III. LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES AFFECTÉE PAR LA DIMINUTION DE LA DOTATION DE L'ADEME
A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DE L'AGRÉGAT 23
Cet agrégat regroupe les moyens visant à prévenir les risques industriels et technologiques, les risques naturels, à réduire les pollutions et les nuisances ainsi qu'à contribuer à la maîtrise de l'énergie.
Dans le projet de loi de finances pour 2005, le budget de la prévention des pollutions et des risques est fixé à 384,27 millions d'euros soit une baisse de 6,36 %, mais les autorisations de programme s'élèvent à 272,50 millions d'euros en hausse de 33 %.
L'agrégat 23 finance quatre actions, dont l'évolution des crédits peut être ainsi retracée depuis 2002.
Source
: PLF 2005
« bleu écologie et développement
durable ».
(1) Compte tenu des arrondis opérés, les totaux ne correspondent pas systématiquement à la somme des chiffres inscrits dans une colonne.
Il convient de souligner, pour le regretter, que l'évolution des crédits de la politique de prévention des pollutions et des risques est affectée directement par le financement de l'ADEME, qui diminue de 37 millions d'euros en 2005.
Hors ADEME, les crédits de l'agrégat 23 augmentent de 3,66 % permettant notamment de renforcer les actions de maîtrise des risques technologiques.
B. LES ACTIONS FINANCÉES EN MATIERE DE PREVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
1. Une priorité renforcée pour la maîtrise des risques technologiques et des pollutions industrielles et agricoles
D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, les crédits consacrés à la prévention des risques et pollutions générés par les installations classées progressent de 6,95 millions d'euros en 2004 à 15,13 millions d'euros en 2005 .
De plus, il convient de rappeler que l'augmentation des effectifs du ministère est ciblée sur le renforcement de l'inspection des installations classées , avec la création de 50 emplois supplémentaires, dont 25 par transfert en provenance de la section « économie, finances et industrie ».
Comme l'indique le ministère, le renforcement de la police des installations classées doit permettre un meilleur suivi de celles-ci, à travers des inspections plus fréquentes et par une actualisation régulière des prescriptions. L'objectif souhaité, en matière d'inspection, est de 45.000 visites par an en période normale. Les objectifs fixés pour 2004 et 2005 sont de 33.000 inspections par an contre 25.100 effectuées en 2003 .
En outre, les inspecteurs doivent également animer les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI) ainsi que les commissions locales d'information (CLI) autour des installations sensibles, rendues obligatoires par la loi du 30 juillet 2003 précitée.
A travers cette loi du 30 juillet 2003, le contexte législatif a été profondément modifié pour tirer les conséquences de la catastrophe d'AZF à Toulouse en octobre 2001, et induire de nouvelles méthodologies dans l'analyse des risques et les solutions à mettre en oeuvre.
- Il s'agit de rendre plus efficace la prise en compte des risques dans l'urbanisme, en prévoyant autour des 626 établissements Seveso à haut risque l'élaboration et la mise en oeuvre par l'Etat de plans de prévention des risques technologiques (PPRT), après réduction de ces risques « à la source ».
- La loi vise également à instaurer une meilleure démocratie du risque par le biais, en interne à l'entreprise, des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et en externe de comité locaux d'information et de concertation (CLIC).
- Elle instaure par ailleurs de nouvelles obligations en matière de garanties financières et de remise en état des sites pollués, l'ADEME n'intervenant que pour assurer la maîtrise des risques sur les sites dont le responsable est défaillant.
Compte tenu de l'intérêt de ces mesures, votre commission des affaires économiques regrette vivement que seulement deux décrets soient parus à ce jour sur la petite trentaine attendue, dont un seul relevant du volet « risques technologiques ».
L'initiative prise, à la demande de la commission des affaires économiques, par le rapporteur du texte M. Yves Détraigne, de faire le point sur la préparation des décrets d'application avait pourtant permis de noter qu'un très bon travail d'élaboration des textes avait d'ores et déjà été effectué par le ministère de l'écologie et du développement durable, et plusieurs textes étaient annoncés comme pouvant être publiés prochainement. Il n'en a rien été, hormis les deux décrets précités.
En ce qui concerne les établissements publics participant à la politique de prévention des risques technologiques, il convient de souligner le renforcement de leurs dotations respectives.
- Ainsi, l'Institut national de l'environnement des risques industriels (INERIS), établissement public à caractère industriel et commercial sous tutelle du ministère chargé de l'environnement, a pour mission de réaliser ou faire réaliser des études et des recherches en vue de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé des personnes et des biens ainsi que sur l'environnement.
Dans le projet de loi de finances pour 2005, la dotation globale de l'INERIS est fixée à 31,04 millions d'euros contre 29,54 millions d'euros en 2004 , les autres crédits destinés à cet établissement et figurant dans l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » étant simplement reconduits.
- En outre, l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE), créée par la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001, voit ses crédits doubler par rapport à 2004, pour atteindre 3,2 millions d'euros , les crédits lui étant attribués dans l'agrégat « soutien aux politiques environnementales » étant reconduits à hauteur de 824.000euros.
Cette agence a pour missions de développer et de renforcer les capacités d'expertise relatives à l'impact des facteurs environnementaux sur la santé et de soutenir des programmes de recherche sur le même thème.
Cet accroissement substantiel de moyens va permettre à l'agence de mettre en oeuvre son projet stratégique défini en 2004, en s'investissant en particulier dans la mise en oeuvre des actions du Plan national santé environnement, pour lesquelles ses compétences et son partenariat sont particulièrement requis.
- renforcer les capacités d'évaluation des risques sanitaires des substances chimiques dangereuses
- développer des outils pour mieux évaluer les risques sanitaires des substances chimiques et biologiques, en particulier développer les outils utiles à l'élaboration de valeurs toxicologiques de référence (VTR) et préciser les conditions d'utilisation de ces valeurs
- renforcer et coordonner les appels à propositions de recherche en appui aux politiques publiques
- améliorer la performance et l'intégration des systèmes d'information en santé-environnement, en mettant en place un comité pluridisciplinaire et une équipe d'animation technique
- organiser, au sein de l'observatoire des résidus de pesticides, l'exploitation des données existantes pour estimer l'exposition de la population aux pesticides
- animer un réseau de veille en santé environnement en appui aux politiques de prévention et de précaution, associant les agences, les établissements scientifiques et les organismes d'expertise au plan national et international
- faciliter l'accès à l'information en santé-environnement et favoriser le débat public, en créant en particulier un site portail sur Internet pour mettre à disposition des informations validées, accessibles aux divers publics concernés et renvoyant aux principales sources scientifiques et techniques.
2. La prévention des risques naturels confortée à travers l'élaboration des plans de protection des risques (PPR)
Dans le projet de loi de finances pour 2005, cette action est dotée de 12,3 millions d'euros en crédits de paiement et de 8,8 millions d'euros au titre des autorisations de programme afin de poursuivre l'élaboration des plans de prévention des risques (PPR) et des dossiers commerciaux synthétiques.
On rappellera que, depuis 2000, seulement la moitié des moyens financiers nécessaires à l'élaboration des PPR provient des lignes budgétaires de l'Etat, puisqu'en application de l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1999 du 30 décembre 1999, du 1er janvier 2000 au 1er septembre 2006, les dépenses de l'Etat afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des plans de prévention des risques naturels prévisibles sont financées pour moitié par le Fonds de prévention des risques naturels majeurs. La contribution de ce Fonds a été de 3,93 M€ en 2000, de 8,98 M€ en 2001, de 8,93 M€ en 2002 et de 6,1 M€ en 2003. Elle devrait s'élever à 5,7 M€ en 2004.
Le plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) a été créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, et il se substitue aux différentes procédures préexistantes en matière de prévention des risques naturels.
Dans les zones inondables en particulier, la politique en matière de cartographie est précisée par la circulaire du 24 janvier 1994 relative à la prévention des inondations et à la gestion des zones inondables, complétée par la circulaire du 24 avril 1996 relative aux dispositions applicables au bâti et ouvrages existants en zones inondables, qui donne les trois principes à appliquer : interdire toute nouvelle construction dans les zones d'aléas les plus forts, contrôler strictement l'extension de l'urbanisation dans les zones d'expansion des crues, éviter tout endiguement ou remblaiement nouveau, sauf pour protéger des lieux fortement urbanisés.
Enfin, le contexte juridique a évolué avec la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, dont certaines dispositions ont notamment pour effet de renforcer la place de l'enquête publique et de la concertation dans le cadre de l'élaboration des PPR et de prévoir des incitations financières à la réalisation de travaux de réduction de la vulnérabilité dans les zones délimitées par un PPR. Les décrets d'application se rapportant à ces mesures sont actuellement soumis au Conseil d'Etat.
Depuis 1995, un programme sur cinq ans a été établi dans chaque département, afin de traiter les 2000 communes considérées comme les plus vulnérables.
Cette programmation a été actualisée en 1998 en vue d'en accélérer la réalisation et doter d'un PPR les 5000 communes les plus exposées, à l'horizon 2005. Enfin, une circulaire interministérielle du 21 janvier 2004 à l'attention des préfets des départements les plus exposés aux inondations rapides du Sud-Est de la France recommande également une accélération de la procédure d'adoption des PPR pour les communes concernées.
Au 1er septembre 2004, 4.340 communes étaient dotées d'un PPR approuvé, auxquels il convient d'ajouter 1.480 plans de surfaces submersibles qui valent juridiquement PPR. Les services déconcentrés prévoient l'approbation de 350 PPR supplémentaires d'ici la fin de l'année. Par ailleurs, dans près de 6.200 communes, un PPR est prescrit, mais non approuvé .
Par ailleurs, il est prévu d'achever d'ici à 2006 la réalisation de 10.000 dossiers communaux synthétiques d'information (DCS) à destination des communes les plus vulnérables aux risques. En 2004, 9.000 ont d'ores et déjà été élaborés.
3. La politique d'amélioration de la qualité de l'air
Dans le projet de loi de finances pour 2005, les moyens budgétaires sont reconduits pour mettre en oeuvre la politique de lutte contre la pollution atmosphérique, en application de la loi du 30 décembre 1996, relative à l'air et à l'utilisation rationnelle de l'énergie.
L'action conduite par le ministère de l'écologie et du développement durable vise à réduire la pollution au niveau le plus bas permis par les techniques disponibles et les conditions économiques.
Cette politique s'appuie en particulier sur :
- des programmes de recherche destinés à améliorer la connaissance scientifique des phénomènes et développer l'épidémiologie, en particulier pour ce qui concerne les effets de la pollution atmosphérique urbaine et industrielle ;
- un dispositif de suivi de la qualité de l'air à travers un réseau constitué de 40 associations de surveillance de la qualité de l'air agréées par le ministère, une nouvelle association étant en cours d'agrément en Corse, et pour lesquelles le budget du ministère finance les équipements et le fonctionnement, ce dernier en partenariat avec les collectivités territoriales ;
- la réglementation des émissions de polluants tant à partir de sources fixes que mobiles, à travers notamment un programme adopté en juillet 2003 concernant le dioxyde de soufre, les oxydes d'azote et les composés organiques volatils afin de respecter les plafonds fixés par la directive du 23 octobre 2001. C'est également dans ce cadre, qu'une nouvelle réglementation plus contraignante doit être adoptée fin 2004, s'agissant de la prolifération des légionelles au sein des tours aéroréfrigérantes.
Enfin, relève également de cette action :
- la réglementation relative aux émissions de véhicules et aux carburants, en application de directives communautaires successives ;
- la promotion des modes de transport les moins polluants à travers des mesures fiscales écologiques favorisant les industries ou les véhicules propres ;
- la sensibilisation de l'opinion publique et les mesures d'urgence applicables en cas de « pic » de pollution.
Dans la loi de finances pour 2005, les crédits consacrés à la lutte contre la pollution atmosphérique sont fixés à 30,38 millions d'euros, contre 29,26 millions d'euros en 2004 , répartis comme suit :
Chapitre 34-98 - article 60 et 70 et Chapitre 59-01 article10 : 1,7M € pour la réalisation d'études préalables à l'élaboration des plans prévus par la loi et la mise en oeuvre d'actions de communication ou de suivi de l'application de la loi sur l'air ;
Chapitre 44-10 - articles 80 et 90 et Chapitre 59-01 article10 : 15,58 M€, dont 11,08 M€ d'aide au fonctionnement des associations de gestion des réseaux de surveillance de la qualité de l'air et 4,5 M€ d'aide au Laboratoire Central de Surveillance de la Qualité de l'Air et au Centre Interprofessionnel Technique d'Etudes sur la Pollution Atmosphérique ;
Chapitre 57-20 - article 50 et Chapitre 59-01 article 10 : 1,8 M€ d'études et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air ;
Chapitre 67-20 - article 40 et chapitre 59-01 article 10 : 1,3 M€ d'études et travaux divers, dans le domaine de la pollution de l'air ;
Chapitre 67-01 - article 10 : 10 M€ pour la surveillance de la pollution atmosphérique (équipement des réseaux par l'intermédiaire de l'ADEME).