Projet de loi de finances pour 2006 : Solidarité et intégration

2. Améliorer l'accueil des migrants

L'action « prise en charge des demandeurs d'asile » (318 millions d'euros) constitue une part essentielle (56,8 %) du programme « Accueil des étrangers et intégration ». Elle prévoit l'augmentation des capacités d'accueil en faveur des demandeurs d'asile, la réforme de l'allocation d'insertion et la création expérimentale d'une aide au retour volontaire.

a) Le développement des dispositifs d'accueil et d'hébergement en faveur des demandeurs d'asile

Alors que le nombre de demandeurs d'asile en France n'a cessé d'augmenter depuis 1997 pour atteindre 65.614 personnes en 2004, le dispositif national d'accueil comporte un nombre de places limité, qui ne permet pas actuellement de faire face à l'accroissement massif des demandes d'hébergement.

Le dispositif national d'accueil se compose des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (Cada), de deux centres de transit, d'un centre d'accueil et d'orientation pour mineurs isolés demandeurs d'asile (Caomida) et de vingt-sept centres provisoires d'hébergement (CPH), dont la capacité d'accueil est stabilisée depuis quelques années au profit de l'hébergement en Cada.

Cet ensemble est complété par des dispositifs d'urgence , dont la gestion est le plus souvent déconcentrée, renforcés pendant la période hivernale par le « plan hiver ».

Evolution du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile
(capacités pérennes)

	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
CADA
Nombre de places	3.588	3.781	4.756	5.282	10.317	12.480	15 460
Nombre de centres	61	63	73	83	151	181	222
Centres de transit
Nombre de places	126	126	126	126	126	146	186
Nombre de centres	2	2	2	2	2	2	2
CPH
Nombre de places	1.018	1.018	1.028	1.028	1.028	1.028	1.023
Nombre de centres	28	28	28	28	28	28	27
Capacité totale	4.732	7.925	5.910	6.436	11.471	13 .654	16.669

Source : Direction générale de l'action sociale

• Les Cada assurent l'hébergement temporaire des demandeurs d'asile pendant la durée d'instruction de leur dossier, ainsi qu'un accompagnement social et administratif de leur demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) ou de la Commission de recours des réfugiés (CRR).

Le plan de cohésion sociale a prévu la création de 7.000 places en Cada, dont 2.000 par transformation de places d'urgence, afin d'atteindre 21.000 places à la fin de 2007. En 2004, un effort considérable a permis l'ouverture de 3.000 places. Cette année, 2.000 places seront créées par la transformation de places d'urgence.

Pour 2006, le projet de loi de finances prévoit la création de 2 . 000 places de Cada supplémentaires (dont 400 en Rhône-Alpes) au lieu des 1.000 initialement prévues par le plan, ce qui permet d'atteindre l'objectif inscrit dans la loi de cohésion sociale avec un an d'avance. A cette fin, l'enveloppe globale s'élève à 148 millions d'euros, dont 28 millions d'euros de crédits redéployés grâce à l'économie réalisée sur le financement de l'allocation d'insertion.

Votre commission se réjouit de l'effort supplémentaire réalisé en faveur de l'hébergement des demandeurs d'asile , les capacités d'accueil demeurant encore très insuffisantes.

• Par ailleurs, les crédits relatifs à la prise en charge sociale des demandeurs d'asile afférents à la région Rhône-Alpes, soit 31 millions d'euros, sont inscrits au programme des interventions territoriales de l'Etat (Pite) et ne relèvent plus du programme « Accueil des étrangers et intégration » : ils permettent notamment de financer 400 places nouvelles en Cada à mi-année. Cette expérimentation d'une gestion déconcentrée de l'accueil des demandeurs d'asile pourrait constituer le prélude à une réforme généralisée, visant à confier au préfet de région ou du département la gestion globale de l'accueil des migrants sur son territoire de compétence.

• Comme chaque année, les crédits consacrés pour 2006 aux dispositifs d'hébergements d'urgence nationaux et déconcentrés risquent d'être très insuffisants au regard des besoins estimés. Ils s'élèvent à 35,7 millions d'euros, alors que l'exécution de la loi de finances pour 2005 révèle une dépense déjà supérieure à 93 millions d'euros. Sur cette enveloppe globale, 10 millions d'euros permettent de financer 1.500 places d'urgence nationale.

b) La réforme de l'allocation d'insertion

L'allocation d'insertion (AI) est une prestation versée sous condition de ressources aux anciens détenus, aux rapatriés, aux demandeurs d'asile et aux réfugiés statutaires, lorsqu'ils ne peuvent accéder à des revenus de remplacement du travail ou à d'autres minima sociaux. Cette allocation, d'un montant mensuel d'environ 300 euros, est actuellement accordée pour une durée de six mois, renouvelable une fois. Pour plus de 80 %, les bénéficiaires sont des demandeurs d'asile.

Renommée allocation temporaire d'attente , l'allocation d'insertion fait l'objet d'une réforme, qui a été engagée début 2005 dans le cadre de la transposition de normes communautaires et de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile et qui est complétée par l'article 88 du projet de loi de finances, rattaché à la mission.

Cette réforme prévoit :

- d'ajouter aux prestataires actuels les bénéficiaires de la protection temporaire ^{1 ( * )} et de la protection subsidiaire ^{2 ( * )} ;

- de limiter la durée de versement de l'allocation aux demandeurs d'asile pendant la seule durée de la procédure d'instruction de leur demande ^{3 ( * )} , y compris en cas de recours devant la commission des recours des réfugiés, grâce à la mise en place d'une validation mensuelle, qui se substitue à l'engagement de versement par période de six mois ;

- de privilégier l'aide apportée sous la forme d'un hébergement en Cada plutôt que sous la forme d'un versement en espèces, ce qui signifie qu'à partir de 2006, la nouvelle allocation ne sera plus versée aux personnes prises en charge dans un centre d'hébergement au titre de l'aide sociale, ni à celles qui auront refusé cette offre d'hébergement.

En 2003, le coût total de l'AI a représenté 169,8 millions d'euros et a couvert plus de 45.000 bénéficiaires, dont 39.000 demandeurs d'asile. En 2004, les crédits affectés à l'AI ont atteint 187,6 millions d'euros, alors que pour 2005, la dépense a été estimée à 156,93 millions d'euros, correspondant au financement de l'allocation au profit d'environ 51.000 bénéficiaires.

Pour 2006, la révision des conditions d'attribution et de versement de l'allocation d'insertion, devenue l' allocation temporaire d'attente (Ata) et la réduction attendue des délais d'instruction des demandes d'asile, devraient permettre d'économiser environ 28 millions d'euros de crédits, qui seront redéployés en faveur de la création de places d'hébergement en Cada. C'est la raison pour laquelle les crédits affectés au financement de l'Ata, d'un montant de 129 millions d'euros, seront inférieurs à ceux de 2005. Ils devraient permettre néanmoins de couvrir 43.000 prestataires en année pleine et environ 47.800 dans l'hypothèse d'une durée d'instruction moyenne de neuf mois.

Votre commission se réjouit du redéploiement annoncé des crédits économisés grâce à la réforme de l'allocation d'insertion, qui permettront de financer des places nouvelles d'hébergement. Il sera toutefois particulièrement attentif à ce que l'exécution de la loi de finances pour 2006 confirme ce redéploiement au profit des Cada , dont les capacités d'accueil demeurent encore insuffisantes.

c) L'expérimentation d'une aide au retour volontaire

Le programme « Accueil des étrangers et intégration » participe à la politique de régulation des migrations du Gouvernement en offrant aux demandeurs d'asile des moyens de subsistance et d'hébergement pendant la durée d'instruction de leur dossier.

Dans ce cadre, un dispositif expérimental d'aide au retour volontaire (ARV) est mis en place depuis le 1 ^er septembre 2005, pour les étrangers en situation irrégulière, qui n'ont pu obtenir la délivrance ou le renouvellement de leur titre de séjour et qui ont été invités à quitter le territoire français.

Ce dispositif prévoit, après examen du dossier par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (Anaem), le versement d'une aide de 2.000 euros pour un adulte, de 3.500 euros pour un couple et 1.000 euros par enfant jusqu'au troisième enfant, puis 500 euros par enfant supplémentaire. Celle-ci fait l'objet de versements fractionnés au moment du départ et sur une durée d'un an dans le pays de retour. Cette aide financière est accompagnée d'un entretien personnalisé et d'une assistance juridique et administrative pour régler les formalités de retour. 10 millions d'euros sont affectés à cette aide pour 2006, financée à parité par l'Etat et par l'Anaem.

Placée sous la responsabilité du préfet dans vingt et un départements et réalisée en partenariat avec l'Anaem, cette expérimentation fera l'objet d'une évaluation avant d'être généralisée sur l'ensemble du territoire .

* ¹ Directive 2001/55/CE du Conseil du 21 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massifs de personnes déplacées.

* ² Loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.

* ³ Directive 2003/09/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les Etats membres.