EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN PROJET DE LOI ORGANIQUE NÉCESSAIRE COMPTE TENU DES LIMITES DU CADRE ORGANIQUE DÉFINI EN 1996
A. LES APPORTS ET LIMITES DE LA RÉFORME DE 1996
1. Une première étape : la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale
La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale avait constitué une première étape dans la définition du rôle du Parlement en matière de sécurité sociale .
Ainsi l'article 14 de cette loi visait à préciser au sein de l'ancien article L. 111-3 du code de la sécurité sociale, abrogé depuis lors, que le gouvernement présente chaque année au Parlement, lors de la première session ordinaire, un rapport relatif aux principes fondamentaux qui déterminent l'évolution des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.
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Le contenu du rapport remis par le gouvernement au Parlement prévu par les dispositions de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale Ce rapport: - retrace, pour les trois années précédentes, l'ensemble des prestations servies par ces régimes et les moyens de leur financement ; - détaille les prévisions de recettes et de dépenses de ces régimes pour l'année en cours et l'année suivante, ainsi que les projections de recettes et de dépenses pour les deux années ultérieures, y compris les aides et compensations versées à chacun de ces régimes par l'Etat ou par d'autres régimes ; - compte tenu notamment des prévisions de croissance économique, des conséquences financières des principes fondamentaux qui déterminent la politique sanitaire et sociale et des accords prévus au chapitre II du titre VI du livre Ier du code de la sécurité sociale, présente, pour l'année suivante, une prévision d'évolution des dépenses prises en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; - présente, pour les trois années à venir, des orientations en matière de dépenses et de recettes susceptibles de garantir l'équilibre à moyen terme des régimes. En outre, sont annexés au rapport : - un état qui retrace, pour les trois années précédentes, l'effort social de la nation en regroupant l'ensemble des prestations sociales et des moyens de leur financement ; - un état mettant en évidence la place des dépenses sociales dans les équilibres généraux économiques et financiers ; - les avis des caisses sur le projet de rapport, émis dans les conditions fixées à l'article L. 200-3 ; - le rapport établi par la Commission des comptes de la sécurité sociale au titre des exercices considérés; - un état décrivant et justifiant les comptes prévisionnels du fonds de solidarité vieillesse pour l'année considérée et établissant des projections pour les deux années suivantes; - un rapport décrivant les aides et les compensations financières versées à chaque régime par l'Etat ou par d'autres régimes de sécurité sociale ; - le rapport mentionné au dernier alinéa de l'article 10 de la loi no 67-483 du 22 juin 1967 relative à la Cour des comptes. |
En outre, l'article 15 de cette loi a inséré dans le code de la sécurité sociale un article L. 114-1 visant à préciser que la Commission des comptes de la sécurité sociale analyse les comptes des régimes de sécurité sociale. Cette commission, placée sous la présidence du ministre chargé de la sécurité sociale, comprend notamment des représentants des assemblées parlementaires. En outre, la rédaction actuelle de l'article L. 114-1 précité prévoit que les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale sont communiquées au Parlement.
S'agissant de la clarification des relations entre l'Etat et la sécurité sociale , la loi précitée du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale avait posé le principe, inscrit à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, de compensation, par le budget de l'Etat aux régimes de sécurité sociale concernés, de toute mesure d'exonération, totale ou partielle, de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de ladite loi.
2. L'introduction de la notion de lois de financement de la sécurité sociale dans le droit constitutionnel et le droit organique
En 1996, l'intégration dans la Constitution de la notion de loi de financement de la sécurité sociale et la définition d'un cadre organique relatif à ces lois de financement ont constitué une étape majeure s'agissant de l'appréhension par le Parlement des enjeux financiers de la sécurité sociale , qui dépassent ceux du budget de l'Etat puisqu'ils représentent, en dépenses, près de 350 milliards d'euros en 2005, contre quelque 300 milliards d'euros pour les dépenses de l'Etat.
En outre, cette réforme visait, notamment, à prendre la mesure de la « fiscalisation croissante des ressources de la sécurité sociale et la déconnexion entre le versement de prestations et l'exercice d'une activité professionnelle [qui] ont eu pour conséquence une « publicisation » des finances sociales » ainsi que le soulignait notre ancien collègue Charles Descours dans son rapport d'information sur les lois de financement de la sécurité sociale, publié en 1999 1 ( * ) .
a) La réforme constitutionnelle du 22 février 1996
Dans un premier temps, l'article 1 er de la loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 a modifié l'article 34 de la Constitution afin d'y introduire un alinéa disposant que « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».
En outre, l'article 3 de la loi constitutionnelle précitée du 22 février 1996 a introduit dans la Constitution un nouvel article 47-1 qui précise la procédure d'adoption par le Parlement des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, cet article dispose que :
« Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique.
« Si l'Assemblée nationale ne s'est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d'un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l'article 45.
« Si le Parlement ne s`est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet de loi peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.
« Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séances, conformément au deuxième alinéa de l'article 28.
« La Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ».
b) La réforme organique du 22 juillet 1996
Dans un second temps, la loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 a permis de donner un cadre organique à la définition du contenu des lois de financement de la sécurité sociale, à la procédure d'adoption de ces lois et à la nature des documents transmis au Parlement dans le cadre de l'examen de ces lois.
Ainsi, dans sa rédaction actuelle, l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale précise le contenu des lois de financement de la sécurité sociale qui, chaque année :
- approuvent les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ;
- prévoient, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ;
- fixent, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base comptant plus de vingt mille cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres ;
- fixent, pour l'ensemble des régimes obligatoires de base, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) ;
- fixent, pour chacun des régimes obligatoires de base ou des organismes ayant pour mission de concourir à leur financement qui peuvent légalement recourir à des ressources non permanentes, les limites dans lesquelles ses besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources, ce qui signifie que chaque année la loi de financement fixe la « découvert » maximum des régimes dont la situation justifie le recours à l'emprunt.
En outre, dans sa rédaction actuelle, l'article LO. 111-4 du même code définit la liste des documents transmis au Parlement dans le cadre de l'examen annuel du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Ces documents sont nombreux et d'une inégale pertinence. Parmi ceux-ci, on peut citer notamment le rapport dit « annexé » sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, un ensemble d'annexes destinées à éclairer le vote du Parlement au moment de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, enfin le rapport annuel de la Cour des comptes sur l'application des lois de financement.
Les articles LO. 111-6 et LO. 111-7 du même code décrivent la procédure d'adoption parlementaire spécifique des lois de financement de la sécurité sociale, en reprenant, pour l'essentiel les dispositions précitées de l'article 47-1 de la Constitution.
Enfin, la loi organique précitée du 22 juillet 1996 a introduit, dans le code des juridictions financières, un nouvel article LO. 132-3 précisant que, chaque année, la Cour des comptes établit un rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale . Ce rapport présente, en outre, une analyse de l'ensemble des comptes des organismes de sécurité sociale soumis à son contrôle et fait une synthèse des rapports et avis émis par les organismes de contrôle placés sous sa surveillance.
3. Les apports essentiels et les limites constatées de la réforme organique de 1996
a) Les principaux apports de la réforme de 1996
Dans un premier temps, votre rapporteur pour avis souhaite rappeler que le mérite essentiel de la réforme organique du 22 juillet 1996 aura été de placer le pilotage financier de la sécurité sociale au coeur du débat parlementaire et de permettre une rationalisation de la prise de décision politique dans le domaine sanitaire et social, sans remettre en cause, pour autant, le rôle des partenaires sociaux dans la gestion des caisses de sécurité sociale. La discussion annuelle du projet de loi de financement de la sécurité sociale est ainsi devenue un moment important de la vie parlementaire et un rendez-vous majeur pour l'ensemble des acteurs de la protection sociale.
En outre, il faut souligner que les lois de financement de la sécurité sociale permettent de mettre en évidence, chaque année, l'ampleur des enjeux financiers de la sécurité sociale.
b) Les limites du cadre organique actuel
Force est de constater que le cadre organique des lois de financement de la sécurité sociale défini en 1996 a aujourd'hui atteint ses limites. Parmi les limites identifiées, il faut citer des limites à la fois de forme et de fond, des limites de procédure et de contenu.
Sur la forme , on peut souligner :
- d'une part, que les débats parlementaires dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale restent encore trop convenus s'agissant des orientations de politique sanitaire et sociale : ces débats apparaissent, en effet, soit trop pointus, soit trop généraux ;
- d'autre part, que les annexes jointes au projet de loi de financement destinées à améliorer l'information du Parlement sont trop nombreuses et souvent peu pertinentes ;
- enfin que l'articulation formelle entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances reste problématique. Au total, les lois de financement de la sécurité sociale manquent aujourd'hui de lisibilité .
Sur le fond , la limite principale des lois de financement de la sécurité sociale réside dans l'absence de contrainte juridique forte s'agissant du respect des objectifs de dépenses fixés chaque année par le Parlement , notamment de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) à la différence par exemple de ce qui existe avec la loi de finances : le Parlement autorise un plafond de dépenses, qui ne constitue en aucun cas une obligation de dépenses. En revanche, ce plafond de dépenses ne peut être dépassé et diverses procédures sont prévues pour permettre de respecter l'autorisation parlementaire (virements de crédits, transferts, gels, annulations). En effet, sauf en 1997, première année d'application du cadre organique défini en 1996, l'ONDAM n'a jamais été respecté. Pire encore, chaque année la technique dite du « rebasage » fausse l'appréciation du Parlement s'agissant de l'évolution des dépenses d'assurance maladie d'une année sur l'autre. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 2 ( * ) toutefois, il faut noter la volonté d'améliorer la sincérité des lois de financement en y intégrant des dispositions rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de l'année précédente. Toujours est-il que les mécanismes de pilotage financier de la sécurité sociale n'ont jamais réellement fonctionné, d'où l'affaiblissement, au fil des ans, de la portée du vote du Parlement dans le domaine des finances sociales .
En outre, l'impossibilité pour le Parlement de se prononcer sur le solde des régimes de sécurité sociale, alors que celui-ci est pourtant directement affecté par les mesures contenues dans le projet de loi de financement, affaiblit également la portée du vote du Parlement.
Autre limite de fond, celle concernant l'étroitesse du champ des lois de financement de la sécurité sociale : certains des fonds concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ne sont, à l'heure actuelle, pas inclus dans le champ de compétences des lois de financement, dès lors aucun débat parlementaire n'est possible s'agissant de leur équilibre financier.
Enfin, il faut noter une limite liée à l'absence de dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale alors même que, dans le domaine de la sécurité sociale, certaines des mesures mises en oeuvre peuvent affecter l'équilibre financier de la sécurité sociale non seulement pour l'année à venir mais aussi pour les exercices ultérieurs. Cette limite peut s'assimiler à un manque de transparence sur les enjeux financiers réels des lois de financement de la sécurité sociale.
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Le présent projet de loi organique part du constat que les lois de financement de la sécurité sociale sont un instrument perfectible ainsi que le rappelait notre ancien collègue Charles Descours dans son rapport d'information précité. Ce texte constitue donc une deuxième étape, après la naissance des lois de financement en 1996, destinée à donner plus de poids au vote du Parlement et plus de crédibilité et de sens aux lois de financement de la sécurité sociale .
* 1 Rapport d'information n° 43 (1998-1999), fait au nom de la commission des affaires sociales sur les lois de financement de la sécurité sociale, par notre ancien collègue Charles Descours, « Les lois de financement de la sécurité sociale : un acquis essentiel, un outil perfectible ».
* 2 Loi n° 2001-1246 du 21 décembre 2001.