N° 7
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 octobre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, de simplification du droit ,
Par M. Christian GAUDIN,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean Besson, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, M. Michel Houel, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Dominique Mortemousque, Paul Natali, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1504 , 1635 et T.A. 305
Sénat : 343 (2003-2004), 5 , 6 et 8 (2004-2005)
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Administration. |
EXPOSE GENERAL
Mesdames, Messieurs,
Exactement un an après le discours de politique générale du 3 juillet 2002 par lequel le Premier ministre avait notamment exprimé la volonté du Gouvernement de simplifier nos législations , était promulguée la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit. Par ce texte fort de 37 articles, le Parlement, par la voie de la délégation législative temporaire, autorisait le pouvoir exécutif à engager un mouvement significatif de réformes visant à rendre notre droit plus intelligible , et donc plus efficace , dans de nombreux domaines concernant au quotidien la vie de nos concitoyens, l'activité de nos entreprises et le fonctionnement de nos administrations.
Moins de dix mois après cette promulgation, le 17 mars 2004, le conseil des ministres adoptait un nouveau projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, permettant ainsi de poursuivre cette heureuse entreprise et de l'inscrire dans la durée . Au demeurant, cette continuité répond directement aux prescriptions du Président de la République qui, relevant en réponse aux voeux des corps constitués, le 7 janvier dernier, qu' « améliorer la qualité du service public, c'est (...) poursuivre sans relâche la simplification du droit et des formalités administratives » , estimait que le mouvement de simplification devait devenir permanent .
C'est à cette fin qu'ont été profondément rénovés les outils d'impulsion et de suivi de la simplification . L'article 1 er de la loi du 2 juillet 2003 a ainsi créé le Conseil d'orientation de la simplification administrative , organe dont la substitution à la Commission pour les simplifications administratives a permis tout à la fois d' ouvrir la composition à des élus et d' élargir le champ de ses compétence s. Parallèlement, les services administratifs de l'Etat continuent à trouver dans la Délégation aux usagers et aux simplifications administratives , créée par un décret du 12 février 2003, l'aiguillon chargé de susciter et de coordonner leurs initiatives en faveur de la simplification du droit, des procédures et des formalités administratives.
C'est aussi pour ancrer la simplification comme objectif de gestion de l'action publique que, par deux circulaires des 26 août et 30 septembre 2003, le Premier ministre a détaillé les règles à respecter pour maîtriser l'inflation normative et améliorer la qualité de la réglementation. Pour y veiller, chaque ministère doit aujourd'hui s'être doté d'une charte de qualité et compter un haut fonctionnaire chargé de la qualité de la réglementation .
Enfin, alors même que le Sénat est appelé à examiner le présent projet de loi, adopté par les députés le 10 juin 2004, le gouvernement travaille activement à la rédaction d'un troisième texte de simplification , entretenant ainsi un mouvement vertueux qui ne peut effectivement connaître de résultat positif que si l'ouvrage est constamment remis sur le métier. Pour mieux débusquer les difficultés concrètes rencontrées par les Français, le recours aux organes et procédures traditionnels du système administratif pour élaborer l'avant-projet de loi a été complété par deux initiatives novatrices .
La première est d'aller à la rencontre directe des fonctionnaires de terrain , en particulier des personnels d'accueil des préfectures, dont l'expérience pratique est un atout dans la traque des complexités de toute nature qui ne répondent à aucune nécessité fonctionnelle, et des citoyens . C'est ainsi que M. Eric Woerth, le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, a engagé, le 20 septembre dernier, à Rennes et à Vitré, une tournée des préfectures afin de recueillir des propositions de simplification auprès d'usagers des services publics et de fonctionnaires.
La seconde approche nouvelle a été de solliciter les parlementaires pour obtenir directement, au travers d'une consultation informelle et pragmatique , les avis des citoyens et les transmettre au Gouvernement. C'est ainsi que par une lettre du 21 juillet 2004, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, M. Renaud Dutreil, et le secrétaire d'Etat ont exposé aux parlementaires la méthode choisie, fondée sur une « approche clients » déterminant pour un certain nombre de populations-cible les difficultés administratives qu'elles rencontrent, dans les six domaines principalement retenus pour le troisième projet de loi : la famille, les personnes âgées, les maires des communes et plus particulièrement ceux des petites communes, les associations, les entreprises et plus particulièrement les très petites entreprises, les investisseurs étrangers en France.
A ce courrier ont donc été joints des questionnaires, portant pour les premiers sur les familles et les personnes âgées, qui, avec le concours des parlementaires, ont été adressés aux personnes intéressées dans chaque département, afin de faire remonter du terrain les difficultés concrètes rencontrées par nos compatriotes . Le secrétaire d'Etat a indiqué à votre rapporteur pour avis, au début du mois d'octobre, que les retours qui lui parvenaient par l'intermédiaire des parlementaires étaient nombreux et de nature à bien cerner les difficultés auxquelles des mesures de simplification efficaces devraient permettre de remédier
S'agissant de l'efficacité, précisément, du processus de simplification engagé l'an passé, il est sans doute encore trop tôt pour tirer le bilan effectif des mesures mises en oeuvre depuis juillet 2003. On ne peut toutefois manquer de relever, pour s'en féliciter, que pas moins de trente-deux ordonnances sont déjà venues, entre le 1 er août 2003 et le 1 er juillet 2004, simplifier le droit en application de la première loi de simplification . Tous les domaines sont concernés mais, s'agissant de ceux relevant de la compétence de votre commission des affaires économiques, et dont elle s'était saisie pour avis en avril 2003, le rythme imposé par le Parlement est jusqu'ici parfaitement respecté :
- les mesures prévues dans le domaine de la chasse par l'article 13 de la loi du 2 juillet 2003 ont été mises en oeuvre par les ordonnances n° 2003-719 du 1 er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser et n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d'adjudication du droit de chasse ;
- les modifications devant, en application de l'article 32 de la loi, être apportées à la partie législative du code rural pour, à droit constant, y inclure les dispositions de nature législative qui n'avaient pas été codifiées et pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification ont été réalisées par l' ordonnance n° 2003-1187 du 11 décembre 2003 modifiant la partie Législative du code rural, tandis que les diverses mesures de simplification dans le domaine agricole devant être prises en application des articles 2, 19, 22 et 27 de la loi figurent dans l' ordonnance n° 2004-571 du 17 juin 2004 ;
- l'adoption de la partie législative du code de la recherche , prévue par l'article 33 de la loi, a été assurée par l' ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie Législative du code de la recherche .
Dès lors ne restent plus à venir, dans le cadre de ce qu'avait été la saisine de votre commission des affaires économiques sur ce premier projet de loi, que l'adoption à droit constant de la partie législative du code du tourisme , prévue par l'article 33 de la loi, ainsi que la création, à droit non constant ( ( * )*), d'un code des métiers et de l'artisanat , prévue par son article 34. Aux termes de l'article 35 de ladite loi, les ordonnances relatives à ces deux codes devaient être prises dans les dix-huit mois suivant la publication de la loi, c'est-à-dire d'ici le 2 janvier 2005 .
Le projet d'ordonnance portant partie législative du code du tourisme , qui a fait l'objet d'un avis favorable de la Commission supérieure de codification le 11 décembre 2003, est actuellement en cours d'examen devant le Conseil d'Etat . Son adoption par le conseil des ministres dans les trois mois qui courent d'ici à la fin de l'année est donc des plus vraisemblables. Par ailleurs, selon les informations obtenue par votre rapporteur pour avis, la procédure d'élaboration du code des métiers et de l'artisanat est parvenue aujourd'hui à un stade qui permet d'envisager avec optimisme le respect de ce délai, pour autant naturellement que les organes devant être consultés (Commission supérieure de codification et Conseil d'Etat) le soient désormais rapidement, et qu'ils accomplissent eux-mêmes leur tâche avec célérité.
Au-delà des dispositions intéressant plus particulièrement votre commission des affaires économiques, aucune oeuvre législative d'une telle ampleur, quant à l' étendue du champ couvert comme parfois à la profondeur des réformes entreprises , n'aurait pu être réalisée dans des délais aussi brefs. A cet égard, la procédure de l'habilitation législative est particulièrement heureuse et opportune pour avancer de front dans de multiples directions , qu'aucune autre procédure parlementaire ne permettrait de suivre en même temps et avec autant d'efficacité. Dès lors que le contrôle du Parlement quant au respect de l'habilitation et au bien-fondé des mesures législatives prises dans ce cadre est assuré à l'occasion de la ratification des ordonnances, cette procédure est réellement de nature, en matière de simplification, à légiférer vite et bien .
Quant à l'opportunité pratique des simplifications entreprises, à leurs effets visibles sur le quotidien de nos concitoyens, de nos entreprises, de nos services publics, seule l'expérience permettra naturellement d'en juger à moyen terme le bien-fondé . Une analyse financière pourra toutefois rapidement évaluer le montant des économies de gestion publique ainsi réalisées puisque le Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics , organisme associé à la Cour des comptes et placé auprès du Premier ministre, va prochainement engager, à la demande du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, un audit de l'application des ordonnances de simplification prises depuis un an . Certes, les économies de gestion ne sont pas l'objectif principal des mesures de simplification réalisées, mais il n'est pas contestable pour autant qu'une rationalisation de l'utilisation des deniers publics participe du processus de réforme de l'Etat en ce qu'elle autorise une meilleure allocation de ressources que chacun sait rares . Ainsi, l'élaboration d'une méthode d'analyse conduisant à l'évaluation des conséquences financières de la simplification est indispensable et il appartiendra au Comité d'enquête d'y parvenir dans les prochains mois. Selon les informations obtenues par votre rapporteur pour avis, le groupe d'enquêteurs devrait être constitué et commencer son audit à la mi-octobre et rendre son rapport vers le mois de juin 2005, de manière à permettre au Comité d'enquête d'adopter et de rendre publiques ses conclusions à la rentrée d'octobre 2005.
Au terme de cette brève présentation du contexte dans lequel s'inscrit l'examen du présent projet de loi, il semble ainsi inutile de rappeler les considérations de principe justifiant le recours aux ordonnances, qu'avait parfaitement exposées nos excellents collègues Alain Fouché et Gérard César dans le rapport pour avis sur le premier projet de loi de simplification qu'ils avaient fait au nom de votre commission ( ( * )*). La simplification du droit est une nécessité politique et le recours aux ordonnances une technique permettant d'allier l'efficacité à la rapidité sans porter atteinte aux prérogatives du Parlement : celui-ci, en effet, conserve tout son pouvoir de législateur, tant lorsqu'il accorde son habilitation que lorsqu'il ratifie, après les avoir contrôlées, les ordonnances prises sur son fondement.
Le présent texte en apporte au demeurant la preuve en proposant la ratification d'un nombre significatif d'ordonnances publiées depuis 2001 sur la base de diverses lois d'habilitation . S'agissant de celles qui concernent votre commission, votre rapporteur pour avis les a naturellement examinées dans le détail afin notamment de vérifier , au cas par cas, qu'elles n' excédaient pas le champ de l'autorisation de légiférer par ordonnance accordée par le Parlement au pouvoir réglementaire.
A cet égard, l'engagement d'un mouvement permanent d'adoption de lois d'habilitation successives , examinées à termes réguliers et courts (de l'ordre de douze à dix-huit mois), et prévoyant elles-mêmes la ratification d'ordonnances autorisées antérieurement , est de nature à renforcer l'opportunité de la législation déléguée , en matière d'ailleurs tout autant de simplification que de transposition de directives communautaires : un tel mouvement permet en effet au Parlement de contrôler très rapidement si le champ de l'habilitation a bien été respecté et si les dispositions législatives prises par ordonnance ne nécessitent pas de corrections ou d'ajustements .
Or, un délai aussi bref que possible entre la publication d'une ordonnance et sa ratification présente deux incontestables avantages :
- d'une part, il satisfait plus efficacement le respect de la hiérarchie des normes ;
- d'autre part et surtout, il facilite l'indispensable stabilité du corpus juridique en permettant de corriger quasi-immédiatement d'éventuelles erreurs figurant dans l'ordonnance, voire le non-respect de l'habilitation conférée, et de minimiser alors l'application de règles de droit malvenues .
C'est pourquoi votre commission des affaires économiques soutient l'ambition du Président de la République et du Gouvernement de présenter chaque année au Parlement un projet de loi d'habilitation à simplifier le droit.
I. LE CHAMP DE LA SAISINE POUR AVIS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Par rapport à la première loi de simplification, le présent projet de loi est caractérisé par un nombre d'articles d'ores et déjà beaucoup plus important (il s'élève à soixante-cinq), qui pourrait atteindre finalement près du double de celui des articles de la loi du 2 juillet 2003, témoignant ainsi d'un élargissement du champ des simplifications entreprises . Cet élargissement a pour directe conséquence la plus grande implication de votre commission des affaires économiques qui, cette fois-ci, s'est saisie pour avis de vingt articles ou parties d'articles (contre six en avril 2003). Toutefois, la commission des lois, saisie au fond de ce texte, a accepté de déléguer l'examen au fond sur quinze de ces articles et de conserver cette prérogative sur les cinq autres .
A. LES QUINZE ARTICLES ET PARTIES D'ARTICLES EXAMINÉS AU FOND PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Les articles 14 et 15 du projet de loi concernent la législation relative au logement : le premier habilite le Gouvernement à simplifier et à harmoniser par ordonnance les démarches du propriétaire bailleur afin de faciliter la conclusion de conventions pour les logements locatifs privés bénéficiant d'aides de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, tandis que le second a pour objet de réduire le nombre des définitions légales de la notion de superficie en habilitant le Gouvernement à harmoniser par ordonnance la définition des surfaces bâties pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.
L' article 16 habilite le Gouvernement à simplifier et alléger par voie d'ordonnance diverses formalités résultant de l'application du droit forestier , en matière de déclaration de coupe, d'exigences à satisfaire pour obtenir certains types d'aides publiques et d'élaboration des documents de gestion de l'espace agricole et forestier.
L' article 29 habilite le Gouvernement, d'une part, à modifier par ordonnance le régime de reconnaissance de la capacité professionnelle exigée pour l'accès aux professions de transporteur public de voyageurs ou de marchandises et, d'autre part, à simplifier par ordonnance la procédure d'établissement des contrats types de transport routier de marchandises.
Les article 30, 31 et 32 regroupent une série d'habilitations à prendre, par voie d'ordonnance, des mesures de simplification touchant au domaine agricole et au secteur de la pêche :
l' article 30 vise à simplifier et à moderniser différents aspects de la législation relative aux animaux en matière d' abattoirs , de quotas laitiers , de centres d'insémination artificielle et de transfert des embryons, de haras nationaux , de colombophilie et de lutte contre les maladies animales ;
l' article 31 relève du domaine vitivinicole : il s'agit, d'une part, de permettre la coexistence , sur une même aire géographique , de plusieurs vins mousseux d'appellation d'origine et, d'autre part, de dissoudre quatre comités interprofessionnels vitivinicoles créés par la loi et ayant cessé leur activité ;
l' article 32 tend à simplifier diverses procédures administratives applicables , respectivement, aux sociétés coopératives agricoles et à leurs unions, aux groupements de médicaments vétérinaires , aux avenants salariaux à des conventions collectives dans les professions agricoles, à la détermination de la surface minimum d'installation et des équivalences hors-sol dans les départements d'outre-mer , ainsi qu'aux obligations de certains patrons pêcheurs propriétaires de navires au regard de leur inscription au registre du commerce et des sociétés. En outre, toujours par souci de simplification, cet article 32 procède directement à la suppression de l'agrément spécifique prévu pour les produits de nettoyage des trayons de vache laitière .
Les articles 34 et 35 concernent l' environnement : le premier habilite le Gouvernement à moderniser et simplifier la législation applicable en matière de police de l'eau et de police de la pêche et des milieux aquatiques , ainsi qu'à rendre le régime juridique des immersions en mer conforme aux engagements internationaux de la France ; le second autorise le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance une série de mesures techniques de simplification opérant des aménagements mineurs dans la législation sur les installations classées définies dans le code de l'environnement.
A l' article 43 , votre commission ne s'est saisie que de ses aliénas 2° et 3° qui habilitent le Gouvernement à, pour le premier, simplifier la procédure de déclassement des lignes du réseau ferré national et, pour le second, alléger les procédures d'adoption et de révision des schémas de services collectifs ainsi que, le cas échéant, supprimer certains d'entre eux .
A l' article 51 , qui propose de ratifier les ordonnances prises en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, votre commission ne s'est saisie que des paragraphes I , VI et VII concernant des ordonnances sur le principe desquelles elle s'était prononcée en avril 2003. Il s'agit des ordonnances :
- n° 2003-719 du 1 er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser ;
- n° 2003-1187 du 11 décembre 2003 modifiant la partie législative du code rural ;
- n° 2003-1188 du 11 décembre 2003 relative à certaines modalités d' adjudication du droit de chasse .
A l' article 53 , qui propose la ratification d' ordonnances portant transposition de directives communautaires et adaptation du droit national au droit communautaire, votre commission ne s'est saisie que des paragraphes XI , XII et XV concernant, là encore, des ordonnances sur le principe desquelles elle s'était prononcée dans le passé. Il s'agit des ordonnances :
- n° 2001-670 du 25 juillet 2001 portant adaptation au droit communautaire du code de la propriété intellectuelle et du code des postes et télécommunications ;
- n° 2001-741 du 23 août 2001 portant transposition de directives communautaires et adaptation au droit communautaire en matière de droit de la consommation ;
- n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre .
A l' article 56 autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à la codification à droit constant dans un certain nombre de domaines pour rassembler dans des codes, dans le souci de clarifier et de simplifier le droit, et de le rendre plus accessible aux usagers, les nombreux textes qui régissent ces secteurs, votre commission, n'étant concernée que par l'adoption de la partie législative du code des transports , ne s'est saisie que de l'alinéa de l'article y faisant référence ( alinéa e) du 1° du paragraphe I ).
A l' article 57 , elle ne s'est saisie que du 2° du paragraphe I autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'achèvement de la codification de la partie législative du code rural en y incluant les dispositions qui ont vocation à y figurer et en adaptant la législation des céréales compte tenu notamment des évolutions économiques, techniques et juridiques.
Enfin, l' article 59 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour harmoniser les dispositions du code minier avec celles du code de l'environnement relatives à l'eau et abroger les dispositions du code minier devenues sans objet , notamment en matière de fiscalité des titres miniers portant sur l'exploitation d'hydrocarbures.
B. LES CINQ ARTICLES EXAMINÉS POUR AVIS PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
L' article 13 du projet de loi habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance le code de l'urbanisme afin de simplifier les régimes applicables aux déclarations et autorisations d'utiliser le sol , notamment en précisant le champ d'application des différentes autorisations et déclarations, en simplifiant leurs règles de délivrance et en redéfinissant les procédures de contrôle de la conformité des travaux.
L' article 25 habilite le Gouvernement à améliorer par voie d'ordonnance le régime de l'obligation d'assurance des risques de la construction et à instituer un dispositif conventionnel entre les partenaires concernés et l'Etat pour permettre aux maîtres d'ouvrage de couvrir dans des conditions satisfaisantes les risques exposés par les travaux sur constructions existantes .
L' article 26 concerne les régimes d'obligations de réalisation d'états ou de constats techniques lors des actes juridiques attachés aux ventes de bien immobiliers : il habilite le Gouvernement à harmoniser et simplifier par ordonnance les procédures , à regrouper ces états et constats dans un document unique , et à mieux définir, en veillant à leur homogénéité , les exigences de compétence, d'assurance et d'indépendance des professionnels procédant aux diagnostics. En outre, cet article autorise la transposition de la directive européenne 2002/91 du 16 décembre 2002 qui a pour objectif de promouvoir l' amélioration de la performance énergétique des bâtiments dans l'Union européenne en réduisant leurs consommations énergétiques.
L' article 27 habilite le Gouvernement à simplifier par ordonnance la procédure relative aux changements d'affectations des locaux d'habitation à un autre usage , en clarifiant la notion de locaux à usage d'habitation et les critères de cet usage, et en redéfinissant le champ d'application et le régime de l'autorisation administrative préalable.
Enfin, l' article 42 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour modifier les règles relatives aux enquêtes publiques afin de contribuer à leur simplification , leur adaptation et leur harmonisation , notamment en permettant, en cas de pluralité de maîtres de l'ouvrage, le dépôt d'un dossier unique et l'organisation d'une procédure commune d'enquête.
II. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DE VOTRE COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES
Conformément à la démarche qu'elle avait adoptée lors de l'examen du premier projet de loi de simplification, votre commission s'est tout d'abord attachée à strictement définir les habilitations demandées par le Gouvernement afin de satisfaire à deux exigences :
- la première, fixée par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel , vise à garantir le respect des prérogatives législatives du Parlement , qui ne saurait s'en dessaisir de manière excessive ;
- la seconde est d' ordre pratique et n'a d'autre objet que de s'assurer que le Gouvernement pourra effectivement procéder aux modifications législatives qu'il envisage sans excéder l'autorisation qui lui aura été conférée par la loi.
Par ailleurs, poursuivant en l'espèce le travail déjà entrepris par nos collègues députés et agissant de concert avec les autres commissions du Sénat saisies de ce texte, votre commission vous proposera par amendements de ratifier des ordonnances publiées entre l'adoption du projet de loi en première lecture par l'Assemblée nationale, au début du mois de juin 2004, et son examen par votre Haute Assemblée. Ces ordonnances ont été prises sur la base d'articles examinés et analysés par votre commission et figurant dans les deux lois suivantes :
- la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ,
- et la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 habilitant le Gouvernement à transposer , par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire, dont l'examen au fond avait au demeurant été confié à votre commission, sur le rapport de notre collègue Yannick Texier ( ( * )*).
Enfin, quelques amendements poursuivent des objectifs divers, allant de la recherche de la cohérence rédactionnelle à la rectification d'erreurs en passant par la prise en compte de nécessités nouvellement apparues depuis l'adoption du texte par l'Assemblée nationale.
A. LE SCRUPULEUX CONTRÔLE DU CHAMP DES AUTORISATIONS DEMANDÉES
On rappellera que la procédure de la législation déléguée , qui consiste pour le Parlement à habiliter le Gouvernement à légiférer pendant une période limitée et dans des domaines précisément cités par la loi d'habilitation, est prévue par l' article 38 de la Constitution :
« Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi.
« Les ordonnances sont prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat. Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation.
« A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. »
S'agissant de la mise en oeuvre de ces dispositions, le Conseil constitutionnel veille à ce que le Parlement ne se dessaisisse de son pouvoir de législateur que de manière strictement encadrée .
1° Le recours aux ordonnances est encadré
C'est en effet la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a progressivement précisé l' étendue que pouvait avoir l'habilitation pour qu'il ne soit pas porté atteinte aux prérogatives du Parlement . Il n'est ainsi pas possible à celui-ci d'abandonner « en général » son pouvoir législatif et de donner un « blanc-seing » au Gouvernement dans le cadre d'ordonnances.
Le Conseil constitutionnel considère en effet, d'une part, que le Gouvernement doit , au moment de la demande d'habilitation, indiquer avec précision la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et, d'autre part, que le champ d'application de la procédure d'habilitation prévue à l'article 38 ne peut être étendu sans limites définies .
Ainsi, dans une décision DC 76-72 du 12 janvier 1977, il a estimé, d'une part, que le premier alinéa de l'article 38 de la Constitution devait être entendu « comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement , lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » et, d'autre part, que la notion de « programme » figurant audit alinéa ne saurait être entendue au sens de celle mentionnée au premier alinéa de l'article 49 de la Constitution ( ( * )*) car « en raison de sa généralité , (elle) aurait pour résultat d'étendre , sans limites définies , le champ d'application de la procédure d'habilitation prévue audit article 38, au détriment du respect des prérogatives du Parlement » .
Dans une décision DC 99-421 du 16 décembre 1999, le Conseil a globalisé la formule en considérant que « l'article 38 de la Constitution fait obligation au Gouvernement d' indiquer avec précision au Parlement, afin de justifier la demande qu'il présente, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre par voie d'ordonnance ainsi que leur domaine d'intervention » .
Il a toutefois admis dans une décision DC 86-207 du 26 juin 1986 que cette précision n'allait pas jusqu'à contraindre le Gouvernement à faire connaître la teneur des ordonnances au moment de l'examen du projet de loi d'habilitation, et que l'information due au Parlement pouvait être apportée dans le cadre même de la discussion de ce projet de loi. Ainsi, afin que soient respectées les prérogatives du Parlement , il faut et il suffit que le domaine d'intervention de la législation déléguée et que la finalité des ordonnances soient définis avec précision , cette précision pouvant être apportée par les travaux préparatoires et, en particulier, les déclarations du Gouvernement devant le Parlement .
2° Les amendements de votre commission des affaires économiques
C'est ainsi que, soucieuse de s'assurer que le texte des articles qu'elle a examinés respecte rigoureusement les prescriptions du Conseil constitutionnel , votre commission vous proposera plusieurs amendements ayant pour objet de définir exactement le champ de l'habilitation accordée par le Parlement au Gouvernement.
Une première série d'amendements aura pour objet d'éviter que ce champ soit tellement large que le pouvoir exécutif puisse en réalité modifier la législation du secteur sans être encadré par des indications données par le législateur sur le degré de dessaisissement auquel il consent . C'est ainsi, par exemple, qu'il vous sera suggéré de ne pas accepter que l' article 43 autorise le Gouvernement à, « le cas échéant, supprimer certains (des) schémas » de services collectifs sans qu'il soit indiqué explicitement au Sénat , à tout le moins lors de la discussion en séance publique, et mieux encore dans le texte même de l'article 43, lesquels de ces schémas pourraient être supprimés. Dans d'autres circonstances, par exemple à l' article 30 , ce sont des verbes trop vagues qui seront remplacés par des termes plus exactement conformes aux objectifs réels du Gouvernement .
Une deuxième série d'amendements visera à supprimer, aux articles 13 , 26 , 30 , 42 et 59 , le recours à l'adverbe « notamment » : si celui-ci est déjà malvenu dans la législation traditionnelle, il semble devoir être totalement proscrit dans la législation déléguée, étant au mieux inutile, au pire dangereux .
Il est inutile si le Gouvernement n'envisage en réalité de mettre en oeuvre que la ou les mesures que ce terme introduit : dans cette hypothèse, autant, pour le Parlement, autoriser directement la ou lesdites mesures .
Il l'est également si le Gouvernement a effectivement d'autres projets que, tout en ayant jugé inutile ou compliqué de les inscrire formellement dans le texte de la loi d'habilitation, il a présentés au Parlement lors des travaux préparatoires (exposé des motifs du projet de loi ou déclarations en séance publique à l'Assemblée nationale ou au Sénat) : dans cette situation, la discrimination entre les deux familles de mesures n'a aucune raison d'être et il convient de les placer à la même aune , soit en les mentionnant toutes dans la loi , soit au contraire, et si l'habilitation générale est en elle-même suffisamment précise, en n'en détaillant aucune .
L'adverbe « notamment » est en revanche dangereux , car il autorise toutes les dérives, si l'exécutif envisage, sans en avertir le Parlement avant l'adoption du projet de loi, d'autres modifications du droit que celles qu'il signale explicitement dans le texte : dans ce cas, les limites dont le Conseil constitutionnel assortit le recours aux ordonnances de l'article 38 ne seraient pas respectées .
La troisième série d'amendements que vous proposera votre commission aura pour but de mieux ajuster la rédaction des habilitations aux ambitions du Gouvernement , afin de permettre à celui-ci de procéder aux modifications qu'il envisage sans excéder l'autorisation que lui aura donnée le Parlement . A titre d'exemple, votre rapporteur pour avis citera l' article 13 , où il s'agira de remplacer le verbe « préciser » par le verbe « simplifier » pour permettre sans risque l'abrogation de certains régimes d'autorisation dans le domaine de l'urbanisme, et de supprimer la référence au code de l'urbanisme afin de rendre possible, le cas échéant et pour des nécessités de coordination et de cohérence, la modification de certains articles figurant dans d'autres codes et législations que le seul code de l'urbanisme.
B. LA RATIFICATION D'ORDONNANCES PARUES DEPUIS JUIN 2004
Au-delà de ces trois séries d'amendements visant à ciseler la rédaction des articles habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances, votre commission vous proposera de procéder à la ratification de cinq ordonnances prises, sur la base de lois d'habilitation examinées récemment par le Parlement, dans des domaines relevant de sa compétence , et qui ont été adoptées par le Conseil des ministres depuis que le présent projet de loi a été examiné en première lecture par l'Assemblée nationale.
Cette ratification peut intervenir dans la mesure où ces ordonnances ont respecté tant la forme que le fond de la procédure fixée par l'article 38 de la Constitution :
- sur la forme, chacune d'entre elles a été publiée dans le délai imparti par la loi l'ayant autorisée, et suivie, toujours dans le délai légalement fixé par ladite loi , par le dépôt sur le bureau de l'une ou l'autre des deux assemblées d'un projet de loi de ratification la concernant ;
- quant au fond, l'analyse de leur contenu, qui figure sous l'examen des articles 51 et 53, démontre qu'elles ont toutes précisément respecté le champ de l'habilitation donnée par le Parlement au Gouvernement .
Dès lors, leur ratification dans le cadre du présent projet de loi peut être envisagée , sans attendre l'examen de leurs projets de loi de ratification, afin de donner aussi rapidement que possible valeur législative à leurs dispositions .
1. Les amendements à l'article 51
On se souvient que l' article 51 propose de ratifier les ordonnances prises en application de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit . A cet article, votre commission vous propose d'ajouter par deux amendements :
- l'ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004 relative à la partie législative du code de la recherche , prise en application du 2° de l'article 33 de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003 précitée ;
- et l'ordonnance n° 2004-571 du 17 juin 2004 portant diverses mesures de simplification dans le domaine agricole prise en application des articles 2, 19, 22 et 27 de ladite loi d'habilitation.
Ces deux ordonnances ont été prises à l'intérieur du délai de douze mois suivant la publication de la loi du 2 juillet fixé par le 2° de l'article 35 de celle-ci, et leurs projets de loi de ratification ont été déposés à l'intérieur du délai de trois mois à compter de leur publication respective, conformément au dernier alinéa dudit article 35 : sur le bureau du Sénat, le 26 août 2004, s'agissant du projet de loi n° 442 (2003-2004) ratifiant l'ordonnance n° 2004-545, et sur celui de l'Assemblée nationale, le 15 septembre suivant, en ce qui concerne le projet de loi n° 1790 (12 ème législature) ratifiant l'ordonnance n° 2004-571.
2. Les amendements à l'article 53
On rappellera que l' article 53 propose quant à lui la ratification d' ordonnances portant transposition de directives communautaires et adaptation du droit national au droit communautaire. Si toutes les ordonnances concernées dont la ratification était prévue par le projet de loi initial résultaient d'habilitations accordées par le Parlement sous la XI ème législature, l'Assemblée nationale y a ajouté la ratification de l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, première des ordonnances autorisées par la loi n° 2004-237 du 18 mars 2004 habilitant le Gouvernement à transposer, par ordonnance, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire à avoir été publiée .
Or, depuis le printemps 2004, plusieurs autres ordonnances prévues par cette loi ont été adoptées par le conseil des ministres et peuvent donc, elles aussi, être ratifiées . Si trois d'entre elles concernent la commission des finances, trois autres relèvent du champ de compétence de votre commission des affaires économiques. Il s'agit des ordonnances :
- n° 2004-489 du 3 juin 2004 portant transposition de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ;
- n° 2004-670 du 9 juillet 2004 portant transposition de la directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits ;
- n° 2004-691 du 12 juillet 2004 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports.
Ces ordonnances ont été prises en application du paragraphe I de l'article 1 er de la loi du 18 mars 2004, ainsi que de ses articles 2-1°, 3 à 5 et 7 à 9. Leur ratification dans le cadre du présent projet de loi est formellement possible puisque :
- d'une part, chacune d'entre elles a été adoptée par le Conseil des ministres dans le délai imparti par le 1° de l'article 11 de la loi du 18 mars 2004, i.e. dans les quatre mois ayant suivi la promulgation de cette loi (soit avant le 18 juillet 2004 ) ;
- d'autre part, leurs projets de loi de ratification ont été déposés devant le Parlement dans le délai fixé par le dernier alinéa dudit article 11, qui laissait jusqu'au dernier jour du deuxième mois à compter de l'expiration du délai mentionné ci-dessus ( soit avant la date limite du 30 septembre 2004 ) : en effet, adoptés par le Conseil des ministres du 22 septembre, les trois projets de loi ont été enregistrés par la Présidence de l'Assemblée nationale, sous les numéros 1824, 1825 et 1826 (XII ème législature), le 27 septembre suivant.
Votre rapporteur pour avis observe qu' il ne reste au Gouvernement à prendre , sur la base de l'habilitation que lui a conférée la loi du 18 mars 2004, que quatre ordonnances relevant du domaine de compétence de votre commission des affaires économiques . En application du paragraphe II de l'article 1 er de cette loi, il est en effet habilité à transposer :
- la directive 2003/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2003 modifiant la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux produits cosmétiques ;
- la directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes ( ( * )*) ;
- la directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement.
En outre, le 2° de l'article 2 de ladite loi l'autorise à prendre par ordonnance les dispositions législatives requises pour l'application du droit communautaire dans le domaine du Règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du Traité.
Aux termes de l'article 11 de la loi du 18 mars 2004, ces ordonnances devront être prises dans les huit mois suivant la promulgation de ladite loi, c'est-à-dire avant le 18 novembre 2004 , et leurs projets de loi de ratification déposés devant le Parlement au plus tard le dernier jour du deuxième mois à compter de l'expiration du délai mentionné ci-dessus, à savoir le 31 janvier 2005 .
C. LES AUTRES AMENDEMENTS DE VOTRE COMMISSION
Enfin, votre commission vous soumettra une demi-douzaine d' amendements de coordination et de cohérence rédactionnelle .
Les uns visent à tirer les conséquences sur le présent texte de procédures législatives en cours ou achevées, qui rendent inutile le maintien de deux dispositions aux articles 26 et 53 du projet de loi .
D'autres, au contraire, tendent à inclure aux articles 26 et 56, par souci de cohérence et recherche de rapidité et d'efficacité, deux réformes qui étaient jusqu'à présent envisagées dans le cadre du projet de loi d'orientation sur l'énergie , actuellement en cours de discussion par le Parlement.
Les deux derniers amendements ont respectivement pour objet, à l'article 30, de supprimer une habilitation que le Gouvernement ne sollicite pas et, à l'article 53, d'assortir de deux corrections la ratification de l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre .
* (*) L'objet exact de l'habilitation accordée au Gouvernement est de prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions régissant l'organisation du secteur des métiers et de l'artisanat, celles qui ont trait au statut des entreprises relevant de ce secteur, au régime de la propriété artisanale, à la formation et à la qualification professionnelle, ainsi qu'à la qualité des produits et services, afin de les simplifier, d'adapter leurs procédures à l'évolution des métiers et, avec les dispositions qui sont particulières à ce même secteur dans les domaines de la fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit du travail et de la protection sociale, de les regrouper et de les organiser dans un code des métiers et de l'artisanat.
* (*) Voir les pages 5, 6 et 7 du rapport pour avis n° 267 (2002-2003) - avril 2003.
* (*) Voir le rapport n° 197 (2003-2004) - février 2004.
* (*) Article 49 de la Constitution, premier alinéa : « Le Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ».
* (*) La même ordonnance devra en outre comporter, en application de l'article 6 de la même loi, des mesures permettant le renforcement des contrôles en matière de sécurité des installations de remontées mécaniques.