,89 |
379,40 |
|
2003 |
15.940 |
48.657 |
190,71 |
113,40 |
304,11 |
408,99 (58,15) |
13,55 |
422,54 |
|
2004 |
7.725 |
44.742 |
118,83 |
173,90 |
292,73 |
394,39 (54,35) |
16,71 |
411,10 |
|
2005 |
5.096 |
36.604 |
254,73 |
35,09 |
289,82 |
316,38 (64,08) |
16,05 |
332,43 |
|
2006 (au 30 juin*) |
- |
29.708* |
131,43 |
0 |
131,43 |
136,52* (6,34) |
5,3* |
141,82* |
|
Prévisions 2007 |
0 |
16.940 |
143,74 |
0 |
143,74 |
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Source : Bulletin mensuel statistique de la Dares sur les restructurations, LFI, ACCT |
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Le nombre d'entrées dans le dispositif de la CATS au premier semestre 2006 a diminué de 84 % par rapport à la même période de 2005 et la décroissance du nombre global de bénéficiaires est amorcée. La CATS est devenue plus coûteuse pour les entreprises depuis la parution du décret du 27 janvier 2005, pris pour l'application de la loi portant réforme des retraites. Les crédits demandés pour 2007 s'élèvent à 189,5 millions d'euros et prennent en compte une hypothèse de trois cents entrées dans le dispositif l'année prochaine.
b) L'accompagnement des restructurations
Plusieurs outils visent à anticiper et à accompagner les nécessaires adaptations du tissu économique.
Ainsi, 16 millions d'euros sont prévus pour financer des actions d'aides au conseil et à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) dans les petites et moyennes entreprises. Il s'agit d'encourager les PME à anticiper l'évolution de leurs besoins en personnel.
Comme en 2006, 13,4 millions d'euros sont consacrés au financement de l'allocation temporaire dégressive , qui permet à un salarié qui accepte un emploi moins bien rémunéré que son emploi précédent de bénéficier d'un complément de rémunération pendant deux ans.
La dotation consacrée au financement de l'allocation spécifique pour chômage partiel s'établit à 26,5 millions d'euros et tient compte du niveau moyen des dépenses observé ces dernières années, mais aussi de la nécessité de pouvoir faire face à d'éventuelles crises comparables à celles observées en 2006 (grippe aviaire, chikungunya à la Réunion).
La dotation globale de restructuration, qui est gérée au niveau déconcentré, permet de mettre en place des cellules de reclassement, des conventions de formation et d'adaptation, des conventions de conversion, etc., destinées à éviter les licenciements ou à favoriser le retour vers l'emploi des salariés licenciés. Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2006, soit 57,3 millions d'euros, sont reconduits en 2007.
Il faut enfin mentionner les crédits consacrés au financement de la convention de reclassement personnalisé (CRP) et du contrat de transition professionnelle (CTP), créé pour l'instant à titre expérimental et qui se substitue dans sept bassins d'emploi à la CRP. Ils se situent en 2007 au même niveau qu'en 2006, soit 20,5 millions d'euros. Du 1 er juin 2005 au 31 juillet 2006, 69.276 adhésions à la CRP ont été enregistrées par les organismes d'assurance chômage. Le nombre de signataire d'un CTP, qui n'est entré en vigueur qu'en mai 2006, est pour l'heure de quelques centaines.
2. L'amélioration de l'accès des actifs à la qualification
La deuxième action du programme regroupe les crédits consacrés à la formation professionnelle, d'un montant de 3,8 milliards d'euros, en baisse de 3,7 % par rapport à 2006.
a) La formation tout au long de la vie
Afin d'encourager la formation en alternance , l'Etat prend en charge les exonérations de cotisations sociales associées aux contrats d'apprentissage, aux contrats de professionnalisation et au dispositif Pacte (parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques territoriales, hospitalières et de l'Etat).
Les contrats d'apprentissage, qui s'adressent à des jeunes de seize à vingt-cinq ans, associent des enseignements généraux, dispensés dans des centres de formation des apprentis (CFA) ou des sections d'apprentissage, avec des périodes de pratique en entreprise. 926 millions d'euros sont consacrés au financement de ces contrats dans le projet de loi de finances.
Le développement de l'apprentissage est un objectif prioritaire depuis le lancement du plan de cohésion sociale en 2004. Les premiers résultats obtenus sont encourageants : le nombre d'apprentis est en effet passé de 357.000 en mars 2005 à 374.000 en juin 2006.
Le contrat de professionnalisation permet à ses bénéficiaires d'acquérir une certification professionnelle et favorise leur insertion professionnelle en associant enseignements généraux, professionnels et technologiques. Créé début 2005, il s'est substitué aux anciens contrats d'adaptation, d'orientation et de qualification. L'aide de l'Etat est réservée aux seuls contrats signés avec des jeunes de moins de vingt-six ans ou avec des demandeurs d'emploi de plus de quarante-cinq ans.
Les contrats de professionnalisation ont connu un développement rapide après une courte phase de montée en charge. En 2005, ce sont près de 115.000 contrats de professionnalisation qui ont été conclus. Les entrées dans le dispositif devraient avoisiner les 130.000 en 2006. Les crédits prévus dans le projet de budget pour 2007 s'élèvent à 391,86 millions d'euros.
Le Pacte, qui concerne encore des effectifs très modestes, devrait absorber 1,5 million d'euros de crédits en 2007.
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Entrées annuelles dans les différents dispositifs de formation en alternance |
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|
(en milliers) |
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Dispositifs |
2005
|
2006
|
2007 (PLF) |
|
Contrats d'apprentissage |
255.121 |
265.000 |
275.000 |
|
Contrat de professionnalisation jeune |
92.400 |
125.000 |
135.000 |
|
Contrat de professionnalisation adulte |
1.500 |
4.000 |
7.500 |
|
Pacte |
- |
200 |
600 |
|
Total |
349.021 |
394.200 |
418.100 |
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Source : ministère du travail, de la cohésion sociale et du logement |
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L'Etat assure également la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle lorsqu'il s'agit de chômeurs non indemnisés poursuivant une formation agréée ou de stagiaires accueillis par l'Afpa. En 2007, 251 millions d'euros devraient être consacrés au financement de ces actions.
La validation des acquis de l'expérience (VAE) permet à toute personne de faire valider les acquis de son expérience en vue de l'obtention d'un titre ou d'un diplôme. Les crédits prévus dans le projet de loi de finances à ce titre s'élèvent à 26 millions d'euros.
b) Le financement des opérateurs
La compétence en matière de formation professionnelle ayant été progressivement transférée aux régions, celles-ci perçoivent, en compensation, diverses dotations de l'Etat.
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La compensation par l'Etat des charges transférées aux régions |
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(en millions d'euros) |
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Compétences transférées |
LFI 2006 |
Crédits prévus en PLF 2007 |
|
Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 (apprentissage) |
196,47 |
sans objet* |
|
Application de la loi de décentralisation du 23 juillet 1987 portant rénovation de l'apprentissage |
6,53 |
sans objet* |
|
Enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire |
10,20 |
10,40 |
|
Primes d'apprentissage (loi du 27 février 2002) |
765,10 ** |
783,23 ** |
|
Compensation de la revalorisation de la rémunération des stagiaires |
8,90 |
9,03 |
|
Apprentissage - Mayotte |
0,35 |
0,25 |
|
Actions qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
338,10 |
347,00 |
|
Actions décentralisées en faveur des jeunes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
484,00 |
496,00 |
|
Frais de gestion du CNASEA liés à la décentralisation des actions qualifiantes et pré qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
484,40 |
4,96 |
|
TOTAL |
1.814,00 |
1.651,00 |
|
* compte tenu de l'affectation aux régions du produit de la contribution au développement de l'apprentissage. |
||
|
** compte tenu de la fin de la montée en charge de la compensation. |
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|
Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement |
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La baisse du montant des dotations par rapport à 2006 s'explique par la disparition de la dotation versée en contrepartie du transfert de l'apprentissage aux régions. Les régions financent désormais cette politique grâce au produit de la contribution au développement de l'apprentissage dont le taux est porté à 0,18 % au 1 er janvier 2007, comme prévu par la loi de finances pour 2005. Le montant des autres dotations augmente de 2,5 % en 2007, par simple actualisation des dotations passées, pour atteindre 1,6 milliard d'euros.
La mise en oeuvre de la politique de formation professionnelle repose aussi en grande partie sur l'association pour la formation des adultes (Afpa), qui perçoit à ce titre d'importantes subventions, réparties entre plusieurs programmes et actions récapitulés ci-après :
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Le financement de l'Afpa par l'Etat entre 2005 et 2007 |
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(en milliers d'euros ) |
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Exécution 2005 |
LFI 2006 |
PLF 2007 |
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Programme ou action
intéressé
|
AE* |
CP* |
AE* |
CP* |
AE* |
CP* |
|
Programme n° 102 : |
280.771 |
204.390 |
204.390 |
52.040 |
52.040 |
|
|
- Action n° 1 Indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi |
134.380 |
134.380 |
||||
|
- Action n° 2 Mise en situation d'emploi des publics les plus fragiles |
70.010 |
70.010 |
52.040 |
52.040 |
||
|
Programme n° 103 : |
668.453 |
668.912 |
668.912 |
673.670 |
661.670 |
|
|
- Action n° 2 Amélioration de l'accès des actifs à la qualification |
668.453 |
668.912 |
668.912 |
673.670 |
661.670 |
|
|
Totaux |
949.224 |
873.302 |
873.302 |
725.710 |
713.710 |
|
* AE : autorisations d'engagement
* CP : crédits de paiements
On constate une baisse sensible des crédits alloués à l'Afpa en 2007 par rapport à 2006. Le projet annuel de performance indique que la subvention sur crédits d'Etat sera complétée par 200 millions d'euros de ressources extra-budgétaires. L'article 61, rattaché aux crédits de la mission, prévoit d'affecter à l'association 175 millions d'euros, prélevés sur le fonds unique de péréquation (Fup) qui gère les excédents dont peuvent disposer les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca), chargés de prélever les fonds de la formation professionnelle.
*
Au total, votre commission approuve les grandes orientations de ce projet de budget, qui permet de mettre en oeuvre, dans de bonnes conditions, les politiques engagées ces dernières années.
Elle a donc émis un avis favorable à l'adoption des crédits du travail pour 2007 , ainsi qu'à l'adoption des articles rattachés 57 à 61 ter , sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose.