B. LA TRADUCTION LÉGISLATIVE DE LA CRÉATION D'UNE « BANQUE POSTALE »
L'amendement déposé vient substantiellement enrichir l'article 8 du présent projet de loi, qui modifie originellement l'article 2 de la loi du 2 juillet 1990 précitée et retient une conception extensive de la mission de traitement et d'acheminement du courrier exercée par La Poste. Cet amendement, essentiellement tourné vers la nouvelle organisation des services financiers du groupe, tire ainsi les conséquences législatives des dispositions précédemment décrites du contrat de plan signé entre La Poste et l'Etat pour la période 2003-2007. Outre l'article 2 de la loi susvisée qu'il modifie, cet amendement introduit de nouvelles dispositions dans le code monétaire et financier et prévoit des dispositions non codifiées. L'amendement a principalement trait aux conditions de création de la nouvelle banque, et à titre accessoire à la future offre de services financiers , dont la configuration précise à moyen terme est avant tout fixée par le contrat de plan.
1. La création d'un établissement de crédit au champ potentiellement très large
Cet amendement contribue en premier lieu à rappeler l'objet social et les missions de La Poste. La notion de « groupe public » plutôt que d'exploitant public est en outre désormais introduite. Ce groupe exerce deux grands types d'activité puisqu'il remplit « dans les conditions définies par les textes qui régissent chacun de ses domaines d'activité, des missions d'intérêt général et exerce des activités concurrentielles ». Outre les missions de service public (envois postaux, service universel postal, service public du transport et de la distribution de la presse) et les activités concurrentielles (collecte, tri, transport et distribution de tous objets) afférentes à son « coeur de métier », elle exerce des activités financières selon les dispositions de l'article L. 518-25 du code monétaire et financier relatif à La Poste, qui fait l'objet d'une nouvelle rédaction.
La désignation du champ de l'activité financière de La Poste est très générale et permet potentiellement un élargissement important de son offre de services . Le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 518 25 du code monétaire et financier précise ainsi que « dans les domaines bancaire, financier et des assurances, La Poste propose des produits et services au plus grand nombre, notamment, le Livret A », ce qui constitue une formulation plus large que celle de la loi du 2 juillet 1990, puisqu'elle est notamment susceptible d'inclure tous les types de crédits. Ces dispositions traduisent en outre, certes de façon atténuée, le maintien d'une certaine « vocation sociale » de La Poste dans ce domaine d'activité, puisque son offre doit s'adresser à la plus large clientèle possible et que le Livret A, symbole même du placement accessible et apprécié des Français, est le seul produit à être explicitement mentionné. Sans faire de La Poste le dépositaire ultime d'un « service bancaire universel » qui serait le pendant du service postal et constituerait une sorte de « filet de sécurité », c'est-à-dire le dernier lien potentiel du citoyen démuni à la prestation bancaire, l'amendement entend néanmoins soumettre La Poste à une certaine obligation de non discrimination de la clientèle .
La nouvelle rédaction de l'article L. 518-25 du code monétaire et financier, qui s'inspire de celle retenue dans l'article L. 518-1 pour la Caisse des dépôts et consignations (CDC), prévoit les dispositions générales permettant à La Poste de créer des entreprises à statut spécifique, en vertu du principe de spécialité, pour exercer ses activités financières selon les conditions de droit commun. Il est ainsi précisé que « La Poste crée, dans les conditions définies par la législation applicable, toute filiale ayant le statut d'établissement de crédit, d'entreprise d'investissement ou d'entreprise d'assurance et prend directement ou indirectement toute participation dans de tels établissements ou entreprises ». Ces filiales dédiées sont toutefois créées sans préjudice des compétences que La Poste pourrait exercer directement en application des textes qui la régissent : tel est en particulier le cas du réseau des agences postales, qui ne devrait donc pas être filialisé. Le futur établissement de crédit que La Poste détiendra intégralement a néanmoins vocation à « chapeauter » l'ensemble des actuelles filiales financières (cf. organigramme supra ), et devrait par conséquent se voir apporter les actuelles sociétés SF2 et Efiposte .
Il est également prévu que La Poste puisse conclure des conventions avec ces filiales et participations afin de proposer, en leur nom et pour leur compte, des prestations concourant à la réalisation de leur objet, dans le respect du cadre concurrentiel. La loi fixe ainsi les principes régissant ces conventions, leur confère une portée large afin de préserver toute évolution ultérieure de leur contenu et la mise en oeuvre de la stratégie de La Poste, et n'a donc pas à faire explicitement référence au contrat qui lie cette dernière à l'Etat. Les prestations concernées pourraient en particulier couvrir les opérations de banque et leurs opérations connexes, les services d'investissement et leurs services connexes, ainsi que les produits d'assurance. Il en résulte que les 14.000 agences postales aujourd'hui susceptibles de vendre des produits financiers (dont 3.500 disposent de conseillers financiers) pourront continuer d'être utilisées comme vecteur de commercialisation des produits financiers de ces filiales, mais dans des conditions de transparence et d' équité plus satisfaisantes qu'aujourd'hui.
L'article L. 518-26 du même code, relatif à la Caisse nationale d'épargne (CNE), est modifié et complété afin de mettre en place le nouveau cadre de gestion de celle-ci. L'objet de la CNE est désormais de recevoir les seuls dépôts du Livret A et sa gestion est assurée, pour le compte de l'Etat, par le nouvel établissement de crédit de La Poste, selon des conditions déterminées par une convention tripartite. Le statut même de la CNE n'est guère clarifié et pourra donc continuer d'alimenter les débats sur son caractère d' « OVNI juridique » 15 ( * ) , mais sa gestion sera dorénavant assurée, selon des conditions de marché, par une banque de droit commun et non plus par La Poste elle-même . La Poste pourra dans ces conditions internaliser et donc maîtriser les conditions de commercialisation de ses produits, et en particulier des prêts immobiliers.
2. Les modalités transitoires de création de la banque par apports de fonds propres et transferts
Le deuxième volet important de l'amendement a trait aux conditions de création de l'établissement de crédit postal. Il est prévu que la banque soit créée au plus tard le 1 er juillet 2005 , alors que le contrat de plan faisait référence à l'année 2005. Cette précision quant à la date effective de création et des transferts correspondants devrait permettre aux parties prenantes de disposer du temps nécessaire aux délais d'obtention de l'agrément (qui pourrait toutefois intervenir d'ici la fin 2004), à la préparation des transferts, à l'établissement de l'arrêté des comptes et au premier bilan pro forma de la banque postale, à la négociation et à la rédaction des conventions, ce qui se serait avéré techniquement impossible si la date du 1 er janvier avait été retenue.
Le texte fondateur de la création de la banque postale prévoit ainsi que « La Poste transfère à une filiale agréée en qualité d'établissement de crédit (...) l'ensemble des biens, droits et obligations de toute nature liés à ses services financiers ». Il réaffirme la soumission au droit commun de cet établissement , dont l'agrément devra être obtenu dans les conditions définies à l'article L. 511-10 du code monétaire et financier et impliquera donc l'examen et la validation préalable du CECEI 16 ( * ) . La rédaction signifie ainsi que les transferts n'auraient pas lieu si l'agrément n'était pas obtenu. L'établissement sera de même soumis au contrôle de la Commission bancaire et aux prescriptions du Comité de la réglementation bancaire et financière. La future banque héritera de l'ensemble des actifs, droits et obligations actuellement détenus par les filiales financières, à l'exception de ceux qui ne relèvent pas strictement de l'activité financière et sont nécessaires aux activités que La Poste exerce directement. Il est enfin précisé que La Poste détiendra, directement ou indirectement, la majorité du capital de la banque : cette détention sera vraisemblablement intégrale lors de la création, mais pourrait ensuite diminuer si d'éventuels partenaires extérieurs venaient à prendre une participation , dans le cadre du développement de nouvelles activités financières.
Les transferts incluront l'intégralité des comptes et livrets ouverts à La Poste et les biens, droits et obligations y afférents, tels que l'épargne logement, les CODEVI ou les livrets B, mais ne concerneront pas les personnels 17 ( * ) . A dater de ces transferts de propriété, le régime des CCP sera aligné sur le droit commun , en particulier les articles L. 312-1 et suivants du code monétaire et financier (relatifs au droit au compte bancaire et aux relations avec le client), ce qui constitue une importante avancée, cohérente avec la normalisation de l'ensemble de la gestion. La dénomination des CCP pourra être maintenue, et la banque postale aura, de fait, intérêt à la déposer en tant que marque.
Les transferts comprendront en outre les biens, droits et obligations de la CNE attachés aux comptes, livrets et contrats ouverts ou conclus par l'intermédiaire de La Poste, à l'exception du Livret A. Il en résultera que la banque postale exercera pour son compte propre l'ensemble des activités antérieurement exercées par La Poste au titre de la CNE, hormis les Livrets A qui continueront d'être déposés à la CNE et dont les fonds demeureront centralisés à la CDC. A compter de la date de création de la banque, la CNE ne pourra donc recevoir d'autres dépôts que ceux du Livret A.
Les fonds des comptes, livrets et contrats transférés à l'établissement de crédit pourront bénéficier de la garantie de l'Etat , prévue à l'article L. 518-26, précité, du code monétaire et financier, pendant une période maximale de deux ans à compter de la promulgation de la loi. Il s'agit, par cette disposition, de conforter la transparence des conditions de gestion de ces fonds, d'assurer l'équité de traitement de la clientèle et de permettre, le cas échéant, un transfert progressif des avoirs par les déposants.
Il est également prévu une période transitoire au cours de laquelle l'établissement de crédit assurera, pour le compte de l'Etat, la gestion de la CNE dès que le transfert aura été réalisé, et donc le cas échéant avant que ne soit finalisée la convention précédemment mentionnée, conclue entre l'Etat, La Poste et l'établissement. Cette disposition a pour objet d'éviter un éventuel vide juridique entre le moment des transferts et le moment de la conclusion de la convention en régime de croisière. L'objectif visé est cependant que cette période de transition n'existe pas ou soit la plus réduite possible . En toute hypothèse, le transfert n'aurait pas pour objet de modifier les modalités de gestions de la CNE, mais seulement de transférer cette gestion à la filiale.
L'ensemble de ces transferts de propriété s'effectuera dans les conditions de droit commun , sans perception de quelconques droits ou taxes, et ses modalités seront précisées par décret en Conseil d'Etat. Ils ne nécessiteront aucune formalité et emporteront transmission universelle de patrimoine, ainsi que le transfert sans formalité des accessoires des créances cédées et des sûretés, personnelles ou réelles, apportées à titre de garantie.
Tous les contrats en cours d'exécution et relatifs aux services financiers, quelle que soit leur qualification juridique, seront transférés de plein droit sans résiliation ni modification de leur contenu. Ils n'auront pas non plus d'effets collatéraux sur les conventions conclues par La Poste et ses filiales.
Ces transferts incluent donc les apports en fonds propres , dont les modalités de constitution au profit du nouvel établissement de crédit ne sont pas précisées dans la loi mais sont d'ores et déjà relativement bien identifiées.
Ces fonds propres résulteront de l'apport des filiales financières, de celui des actifs corporels de La Poste affectés aux activités financières, et de la valorisation des prestations aujourd'hui assurées par La Poste au titre de la CNE, et qui est nécessaire « au respect des règles de couverture des risques et des obligations prudentielles des établissements de crédit », ainsi que le précise le texte de l'amendement.
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La constitution des fonds propres du futur établissement de crédit Les apports en fonds propres à l'établissement de crédit proviendront de trois sources, pour un montant global que le CECEI devra apprécier : 1 - Les actuelles filiales du domaine Services Financiers, qui disposent de fonds propres importants et seront apportées à l'établissement de crédit. Il s'agit en particulier de : - SF2 (cf. supra ), société holding portant l'ensemble des participations de La Poste dans le domaine des services financiers, qui dispose aujourd'hui d'une participation de 18 % dans la Caisse nationale de prévoyance, pour un montant d'apports de l'ordre d'un milliard d'euros en 2005 ; - Efiposte : cette société gère depuis 2000 les fonds des CCP et devrait apporter environ 300 millions d'euros en 2004. 2 - La Poste fera apport au nouvel établissement de crédit de ses moyens de gestion liés aux services financiers (immobilier, licences et logiciels...) ce qui devrait constituer environ de 600 millions d'euros de fonds propres. Des travaux de valorisation précis sont en cours. 3 - Le transfert à l'établissement des biens, droits et obligations liés aux comptes, livrets et contrats ouverts ou conclus par La Poste au titre de la Caisse nationale d'épargne (CNE), à l'exception du Livret A, entraînera logiquement le transfert des fonds propres associés aux produits transférés de la CNE. Le transfert de l'épargne logement de la CNE, de loin le plus important en terme montants concernés, entraînera donc le transfert du Fonds pour risques bancaires généraux 18 ( * ) (FRBG) et des provisions pour risques et charges associés, soit environ 1,5 milliard d'euros au 31 décembre 2002. Il n'est toutefois pas certain que l'apport au titre du FRBG, d'environ 600 millions d'euros, soit retenu par le CECEI. Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, aucun apport ultérieur ne devrait être nécessaire au développement de l'activité. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
Une précision s'impose sur les modalités d'intéressement de La Poste à l'épargne logement. La Poste et la CDC finalisent actuellement, conformément aux dispositions du contrat de performances et de convergences, une convention relative aux modalités de centralisation des fonds et à la gestion financière de l'épargne logement de la CNE. Cette convention vise à améliorer le fonctionnement global de l'activité dans l'attente de la mise en oeuvre de la réforme structurelle des services financiers proposée par le présent projet de loi. Elle devrait prévoir en particulier que la rémunération de La Poste ne serait plus un commissionnement proportionnel aux encours, mais serait désormais fondée sur le résultat de l'activité épargne logement . Ce dispositif devrait ainsi se révéler responsabilisant pour La Poste, contrairement au dispositif actuel qui n'intéresse La Poste qu'aux volumes et non au rendement, obligeant l'Etat à intervenir pour fixer les taux des prêts complémentaires à l'épargne logement accordés par La Poste, en se calant sur les taux observés sur le marché par un consultant extérieur.
S'agissant de la CDC, le dispositif envisagé ne devrait pas entraîner de conséquence significative en termes d'opportunités de placement nées de l'épargne logement. Un comité de gestion actif-passif devrait être mis en place par La Poste et la CDC afin, notamment, de fixer les objectifs et modalités de la gestion financière de la section et de fixer les limites de risque dans lesquelles s'exercera la gestion mise en oeuvre par la CDC. En outre, la part des dépôts d'épargne logement non employés à des prêts principaux ou complémentaire est modeste au regard des encours totaux des fonds gérés par la direction des fonds d'épargne de la CDC pour le compte de l'Etat.
3. Les conventions entre La Poste et sa filiale établissement de crédit
Le dispositif proposé prévoit la conclusion d'une ou plusieurs conventions relatives aux moyens mis à disposition de la banque postale par l'établissement public.
Ces conventions, qui seront soumises au conseil d'administration de La Poste, et donc aux représentants de l'Etat actionnaire qui en sont membres, feront vraisemblablement l'objet d'un examen attentif de la Commission européenne. Les moyens mis à disposition de la banque postale par La Poste devront être en effet évalués à leur coût réel, sans que celui-ci puisse s'écarter des prix de marché, afin d'éviter toute distorsion de concurrence . En matière immobilière, essentiellement en ce qui concerne les bureaux de poste, La Poste devra disposer d'une évaluation sincère des surfaces mises à la disposition de la nouvelle banque postale.
Les conventions détermineront les conditions dans lesquelles les titulaires de comptes ou livrets ouverts auprès de la banque postale peuvent procéder à toute opération de retrait ou de dépôt auprès de La Poste, la banque postale ne disposant pas, du moins à sa naissance, de guichets en propre et devant donc recourir aux guichets de La Poste. Dans la mesure où l'activité dédiée au courrier et au colis assurée par ces guichets ne les rend pas totalement disponibles pour une activité bancaire, il conviendra de déterminer les moyens d'éviter que les activités bancaires ne soient pas, le cas échéant, « mises de côté » par des agents intégralement rémunérés par l'établissement public.
En effet, la banque postale, comme la CNP en matière d'assurances, ne disposera pas de réseau de distribution lui appartenant . Son service central, la direction et l'inspection ne devraient pas comprendre au total plus de cinq cents personnes. Contrairement aux dispositions prises lors de la transformation de France Telecom d'établissement public en société anonyme, en application de l'article 5 de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, les corps de fonctionnaires des services financiers de La Poste ne seront pas rattachés d'office à la nouvelle banque postale.
Le gouvernement explique ce choix par le fait que seuls 29.000 emplois sur les 60.000 emplois équivalent temps plein comptablement affectés aux services financiers de La Poste sont des emplois dédiés aux activités bancaires ; les autres sont des emplois partagés au guichet entre activité « courrier » et activités financières.
Le dispositif proposé reprend en grande partie les dispositions de l'article 143 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques prévoyant la mise à disposition des personnels de la direction des activités bancaires et financières de la Caisse des dépôts et consignations à la société CDC-Finance.
Les fonctionnaires de La Poste pourront, avec leur accord, être mis à la disposition, le cas échéant à temps partiel, pour prévoir notamment le cas des agents au guichet partageant leur temps de travail entre deux métiers différents, de la nouvelle banque postale pour une durée maximale de quinze ans. Ces fonctionnaires pourront à tout moment solliciter leur réaffectation dans les services de La Poste.
La banque postale remboursera les charges de personnel correspondantes , de facto sans exercer de pouvoir de décision sur les conditions de rémunération des personnels.
En pratique, il résulte du dispositif proposé un système selon lequel La Poste jouera le rôle de distributeur des produits financiers proposés par sa filiale banque postale . La Poste sera donc un prestataire de services majeur pour le nouvel établissement financier. Les relations d'actionnaires entre les deux entités seront donc doublés de relations commerciales : de simples conventions de mise à disposition de moyens, les conventions prévues par le dispositif du gouvernement devraient comporter des clauses les assimilant de plus en plus à des contrats commerciaux.
* 15 L'article L. 518-26 du code monétaire et financier dispose que « la Caisse nationale d'épargne est une caisse d'épargne publique instituée sous la garantie de l'Etat (...) placée sous l'autorité du ministre chargé de l'économie (...) », mais l'incertitude demeure sur l'existence ou l'absence de personnalité morale de la CNE , dont la législation ne précise pas s'il s'agit d'un établissement public.
* 16 L'article L. 511-10 du code monétaire et financier dispose ainsi :
« Avant d'exercer leur activité, les établissements de crédit doivent obtenir l'agrément délivré par le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement mentionné à l'article L. 612-1.
« Le comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement vérifie si l'entreprise satisfait aux obligations prévues aux articles L. 511-11, L. 511-13 et L. 511-40 et l'adéquation de la forme juridique de l'entreprise à l'activité d'établissement de crédit. Il prend en compte le programme d'activités de cette entreprise, les moyens techniques et financiers qu'elle prévoit de mettre en oeuvre ainsi que la qualité des apporteurs de capitaux et, le cas échéant, de leurs garants.
« Le comité apprécie également l'aptitude de l'entreprise requérante à réaliser ses objectifs de développement dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du système bancaire et qui assurent à la clientèle une sécurité satisfaisante.
« Pour fixer les conditions de son agrément, le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement peut prendre en compte la spécificité de certains établissements de crédit appartenant au secteur de l'économie sociale et solidaire. Il apprécie notamment l'intérêt de leur action au regard des missions d'intérêt général relevant de la lutte contre les exclusions ou de la reconnaissance effective d'un droit au crédit.
« Le comité peut limiter l'agrément qu'il délivre à l'exercice de certaines opérations définies par l'objet social du demandeur.
« Enfin, le comité peut assortir l'agrément délivré de conditions particulières visant à préserver l'équilibre de la structure financière de l'établissement et le bon fonctionnement du système bancaire. Il peut aussi subordonner l'octroi de l'agrément au respect d'engagements souscrits par l'établissement requérant.
« Le comité peut refuser l'agrément lorsque l'exercice de la mission de surveillance de l'entreprise requérante est susceptible d'être entravé soit par l'existence de liens de capital ou de contrôle directs ou indirects entre l'entreprise et d'autres personnes physiques ou morales, soit par l'existence de dispositions législatives ou réglementaires d'un Etat qui n'est pas partie à l'accord sur l'Espace économique européen et dont relèvent une ou plusieurs de ces personnes.
« Le comité peut, en outre, refuser l'agrément si les personnes mentionnées à l'article L. 511-13 ne possèdent pas l'honorabilité et la compétence nécessaires ainsi que l'expérience adéquate à leur fonction.
« Toute personne physique ou morale envisageant de déposer un projet d'offre publique au Conseil des marchés financiers en application du chapitre III du titre III du livre IV du présent code, en vue d'acquérir une quantité déterminée de titres d'un établissement de crédit agréé en France, est tenue d'en informer le gouverneur de la Banque de France, président du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, huit jours ouvrés avant le dépôt de ce projet d'offre ou son annonce publique si elle est antérieure ».
* 17 Le texte proposé dispose que « ces transferts n'entraînent par eux-mêmes le transfert d'aucun contrat de travail ».
* 18 En conformité avec la directive européenne 86/635/CEE du Conseil du 8 décembre 1986 concernant les comptes annuels et les comptes consolidés des banques et autres établissements financiers, le Fonds pour risques bancaires généraux (FRBG ou Fonds de ducroire) est destiné, dans chaque banque, à faire face aux risques éventuels non identifiés et relatifs aux opérations de prêts, activités de portefeuille et instruments financiers à terme. Il est inscrit distinctement au passif du bilan et participe à la formation des fonds propres, dont il constitue une spécificité bancaire.
Par dérogation aux normes comptables IASC, les mouvements éventuels du FRBG sont enregistrés par le compte de résultat (dotation/reprise).