Projet de loi de finances pour 2005 : Environnement

CHAPITRE IER -

DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE DÉFAVORABLE, UN RÉEL EFFORT DE RÉORGANISATION

I. UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

A. UNE PRÉSENTATION DES CRÉDITS OPAQUE MAIS UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN PROGRÈS

1. Un budget qui manque de lisibilité

Dans le projet de loi de finances pour 2005, les moyens de paiement (dépenses ordinaires et crédits de paiement) du ministère de l'écologie et du développement durable sont arrêtés à 825,25 millions d'euros, soit une diminution de 3,6 % . En revanche, les autorisations de programme progressent de 23 % pour être fixées à 423,47 millions d'euros.

Il importe néanmoins de neutraliser plusieurs transferts externes qui affectent la structure du budget du ministère, pour constater, qu'à périmètre constant, la baisse des crédits est de 3,17 %. Il s'agit du transfert de 25 emplois pour les inspections des installations classées, en provenance du ministère chargé de l'industrie (+ 1,38 million d'euros), du transfert aux caisses d'allocations familiales du service des prestations familiales (- 2,16 millions d'euros), du transfert au ministère de l'intérieur des moyens affectés au plan exceptionnel d'investissements pour la Corse (- 3,18 millions d'euros en crédits de paiement et - 2 millions d'euros en autorisations de programme) ainsi que du transfert au ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer de trois emplois pour la mise en place de la réorganisation des services d'hydrométrie sur le bassin Adour-Garonne (- 80.383 euros).

Mais cette présentation des crédits consacrés à l'écologie et au développement durable, telle qu'elle résulte de la lecture du « bleu budgétaire » ne retrace pas l'intégralité des crédits effectivement votés pour le ministère, et ce tant en 2004 que pour 2005 ce que votre commission des affaires économiques déplore.

En effet, pour ces deux années, des crédits supplémentaires ont été attribués « hors loi de finances initiale », ce qui nuit à la sincérité de cet exercice de présentation budgétaire, que les parlementaires sont pourtant en droit d'attendre .

Bien plus, en reconstruisant ex-post les budgets votés pour 2004 et 2005, on s'aperçoit que la baisse des crédits est encore plus importante.

- En 2004, pour compenser une dotation budgétaire insuffisante pour l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), du fait de sa simple reconduction à hauteur de 71 millions d'euros en crédits de paiement, le Gouvernement a obtenu une contribution « exceptionnelle et volontaire » de la part de quatre agences de l'eau à la trésorerie jugée abondante. Le montant de cette contribution s'élevait à 210 millions d'euros sur lesquels 135 millions d'euros ont été versés à l'ADEME, 60 millions d'euros ont financé la lutte contre les inondations et 15 millions d'euros les zones humides ;

- En 2005, le ministre de l'écologie et du développement durable annonce, dans le dossier de presse relatif au budget de son ministère, que 141 millions d'euros supplémentaires devraient être inscrits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004 ^{1 ( * )} , pour être immédiatement reportés sur 2005 et compléter les moyens disponibles du ministère.

Selon les informations supplémentaires données par le ministre de l'écologie et du développement durable lors de son audition devant la commission des affaires économiques le 3 novembre dernier, une partie importante de ces crédits attendus correspond en réalité à des crédits reportés de 2003 vers 2004, mais qui ont fait ensuite l'objet de mesures de gel. Ces crédits viendraient abonder à nouveau, et pour 130 millions d'euros, les crédits de l'ADEME, pour 8 millions d'euros le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres, et pour 3 millions d'euros l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS).

En définitive, le budget voté pour 2005 pourrait s'élever à 966,25 millions d'euros, à comparer au budget 2004 qui atteignait 1,07 milliard d'euros, compte tenu de la contribution exceptionnelle des agences de l'eau. La baisse des crédits est alors de 9,4 %.

Ce contexte budgétaire très contraint illustre la participation du ministère de l'écologie et du développement durable à l'effort collectif du Gouvernement, ce qu'il convient de souligner. Il lui impose également d'établir de vrais choix, qui mettent en avant ses priorités d'action.

Néanmoins, votre rapporteur pour avis entend attirer l'attention sur la nécessité de ne pas diminuer, en-deça d'un certain plancher, le niveau des crédits budgétaires affectés à l'environnement, d'autant plus que ces dernières années, le ministère a fait de réels progrès dans la consommation de ses crédits.

2. Des efforts réels s'agissant de la consommation des crédits

Comme l'indique le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution du budget 2003, « le budget du ministère de l'écologie et du développement durable se présente sous un jour nouveau en 2003 : les critiques de la Cour des années précédentes sur l'excès des crédits ouverts par rapport aux besoins peuvent désormais être atténuées ».

En effet, en 2003, en dépit des difficultés de gestion dues aux mesures de régulation budgétaire, les ajustements opérés ont permis une meilleure adéquation entre les crédits disponibles et les crédits consommés et le taux de consommation atteint 96 %, dépassant les 90 % sur chaque titre.

Il faut relever que la gestion du premier semestre 2004 a également été entravée par des mesures de régulation budgétaire, même si aucun décret d'annulation n'a été pris sur cette période. Ainsi, le ministère a dû procéder à la mise en réserve de 136,13 millions d'euros en crédits de paiement dont 91,51 millions d'euros sur les 100,49 millions d'euros reportés de la gestion 2003 sur la gestion 2004.

Néanmoins, depuis cinq ans, le ministère a poursuivi des efforts importants et couronnés de succès : le pourcentage de crédits non utilisés est passé de 55,27 % en 2001 à 10,97 % en 2003 et est estimé à 1,94 % en 2004, selon le dossier de presse du ministère.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits du ministère depuis 2002 et montre la progression des crédits effectivement consommés chaque année.

Évolution des crédits du MEDD

(millions d'euros)

Année	2001	2002	2003	2004	2005 prévisions	Moyenne 2001/2005
LFI (y compris FNSE)	792	851	829	856	828	831
participation exceptionnelle agences de l'eau				202	8
reports exercice précédent (1)	547	614	485	101	170
sous-total disponible théorique	1339	1465	1314	1159	1006
disponible effectif (2)	1277	1097	1220	1013	(5) 1006	1123
consommations	702	961	1142	1003	996	961
taux de consommation des crédits	55,0 %	87,6 %	93,6 %	99,0 %	99,0 %
crédits non utilisés en fin de gestion (3)	575	136	78	10	10
loi de finances rectificative (pour mémoire)	- 13	- 35	- 28	(4) 160

Source : ministère de l'écologie et du développement durable .

(1) Constat en début d'exercice des crédits ouverts au titre des crédits reportés année (n-1)

(2) Disponible - gels ou annulations de crédits

(3) Disponible effectif - consommations

(4) Les crédits proposés en LFR pour 2004 sont gagés pour une large part sur des crédits gelés en gestion 2004 (146 millions d'euros)

(5) Hypothèse selon laquelle aucun gel de crédits n'est pratiqué.

Les prévisions de paiement dépassent désormais le milliard d'euros. Depuis deux ans, le montant des crédits effectivement disponibles a été plus ou moins maintenu à ce niveau grâce à des moyens de court terme, qui ne pourront plus être utilisés à l'avenir.

Votre rapporteur pour avis considère indispensable de procéder au « rebasage » de la dotation du ministère et ce dès 2006, afin de lui donner des moyens pérennes de fonctionnement .

* ¹ Le projet de loi de finances rectificative pour 2004 prévoit en définitive 160 millions d'euros.